O.J.-041-95

24 de noviembre, 1995

Licenciado

Leonel Fonseca Cubillo

Director

Servicio Nacional de Electricidad

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº 2572-D-95, de fecha 25 de setiembre del año en curso, mediante el cual se requiere nuestro pronunciamiento en torno a"... la legalidad y procedencia de la carga que se impone al ICE Telecomunicaciones mediante Decreto Ejecutivo Nº 24418-MOPT-MIRENEM al trasladársele las operaciones y costos de la Central Única de Emergencias 911, que anteriormente operaba y financiaba la Comisión Nacional de Emergencias."

Es oportuno indicarle que, de la anterior gestión, se confirió audiencia al Instituto Costarricense de Electricidad, el cual, mediante oficio Nº 19378 de 9 de octubre de 1995, se pronunció sobre el asunto de su interés, indicando la procedencia jurídica y fáctica para que el ICE asuma la operación del Sistema 911.

I. Normativa Aplicable.

Para los efectos de la presente consulta, conviene tener en cuenta las siguientes disposiciones.

En primer término, en lo que respecta al Decreto Ley Nº 449 de fecha 8 de abril de 1949 (Ley de Creación del Instituto Costarricense de Electricidad):

"Artículo 2º. Las finalidades del Instituto, hacia la consecución de las cuales se dirigirán todos sus esfuerzos y programas de trabajo, serán las siguientes: (...)

h) Procurar el establecimiento, mejoramiento, extensión y operación de los servicios de comunicaciones telefónicas, telegráficas, radiotelegráficas y radiotelefónicas, para lo cual tendrá de pleno derecho la concesión correspondiente por tiempo indefinido."

Por otra parte, de la Ley Nº 3226 de fecha 28 de octubre de 1963, conviene destacar lo dispuesto en el numeral segundo:

"Los servicios de telecomunicaciones se prestarán como servicio público al costo, y su precio se establecerá en forma que el ingreso anual permita cubrir:

a) Los gastos de operación y mantenimiento;

b) Una remuneración adicional que fijará el Servicio Nacional de Electricidad sobre el activo fijo neto;

c) Una cuota prudencial de depreciación de equipo, instalaciones, edificios y otros bienes;

d) Impuestos y tasas legalmente establecidos; y

e) Costo de la función reguladora que ejercerá el Servicio Nacional de Electricidad en materia de tarifas."

También son de importancia para los efectos que nos ocupan, las siguientes disposiciones de la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 12. 1. Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo.

En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho.

2. No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derechos del particular extraños a la relación de servicio."

"Artículo 59. 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia. (...)"

II. Análisis del Caso.

Mediante Decreto Ejecutivo Nº 24418-MOPT-MIRENEM de fecha 28 de junio de 1995, el Poder Ejecutivo dispuso que la Central Unica de Emergencia 911 se integrara al "... funcionamiento y administración del Instituto Costarricense de Electricidad, como un servicio con carácter de interés público, para la atención de las urgencias cotidianas de alto riesgo en que incurran las vidas y haciendas de la población." (artículo 1º). Amén de disponer el destino que se dará al inmueble, equipos, sistemas, infraestructura y demás elementos con los que funciona la Central (artículo 2º), se prescribe que el financiamiento, funcionamiento y organización de la Central: "...se regirá conforme a la normativa y reglamentación vigente del Instituto Costarricense de Electricidad. Los costos de los servicios prestados por la referida Central se integrarán al sistema de telecomunicaciones, en la forma que se dispone en el artículo 2º de la ley Nº 3226 del 28 de octubre de 1963."

Es con respecto a las anteriores normas que surge la duda al interno del SNE sobre la posible creación de una función al ICE mediante vía reglamentaria, ajena a la actividad propia del Sector Telecomunicaciones (vid, oficio Nº 618-OSL-95 de la Oficina de Servicios Legales). De tal suerte que, en principio, la inquietud jurídica que ha de desentrañarse tiene relación con la definición de la naturaleza del servicio que se presta a través de la mencionada Central Única de Emergencias 911 y de si éste escapa a las funciones propias del sector telecomunicaciones que se encuentra bajo la competencia del ICE.

