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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 225
 
  Dictamen : 225 del 11/11/2010   

11 de noviembre, 2010


C-225-2010


 


Licenciada


Sandra Piszk


Ministra


Ministerio de Trabajo y Seguridad Social


 


 


Estimada señora


 


            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio DMT-1100-2010 del 11 de agosto de 2010, por medio del cual nos consulta “… sobre la correcta interpretación que debe darse a la Ley 8832 del 29 de abril de 2010 publicada en el Diario Oficial La Gaceta 105 del 01 de junio de 2010, denominada  ‘Ley de Protección y Pensión Anticipada a los Trabajadores Cesados a Consecuencia del Proceso de Modernización del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico’ en cuanto al tema de la reinserción laboral”.


 


 


I.                   Respecto a los alcances de la consulta


 


            A efecto de precisar el tema sobre el cual se requiere nuestro criterio,  conviene mencionar que la ley n.° 8674 de 16 de octubre de 2008 (mediante la cual se adicionó un transitorio VII a la Ley Reguladora de la Actividad Portuaria de la Costa del Pacífico, n.° 8461 de 20 de octubre de 2005) creó un sistema de prejubilación a favor de los exservidores del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) que fueron liquidados al 11 de agosto de 2006 y que no hubiesen podido “reinsertarse” laboralmente a la fecha de aprobarse esa ley. 


 


            Según dicho sistema, los extrabajadores del INCOP que a la fecha de aprobación de la ley n.° 8674 mencionada contaran con 50 años de edad y no menos de 25 años de servicio en la Administración Pública, tendrían derecho a una prejubilación con cargo al Presupuesto Nacional.  También contaban con ese derecho los extrabajadores con más de 50 años de edad y no menos de 20 años de servicio en el sector público, a quienes se les reconocerían las cuotas que hubiesen aportado para la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) antes de entrar a trabajar para el INCOP a efecto de completar los 25 años de servicios laborales prestados.


 


            En cuanto a la reinserción laboral −que es el tema por el que se nos consulta− la ley mencionada dispuso que no existiría reinserción cuando el exfuncionario del INCOP hubiese aportado, como máximo, doce cotizaciones a la CCSS después del 11 de agosto de 2006; es decir, que quienes tuviesen 13 o más cotizaciones a la CCSS después del 11 de agosto de 2006 no podrían optar por la prejubilación, por estimarse que ya habían logrado la reinserción laboral.


 


            Posteriormente se aprobó la ley n.° 8832 ya mencionada, mediante la cual se reguló de nuevo lo relacionado con el sistema de prejubilación a favor de los exempleados del INCOP.  El contenido de dicha ley es muy similar al de la n.° 8674 citada, con la diferencia −en lo que aquí interesa− de que no estableció como requisito para optar por la prejubilación el no haber aportado más de 12 cotizaciones a la CCSS después del 11 de agosto de 2006.


 


            Ante esa situación, se nos solicita dictaminar si el requisito previsto en la primera de las leyes mencionadas (la n.° 8674), consistente en no haber aportado más de 12 cotizaciones a la CCSS después del 11 de agosto de 2006 para tener derecho a la prejubilación se mantiene vigente; o si, por el contrario, al no haber sido contemplado en la segunda de las leyes mencionadas (la n.° 8832) quedó tácitamente derogado.


 


            A la consulta se adjuntó el criterio emitido por la Asesoría Legal de la Dirección Nacional de Pensiones.  Se trata del oficio DNP-AL-D-1899-2009 (sic.) del 1° de julio de 2010.  Dicho estudio sostuvo “… que la interpretación jurídica correcta, aplicable en estos casos, es que la nueva normativa modifica a la anterior en todo aquello que se le oponga, al regular la misma materia, de manera que los extremos que no fueron regulados en forma expresa, en el nuevo cuerpo normativo, permanecen con la regulación anterior”.  Agrega el oficio DNP-AL-D-1899-2009 de cita, que “… en todos y cada uno de aquellos casos en que los (las) candidatos (as) al otorgamiento de una prejubilación de INCOP, después del 11 de de agosto del 2006, tengan el registro de más de 12 cuotas declaradas a la Caja Costarricense de Seguro Social, como trabajadores asalariados, no tendrán derecho a disfrutar del beneficio de prejubilación, tal y como se estableció en la Ley N.° 8674 del 16 de octubre del 2008, extremo que no fue modificado por la Ley 8832 del 1 de junio del 2010.”


