27 de octubre de  2010

C-214-2010

Licenciada

María del Carmen Redondo Solís

Gerente General

Instituto Nacional de Vivienda y

Urbanismo (I.N.V.U.)

 Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto a.i. de la República (art. 12, párrafo segundo de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), me refiero a su oficio número C.GG-112-2009 de fecha 14 de abril del 2009, con recibo nuestro de  fecha 17 de abril de ese mismo mes y año, mediante el cual se nos consulta: ¿si es o no posible que un funcionario público, contratado a plazo fijo como abogado de planta que no devenga dedicación exclusiva pueda requerir el pago de honorarios profesionales por los procesos judiciales que tramita, propios de su cargo, para los que fueron contratado. Recibiendo así de su patrono (ente autónomo) salario y honorarios a la vez?

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría jurídica externa, materializada en un oficio de fecha 14 de abril de 2009, según la cual, resulta legalmente improcedente el cobro de honorarios por parte de los abogados de planta de la Administración, por los procesos judiciales que deban atender en razón de las funciones propias de su cargo y por las cuales se les está retribuyendo un salario. 

De previo a referirnos a su consulta, ofrecemos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión de nuestro criterio, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho.

I.-        Antecedentes.

De la documentación que acompaña la consulta y demás información que logramos conseguir, se detallan estos antecedentes de interés:

1.      Mediante resolución de las doce horas del dos de abril de dos mil nueve, se dictó Sentencia No.47-2009 del Proceso de Incidente de Cobro de Honorarios Abogado, interpuestos por el Licenciado Lucas Raúl Ulloa Hidalgo, contra el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), tramitado con el expediente número 92-100005-0216-CI por el Juzgado Agrario del II Circuito Judicial de San José, la cual conforme al “Por Tanto” se acogió el incidente  y se ordenó al INVU cancelar al señor Ulloa Delgado, la suma correspondiente a los honorarios pretendidos.

2.      Por escrito de fecha 14 de abril de 2009, el INVU interpone Recurso de Revocatoria con Apelación en Subsidio contra la Sentencia No.47-2009 por Incidente de Cobro de Honorarios interpuesto por el Licenciado Lucas Raúl Ulloa Hidalgo, funcionario de esa Institución.

3.      Mediante escrito de fecha 28 de mayo de 2009, el Licenciado Lucas Raúl Ulloa Hidalgo, Abogado Incidentista, interpone Adhesión a la Apelación interpuesta por el INVU.

4.      Por resolución Nº 0840-F-10 de las 15:00 horas del 31 de agosto de 2010, el Tribunal Agrario del Segundo Circuito Judicial de San José, Goicoechea, acoge la posición del I.N.V.U. y revoca la resolución recurrida que aprobó el Incidente de Cobro de Honorarios. En su lugar, declara sin lugar dicho Incidente; le impone a la parte incidentista el pago de las costas procesales y rechaza la adhesión al recurso formulada por esa misma parte.

II.-       Requisitos de admisibilidad de las consultas que se formulan a la Procuraduría General.

En atención y fiel cumplimiento del principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a esta Procuraduría General, a través de su Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que en el ejercicio de la función consultiva debemos sujetarnos inexorablemente a las prescripciones legales en ella contenidas. Y precisamente, según hemos interpretado de forma reiterada, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, los cuales devienen de obligado acatamiento y análisis por nuestra parte en cada consulta que nos es sometida a conocimiento. En consecuencia, hemos decantado una clara línea jurisprudencial administrativa en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión (Dictámenes C-378-2003 de 2 de diciembre de 2003 y C-315-2004 de 1 de noviembre de 2004, entre otros, sólo por citar los más recientes).

Así hemos reiterado –en lo que interesa al presente caso- que las consultas sometidas a la Procuraduría General de la República, por parte de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, deben tratarse de cuestiones jurídicas de carácter general; es decir, que no versen sobre situaciones concretas e individualizables, sobre las que además se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa, ya que nuestros dictámenes se circunscriben al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados (Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-194-1994, C-145-1999, C-151-2002, C-188-2002, C-271-2002, C-277-2002, C-306-2002, C-006-2003, C-018-2003, C-041-2003, C-062-2003, C-068-2003, C-099-2003, C-147-2003, C-218-2003, C-018-2004, C-021-2004, C-120-2004, C-222-2004, C-315-2004, C-361-2004, C-364-2004 y C-294-2005; así como las opiniones jurídicas O.J.-025-2003, O.J.-016-2004, O.J.-037-2004, O.J.-009-2005 y O.J.-015-2005), y menos, es posible que emitamos nuestro criterio técnico-jurídico sobre asuntos que han sido sometidos previamente a los Tribunales de Justicia, en los que no se ha dictado sentencia definitiva (En ese sentido remito a los dictámenes C-123-2003, C-138-2003, C-080-2005, C-323-2005 y C-313-2007, así como a las Opiniones Jurídicas O.J.-019-2003, O.J.-037-2003, O.J.-085-2003, O.J.-230-2003, OJ-163-2004, OJ-107-2006, OJ-017-2007 y OJ-077-2007 ).