En el sentido apuntado en el párrafo precedente in fine, necesariamente ha de partirse de una definición de qué es la Central Única de Emergencias 911.

A tal efecto, y por constituir su antecedente histórico, encontramos la siguiente definición en el Convenio Interinstitucional para la Administración del Sistema de Llamadas de Emergencia 9-1-1, de fecha enero de 1994:

"Mediante la participación activa de las instituciones involucradas, se pretende dotar al país de un sistema interinstitucional que permita la recepción y transferencia de llamadas de emergencia por un medio único, denominado "Sistema para la Atención de Llamadas de Emergencia 9-1-1"

El fin que se pretende satisfacer con la implementación del mencionado "Sistema" se define en los siguientes términos:

"La creación del Sistema para llamadas de Emergencia 9-1- 1 constituye una respuesta para el mejoramiento y la eficiencia de los sistemas establecidos para la coordinación interinstitucional en situaciones de Emergencia, con el cual se pretende que los entes encargados de la atención de emergencias, cuenten con un medio más expedito y efectivo, alcanzando mejores niveles de coordinación, manejo de recursos y un mejor acceso del público a los servicios de emergencia."

Por otra parte, en la definición de los elementos del sistema encontramos los siguientes aspectos:

"Artículo 6. Por su carácter integral e interdependiente, el Sistema para la Atención de llamadas de emergencia estará constituido por varios elementos que deberán funcionar de manera coordinada, estos son: Equipos e Instalaciones.

A. Dotación de la línea telefónica como punto de partida de las llamadas de emergencia (servicio al público)

B. Dotación del Punto de contestación para la Seguridad del Público (PSAP, Public Safety Answering Point), que centraliza las llamadas de emergencia y las maneja)

C. Dotación de la Red "externa", con los enlaces entre el PSAP y la Central telefónica que provee el encaminamiento selectivo de llamadas al 9-1-1, y al sistema de Administración de Datos del ICE.

D. Integración de los sistemas intra-organizacionales al funcionamiento del sistema 9-1-1.

E. Dotación de la infraestructura necesaria para la instalación, funcionamiento y operación del sistema, y los servicios básicos del personal.

F. Dotación de los datos de localización de los equipos telefónicos."

De lo consignado en las citas anteriores, resulta claro para esta Procuraduría General, que la principal característica del "Sistema" lo es la utilización de una línea telefónica para que se coordinen las acciones de diversas entidades y organismos públicos que tienen dentro de sus competencias la atención de acontecimientos que ponen en peligro la vida o la propiedad de las personas. De tal suerte que el elemento definidor y principal del "Sistema", tal y como su nombre lo indica, es la utilización de un número telefónico que permite accesar a un centro de coordinación que se encarga de tomar las medidas adecuadas para la atención del hecho anormal a que se ha aludido. Coordinación que se traduce en poner a las autoridades públicas pertinentes al tanto de lo sucedido, con el fin de que se atienda el fenómeno de la manera más eficaz y expedita posible, sin perjuicio de que, a través de la línea telefónica, se brinde asesoramiento hasta tanto la autoridad correspondiente pueda atender la situación.

De lo dicho, es dable afirmar que en si mismo, el servicio que se presta a través de la línea telefónica 911 es una actividad complementaria de las funciones públicas que están llamadas a desarrollar entidades tales como la Caja Costarricense de Seguro Social, Comisión Nacional de Emergencias, Ministerio de Seguridad Pública, Instituto Nacional de Seguros, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Cruz Roja Costarricense y Organismo de Investigación Judicial.

Complementariedad que reviste al servicio de una naturaleza pública, de evidente interés para la colectividad.