 


 


II.                 Sobre la figura de la prejubilación y su regulación en el caso del INCOP


 


            La prejubilación constituye un mecanismo que se utiliza como puente entre el desempleo y la jubilación.  En el sector público la prejubilación se usa generalmente para combatir el desempleo originado en procesos de reorganización, de privatización, o de apertura de instituciones.  Consiste básicamente en el reconocimiento de una prestación económica dirigida a sustituir el ingreso salarial de las personas que, por su edad, presumiblemente no podrían reingresar al mercado de trabajo, mientras reúnen los requisitos para optar por una pensión de jubilación proveniente del régimen ordinario de seguridad social.


 


            Doctrinariamente se ha dicho que la prejubilación “… constituye una hipótesis expresamente ideada por el legislador para facilitar el acceso a la pensión de jubilación desde la situación de desempleo, o, si se quiere, para mantener al beneficiario en una situación definitiva de amparo prestacional, en el sistema de la Seguridad Social”. (Sempere Navarro, Antonio, y otros, Pensiones por Jubilación o Vejez, Madrid, Editorial Aranzadi S.A., primera edición, 2004, página 302).


 


            También se ha indicado que la prejubilación puede considerarse como “… la situación en la que se encuentra un trabajador de edad avanzada y en razón a tal circunstancia, cuando se extingue su relación laboral sin expectativas de reingreso a la vida laboral activa y hasta el momento en que pase a percibir una pensión de jubilación, ya sea anticipada u ordinaria”. (Cardenal Carro, Miguel, y otros,  Diccionario de Seguridad Social, Madrid, Editorial Aranzadi S.A, primera edición, 2006, página 544).


 


            A pesar de que ya mencionamos algunas de las regulaciones contenidas en la normativa que rige la prejubilación en el caso de los exservidores del INCOP, conviene transcribir íntegramente las leyes  n.° 8674 y n.° 8832, ambas ya citadas, que son las que generan el problema de interpretación que se nos plantea.  La primera de ellas dispuso:


 


ARTÍCULO ÚNICO.- Adiciónase a la Ley reguladora de la actividad portuaria de la costa del Pacífico, N 8461, el transitorio VII, cuyo texto dirá:


Transitorio VII.-


Los ex servidores del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (Incop), que fueron liquidados al 11 de agosto de 2006, como resultado del proceso de modernización que sufrió dicha Institución y que, además, cuenten al menos con cincuenta (50) años de edad y no menos de veinticinco (25) años de servicio en la Administración Pública, y no hayan podido reinsertarse laboralmente en el momento de aprobarse esta Ley, tendrán derecho a una prejubilación con cargo al Presupuesto Nacional.


El monto de la prestación económica asignable, en cada caso, será el equivalente a un sesenta y tres por ciento (63%) del salario promedio calculado con los doce (12) mejores salarios mensuales de los últimos cinco (5) años, que hayan recibido en el IncopLos ex servidores del Incop protegidos por este transitorio, quedarán obligados a aportar las contribuciones mensuales correspondientes a los seguros sociales administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), mediante la modalidad de asegurados voluntarios, conforme a las disposiciones reglamentarias que rigen esta modalidad de aseguramiento, hasta que cumplan los requisitos establecidos en la normativa vigente, para acogerse a una pensión por vejez otorgada por el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, momento en el cual cesará la obligación del Estado, en cuanto al pago de la prejubilación.


Para los fines pertinentes, el Ministerio de Trabajo y la CCSS suscribirán un convenio de aseguramiento colectivo, el cual permitirá regular las condiciones de aseguramiento de los ex servidores del Incop que gocen del beneficio de prejubilación otorgado por esta Ley, siempre en estricto apego a la normativa y reglamentación vigentes en la CCSS, en materia de aseguramiento voluntario.  Los ingresos de referencia para el pago de las contribuciones a la CCSS estipulados en ese convenio, mantendrán la continuidad de los salarios reportados en su calidad de asegurados asalariados obligatorios.  El Ministerio de Trabajo, por medio de la Dirección Nacional de Pensiones, tendrá la función de acopiar las contribuciones a la CCSS y realizar el traslado correspondiente.