III.-     Requisitos de admisibilidad que se infringen en el caso en estudio.

Si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión, que en este caso un doble orden de circunstancias convergen para que no podamos ejercer en este caso nuestra función consultiva:

En primer lugar, debemos insistir en que nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de uno o varios sujetos en particular, a quienes se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Y de conformidad con el contenido de su misiva, y como quedó evidenciado en los antecedentes aludidos, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio técnico jurídico, se contraen a situaciones particulares e individualizadas; es decir, se refieren a un caso concreto; es más, a procesos judiciales en trámite. Lo cual imposibilita resolver el fondo del asunto en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto de acceder a pronunciarnos sobre casos como el presente, implicaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, y esto nos llevaría a sustituir indirecta e ilegítimamente a la Administración activa en la solución del problema planteado; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente a ésta y no a este Órgano Asesor.

Por otra parte, al estar dirimiéndose esos asuntos en los Tribunales de Justicia, mal haría el Órgano Asesor al emitir un dictamen vinculante, pues se podría entender nuestro acto como una intromisión indebida en el ejercicio de la función jurisdiccional.

Puede afirmarse entonces que la Administración consultante está sujeta inexorablemente a la decisión de los Tribunales de Justicia sobre la materia en consulta, por lo que obligadamente deberá esperar lo que se resuelva expresamente en la sede jurisdiccional al respecto.

No obstante lo expuesto, tomando en cuenta el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, en un afán de colaboración institucional en la solución del problema planteado y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la Administración Pública, nos permitimos reseñarles doctrina administrativa nuestra y judicial (jurisprudencia) sobre la materia atinente a su consulta, y con base en la cual podrán encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, puntual respuesta a su interrogante.

IV.-     Doctrina administrativa de la Procuraduría General:

“(…) si lo que la institución contrata o nombra es un asesor legal, entonces los honorarios que le correspondan por los juicios que deban presentar y defender ante los Tribunales de Justicia deben serle reconocidos, toda vez que esas funciones -las de presentar y defender juicios en los Tribunales- no están comprendidas dentro de las labores para las que fue contratado, sea, dentro de las labores de asesor legal, las que fundamentalmente son mucho más restringidas y no comprenden por ello las funciones propias del abogado, sino que se circunscriben únicamente a una labor de consulta, de ayuda, de consejo, etc; pero que no envuelven las funciones propias del abogado, que se relaciona más con la actividad de litigar, es decir, con la función de defender los intereses de su cliente en juicio. Por lo anterior, los honorarios que correspondan a un asesor legal de una determinada institución, que ha sido nombrado como tal, en los juicios que presente y defienda ante los Tribunales, deben serle reconocidos.” (dictamen Nº 1-010-84 de 6 de enero de 1984 y en sentido similar el  C- 163-85 de 23 de julio de 1985 y C-112-93 de 25 de agosto de 1993, vistos en contrario sensu).

“(…) No procede tampoco el cobro de honorarios de abogado en ningún caso, aún cuando un tercero se encuentre beneficiado con la acción del profesional, en razón de que esa actividad está contemplada en el ejercicio de la función debidamente remunerada (…)” (dictamen C- 076-87 de 7 de abril de 1987, aclarado por el C-164-87 de 31 de agosto de 1987).

"(…) cabe sí reiterar una vez más el criterio de este Despacho sobre el tema, en el sentido de que es procedente el pago de honorarios de abogado al funcionario que en representación de los intereses de la Administración atiende los juicios respectivos, cuando esta labor no forma parte de las funciones ordinarias de su cargo, ni percibe una remuneración adicional por concepto de "prohibición" o por "dedicación exclusiva". (dictamen C-189-88 de 11 de octubre de 1988)

“(…) Es ilegal que un abogado contratado para ser asesor técnico y, al mismo tiempo, para llevar y tramitar procesos en que sea parte su patrono, reciba el salario y honorarios profesionales, por la tramitación de dichos procesos" (dictamen C-013-89 de 12 de enero de 1989 y en sentido similar el C-107-94 de 23 de junio de 1994).

“(…) entratándose de abogados dentro de la función estatal, el hecho de que algunos de ellos, por diversas razones, no devengan algún tipo de sobresueldo que les compense económicamente "el no ejercicio particular de su profesión", no les justifica para cobrar emolumentos diferentes de los que tiene previstos la Administración para el cumplimiento de sus labores” (dictamen C-160-99 de 10 de agosto de 1999. En sentido similar el pronunciamiento OJ-111-2003 de 8 de julio de 2003).