A los ex funcionarios del Incop cesados en el mes de agosto de 2006, que a la aprobación de esta Ley no hayan podido reinsertarse laboralmente y tengan más de cincuenta (50) años de edad y un mínimo de veinte (20) años de laborar en el Sector Público, se les reconocerán las cuotas que hayan cotizado en la CCSS, antes de ingresar a trabajar en el Incop, para completar la contabilización de los veinticinco (25) años de servicios laborales prestados que indica la presente Ley.


Asimismo, respecto de los ex funcionarios del Incop que a partir del mes de agosto de 2006 se hayan asegurado voluntariamente con la CCSS y  hayan pagado cuotas por concepto de seguro voluntario o de seguro como trabajadores independientes, pero no se encuentren asegurados como asalariados con ningún patrono, se entenderá, para los efectos de esta Ley, que son personas desocupadas y no pudieron reinsertarse laboralmente.


Para los efectos de esta Ley, se considerará que no existe reinserción laboral después del 11 de agosto de 2006, para los ex funcionarios del Incop que en el momento de la aprobación de esta Ley tengan, como máximo, doce (12) cuotas declaradas a la CCSS, como trabajadores asalariados.


Toda solicitud de pensión se tramitará ante la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.”


Rige a partir de su publicación”.


 


Por su parte, la ley n.° 8832, también citada, indica lo siguiente:


 


ARTÍCULO ÚNICO.- Los ex servidores del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (Incop), que fueron liquidados al 11 de agosto de 2006, como resultado del proceso de modernización que sufrió dicha Institución y que, además, cuenten al menos con cincuenta años de edad y, como mínimo, veinticinco años de servicio en la Administración Pública, tendrán derecho a una prejubilación con cargo al presupuesto nacional.


El monto de la prestación económica asignable, en cada caso, será el equivalente a un sesenta y tres por ciento (63%) del salario promedio calculado con los doce mejores salarios mensuales de los últimos cinco años que hayan recibido en el Incop.  Los ex servidores del Incop, protegidos por este transitorio, quedarán obligados a aportar las contribuciones mensuales correspondientes a los seguros sociales administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), mediante la modalidad de asegurados voluntarios, conforme a las disposiciones reglamentarias que rigen esta modalidad de aseguramiento, hasta que cumplan los requisitos establecidos en la normativa vigente, para acogerse a una pensión por vejez otorgada por el seguro de invalidez, vejez y muerte, momento en el cual cesará la obligación del Estado, en cuanto al pago de la prejubilación.


Para los fines pertinentes, el Ministerio de Trabajo y la CCSS suscribirán un convenio de aseguramiento colectivo, el cual permitirá regular las condiciones de aseguramiento de los ex servidores del Incop que gocen del beneficio de prejubilación otorgado por esta Ley, siempre en estricto apego a la normativa y la reglamentación vigentes en la CCSS, en materia de aseguramiento voluntario.  Los ingresos de referencia para el pago de las contribuciones a la CCSS estipulados en ese convenio mantendrán la continuidad de los salarios reportados en su calidad de asegurados asalariados obligatorios.  El Ministerio de Trabajo, por medio de la Dirección Nacional de Pensiones, tendrá la función de acopiar las contribuciones a la CCSS y realizar el traslado correspondiente.


A los ex funcionarios del Incop cesados en el mes de agosto de 2006, que al momento de la aprobación de esta Ley tengan más de cincuenta años de edad y un mínimo de veinte años de laborar en el sector público, se les reconocerán las cuotas que hayan cotizado en la CCSS, antes de ingresar a trabajar en el Incop, para completar la contabilización de los veinticinco años de servicios laborales prestados que indica la presente Ley.


Una vez aprobada la prejubilación a favor del ex servidor del Incop, en caso de que se reinserte en el mercado laboral, sea en el sector público o privado, la prejubilación caducará en forma automática.  La persona prejubilada deberá informar a la Dirección Nacional de Pensiones su condición de empleado dentro de los cinco días siguientes a su vinculación laboral, de no hacerlo dentro del plazo establecido se le impondrá una multa de cinco salarios base, definido en el artículo 2 de la Ley N 7337, de 5 de mayo de 1993, sin perjuicio de las sanciones conexas.


En caso de los ex funcionarios del Incop cesados en el mes de agosto de 2006, que a partir de esa fecha se hayan asegurado voluntariamente con la CCSS y hayan pagado cuotas por concepto de seguro voluntario, de seguro como trabajadores independientes o en cooperativas de autogestión, podrán computarse las cotizaciones indicadas para los efectos de computar los veinticinco años de servicio requeridos para la aprobación de la prejubilación.


Toda solicitud de pensión se tramitará ante la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.


TRANSITORIO ÚNICO.- Los trabajadores a quienes al momento de la aprobación de esta Ley les falten al menos veinticuatro meses para cumplir la edad requerida para prejubilarse con esta Ley, podrán cancelar el monto de las cotizaciones faltantes hasta alcanzar las cuotas y la edad requeridas pudiendo acogerse a la prejubilación una vez cumplidos los cincuenta años de edad.”


Rige a partir de su publicación”.


 


            De la lectura de los dos textos normativos recién transcritos se colige que se trata de disposiciones muy similares.  Sus principales diferencias radican en que el segundo de ellos −como ya habíamos mencionado− no contempla el requisito de no haber aportado más de 12 cotizaciones a la CCSS para tener derecho a la prejubilación, prevé la caducidad del beneficio si se reingresa al mercado laboral, y agrega un transitorio único flexibilizando el requisito de la edad para tener derecho a la prejubilación.


 


            Seguidamente nos referiremos a los efectos que tuvo la aprobación de la ley n.° 8832 en relación con el requisito de no haber aportado más de 12 cotizaciones a la CCSS para tener derecho a la prejubilación.


 


 


III.              Respecto a los alcances de la derogación por nueva regulación integral de la materia


 


            A juicio de este Órgano Asesor, lo que ocurrió en el asunto que se analiza fue una derogación por una nueva regulación integral de la materia.  Cabe recordar que la derogación tácita puede presentarse ya sea por una contradicción insalvable entre una norma anterior y una posterior, o por una nueva regulación integral de la materia.


 


            La derogación tácita por una nueva regulación integral de la materia es poco común pues, por lo general, cuando ocurre esa nueva regulación se deroga expresamente la anterior, con lo cual se acaba el problema interpretativo (tal es el caso, por ejemplo, de la emisión de un nuevo código sobre una materia, o de una nueva ley general); sin embargo, existen supuestos esporádicos en los cuales, aun existiendo esa nueva regulación integral, el legislador omite la derogatoria expresa.


 


            En tal caso, la derogación no se produce por la incompatibilidad de disposiciones individualmente consideradas, pues ante una nueva regulación integral de la materia es normal que algunas de las normas de la regulación anterior sean idénticas (y por ello, compatibles) con las de la regulación posterior, de manera tal que si se sigue la tesis de la derogatoria tácita por incompatibilidad de normas individualmente consideradas, sería necesario afirmar que algunas normas de ambas regulaciones, aunque sean idénticas, se mantienen vigentes simultáneamente, lo cual no resulta acertado.        


 


            Para que exista una derogación tácita por una nueva regulación integral de la materia, es necesario acreditar que el objeto de una y otra regulación es el mismo.  Sobre el punto la doctrina ha indicado lo siguiente:


 


“… la característica decisiva de la regulación por nueva regulación integral de la materia que permite afirmar que en la misma hay una norma derogatoria implícita es precisamente la identificabilidad formal del objeto derogado.  (…) lo que es preciso constatar es si el ámbito de formación, cualquiera que sea el criterio utilizado para su delimitación, coincide en las dos regulaciones, de tal manera que carezca de sentido predicar la vigencia simultánea de ambas”. (DIEZ-PICAZO Luis María, La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas S.A., primera edición, 1990, p. 294).


 


            De la revisión de los antecedentes legislativos de la ley n.° 8832 citada, es posible constatar que lo que se pretendía con su promulgación era, precisamente, regular de nuevo lo relativo a la prejubilación en el INCOP utilizando parámetros que permitieran incluir dentro del sistema a algunas personas que quedaron excluidas con los requisitos anteriores.  Así, el dictamen afirmativo unánime, rendido por la Comisión Especial de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa, que sirvió de base para la aprobación posterior, en el Plenario, de la ley n.° 8832 mencionada, indicó lo siguiente:


 


“… para que el Estado pueda dar cumplimiento al compromiso asumido en la Carta de intenciones firmada con los trabajadores del INCOP para el proceso de transformación y modernización del Puerto de Caldera, de pensionar a los extrabajadores que tuvieren determinada edad, y que no lograron reinsertarse laboralmente en forma exitosa, se presenta el presente proyecto de ley, para crear el instrumento legal, que permita pensionar a un grupo de extrabajadores del Incop, que cumplan con una serie de requisitos que establece el presente proyecto de ley. (…).