“(…) no es posible jurídicamente cancelar honorarios a funcionarios que, precisamente, han sido nombrados en determinados puestos para cumplir con las funciones específicas por las que pretenden cobrar dichos emolumentos. Por consiguiente, el salario es la única retribución económica que pueden percibir; la cual, técnica y formalmente, se encuentra prefijada con relación a las tareas, responsabilidades y requisitos de cada cargo público.” (pronunciamiento OJ-118-2003 de 22 de julio de 2003)

V.-       Jurisprudencia

“(…) para estos abogados -los de planta-, resulta improcedente el cobro de honorarios por los procesos judiciales que deban atender, toda vez que estas tareas no generan absolutamente ningún derecho al cobro de honorarios a favor de los abogados que sean funcionarios de la entidad, ya que las mismas ya son retribuidas en su salario; si se les pagaran estos honorarios, estos profesionales estarían percibiendo un salario y honorarios profesionales por el mismo trabajo para el que fueron contratados, lo cual a todas luces es improcedente e ilógico. Cabe concluir entonces, que independientemente de la denominación que se utilice en el manual descriptivo -sea como asesor o como abogado, o notario-, si el puesto tiene como parte de sus funciones la de atender la tramitación de los procesos tanto ejecutivos como ordinarios en lo que figure la institución pública para la que labora, la redacción de escrituras públicas, formalización de créditos, realización de estudios registrales y demás actos jurídicos en los que participe la institución en la y los actos institución pública para la que laboran, es evidente que el profesional no podría percibir los honorarios, pues esos servicios profesionales se entienden remunerados con el salario; por ello es necesario que el contenido de las obligaciones que asume el servidor contratado estén claramente especificadas, sea en el contrato laboral o en el manual descriptivo de puestos. (En este mismo sentido se ha manifestado la Contraloría General de la República (en oficios número 2328-93 y 5865-95, y la Procuraduría General de la República en los dictámenes número C-13-89, C-83-91 y C-112-93). (Resolución Nº 2000-00444 de las 16:51 horas del 12 de enero del 2000. En sentido similar, pueden consultarse las resoluciones Nºs 2000-05958 de las 09:39 horas del 14 de julio del 2000, 4258 de las 16:30 horas del 17 de mayo del mismo año y 2001-01483 de las 15:30 horas del 21 de febrero de 2001, 2001-02446 de las 15:38 horas del 27 de marzo de 2001 y 2006-014008 de las 09:46 horas del 22 de setiembre de 2006, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

“No hay duda respecto a que el licenciado (…) al momento de suceder los hechos que aquí interesan, prestaba servicios profesionales como abogado de planta para el Banco (…) y que por ellos percibía un sueldo o retribución fija. Este tipo de vinculación económica, valga observarlo, es bastante común (…) Sabemos, por otra parte, que en virtud del contrato que le unía con el Banco, el licenciado (…) tenía como responsabilidades propias, que eventualmente podía delegar, las de representar, defender o dirigir al Banco en todos los juicios de cualquier índole ante los Tribunales de Justicia, en los que la referida institución compareciere como actora, como demandada o bien como simple interesada(…) Síguese, entonces que por principio, la labor que dentro de ese marco de responsabilidades realizara el licenciado Marín, estaba cubierta con la retribución fija que le pagaba su empleador (…) En armonía con lo que se viene exponiendo es menester concluir que la actividad del licenciado Marín, tanto en la preparación del proceso monitorio, como en la presentación y dirección de éste, estaba enmarcada dentro de sus responsabilidades laborales expresas. En esta inteligencia parece obvio que, frente al Banco, no podía por esa tarea pretender un estipendio adicional al sueldo (…)” (Resolución Nº 25-94 de las 11:00 horas del 13 de mayo de 1994 y en sentido similar la No.69-95 de las 2:30 horas del 23 de junio de 1995, ambas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

Puede consultarse también al respecto la resolución No.277-2001 de las 09:20 horas del 13 de junio de 2001, del Tribunal Segundo Civil y más concretamente la Resolución No. 0840-F-10 de las 15 hrs del 31 de agosto de 2010 del Tribunal Agrario del Segundo Circuito Judicial.

Conclusión:

Por implicar un asunto concreto e individualizado, que además se encuentra pendiente de resolución en sede judicial, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión, y por ende, se deniega su trámite.

En todo caso, con base en la doctrina administrativa expuesta la Administración activa consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, concreta respuesta a su interrogante y subsecuentemente, sugerir a lo interno del INVU la adopción de medidas correctivas necesarias, en caso de estimarse procedentes, a fin de depurar a lo interno lo correspondiente.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                  Licda. Mariana Alpízar Hidalgo

PROCURADOR                                                     ABOGADA DE PROCURADURÍA

LGBH/MAH/gvv