Es importante tener claridad, el sistema de prejubilación propuesto en la iniciativa no es una novedad, puesto que el mismo ya fue promulgado mediante Ley 8674 “Adición del Transitorio VII a la Ley Reguladora de la Actividad Portuaria de la Costa del Pacífico 8461”, la cual, reconoció un derecho prejubilatorio a los exfuncionarios del INCOP.


No obstante lo anterior, surge la necesidad de aprobar el proyecto de Ley propuesto, ya que la referida Ley 8674, estableció parámetros que excluyeron del Régimen Prejubilatorio a 35 extrabajadores del INCOP, que por sus características deben acceder a dicho beneficio”. (Asamblea Legislativa, expediente legislativo n.° 17301, folio 116).


 


            Partiendo entonces de la existencia de una nueva regulación integral de la materia, no es posible interpretar que a los requisitos para tener derecho a la prejubilación previstos en la ley n.° 8832 mencionada, deban agregarse los contemplados en la ley n.° 8674 citada, pues en ese caso no se lograría el objetivo pretendido por el legislador.


 


            Precisamente, cuando ocurre una nueva regulación integral de una materia debe presumirse que el legislador ha incorporado a la nueva regulación todos los preceptos de la anterior que pretende mantener vigentes, y que si no ha incluido alguno, no es porque incurrió en una omisión, sino porque decidió derogarlo.  Sobre el punto, se ha dicho lo siguiente:


 


“Desde el momento en que la nueva regulación es integral, todos los preceptos de la antigua regulación −incluso aquellos, como ya se ha indicado, de contenido normativo idéntico− quedan derogados.  De aquí se sigue que los preceptos de la antigua regulación no pueden ser utilizados para colmar pretendidas lagunas de la nueva regulación, ya que, si ésta es efectivamente integral, no tendrá más lagunas que las que puedan existir en cualquier cuerpo legal.  Dicho de otro modo, la sustitución de la entera regulación de una materia no exige que la nueva contemple todos y cada uno de los aspectos contemplados por la antigua ni, viceversa, que no pueda tomar en consideración aspectos de la materia ignorados por la regulación anterior, siempre que −claro es− la identidad de materia subsista.” (DIEZ-PICAZO Luis María, La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas S.A., primera edición, 1990, p. 295).


 


            De conformidad con lo expuesto, considera esta Procuraduría que debido a la nueva regulación integral del sistema de prejubilación para los exempleados del INCOP cesados a raíz del el proceso de transformación y modernización del Puerto de Caldera, el requisito previsto en la ley n.° 8674 mencionada de no haber aportado más de 12 cotizaciones a la CCSS después del 11 de agosto de 2006 para tener derecho a la prejubilación, quedó tácitamente derogado por la ley n.° 8832 también citada.


 


            Nótese que la nueva regulación aborda el tema de la reinserción laboral desde una perspectiva distinta a la antigua regulación al indicar que Una vez aprobada la prejubilación a favor del ex servidor del Incop, en caso de que se reinserte en el mercado laboral, sea en el sector público o privado, la prejubilación caducará en forma automática”.  También establece la obligación del prejubilado que reingresa al mercado laboral, de comunicar esa situación a la Dirección Nacional de Pensiones dentro de los cinco días siguientes a su vinculación laboral, y prevé la imposición de una multa a quien no lo haga, consistente en cinco salarios base.


 


 


IV.              Conclusión


 


            Con fundamento en lo anterior, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:


 


A.                Con la aprobación de la ley n.° 8832 de 29 de abril de 2010, denominada “Protección y pensión anticipada a los trabajadores cesados a consecuencia del proceso de modernización del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP)”, se produjo una nueva regulación integral del tema de la prejubilación a favor de los exempleados del INCOP cesados a raíz del el proceso de transformación y modernización del Puerto de Caldera.


 


B.                 Como consecuencia de esa nueva regulación integral de la materia, debe entenderse que los requisitos previstos en la regulación anterior, es decir, en la ley n.° 8674 de 16 de octubre de 2008, quedaron tácitamente derogados.


 


C.                Entre los requisitos previstos en la regulación anterior que quedaron tácitamente derogados se encuentra el de no haber aportado más de 12 cotizaciones a la CCSS después del 11 de agosto de 2006 para tener derecho a la prejubilación.


 


Cordialmente;


 


 


Julio César Mesén Montoya


Procurador de Hacienda


 


 


JCMM/Kjm