Bajo la perspectiva de análisis anterior, cabe preguntarse en este punto si la administración y operación del "Sistema" del 911 puede considerarse como una actividad propia del ICE. En nuestro criterio, la respuesta debe ser positiva.

Recordemos que la concesión que se confiere al ICE -inciso h) del artículo 2º del Decreto Ley Nº 449- es en los siguientes términos: "... para el establecimiento, mejoramiento, extensión y operación de los servicios de comunicaciones telefónicas..." con lo cual encontramos un elemento común entre el "Sistema" del 911 y las funciones propias del "ICE", sea este, precisamente, un servicio de comunicación telefónica.

De ello, que no sea contrario a los principios que rigen la interpretación de las normas del derecho administrativo -artículo 10 de la Ley General- el poder establecer que las potestades que han sido puestas bajo encargo del Instituto Costarricense de Electricidad en el referido inciso h) corresponde al género de las materias propias de telecomunicaciones, mientras que el "Sistema" no es más que una de las posibles especies de ese género. Por lo tanto, no resulta ajustado a la lógica del razonamiento jurídico el afirmar que el "Sistema" 911 es una competencia o actividad ajena al giro normal de las atribuciones conferidas al ICE.

De lo expuesto, es claro que, con o sin la existencia del Decreto Ejecutivo Nº 24418-MOPT-MIRENEM, la adscripción del Sistema del 911 a la administración y operación por parte del ICE no lesiona el marco jurídico propio de la asignación de competencias - artículo 59 de la Ley General-.

Nótese que, para el presente caso, no nos encontramos ante un servicio que sea comprensivo de potestades de imperio, de lo cual su efectiva puesta en práctica por parte del ICE únicamente se sujetaría a las eventuales regulaciones atinentes a los aspectos operativos del funcionamiento y organización interna -inciso 2. del artículo 59 en relación con el 12, ambos de la Ley General de la Administración Pública-.

Por lo indicado en los párrafos precedentes es que se considera que no existe una "imposición" de parte del Poder Ejecutivo en perjuicio del ICE para la prestación de un servicio que, reiteramos, no es ajeno a la naturaleza de las funciones que está llamada a desarrollar esta Institución Autónoma. Tómese en cuenta además, que cuando se le dio audiencia al ICE sobre la presente consulta, éste manifiestó su asentimiento en cuanto a que el Sistema es propio de su naturaleza.

A mayor abundamiento, bajo la óptica de ajustar ese servicio a los parámetros de continuidad, eficiencia, adaptación al cambio y a la igualdad de trato de los usuarios (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública) es dable sostener que precisamente le corresponde al ICE la administración y operación del servicio del 911, toda vez que su elemento fundamental -la utilización de una línea telefónica- es, como vimos, parte integrante de las tareas que el legislador ha conferido, con carácter de exclusividad hasta el momento, al Instituto. Ciertamente, la bondad del sistema descansa en que su elemento fundamental -la línea telefónica- sea operada bajo criterios estrictamente científicos y técnicos, ajustables a las necesidades y avances tecnológicos, campos en los cuales el ICE indiscutiblemente ostenta los requisitos necesarios para satisfacerlos.

Amén de lo anterior, y bajo la misma línea de razonamiento, no encuentra esta Procuraduría General reparo alguno al hecho de que el costo del servicio sea distribuido, como costo tarifario, entre la masa de abonados telefónicos. En primer término, el artículo 2º de la Ley Nº 3226 faculta a que el precio a pagar por los usuarios de los servicios de telecomunicaciones comprenda los gastos de operación y mantenimiento del mismo. Como ha quedado evidenciado, precisamente a consecuencia de que el ICE sea la Institución Pública llamada por definición a brindar el servicio del Sistema 911, y que éste, por su naturaleza, sea por definición un servicio de telecomunicaciones, de suyo se deriva que los costos de operación y mantenimiento sean considerados a los efectos de fijar la tarifa que se cobra a los abonados telefónicos.

En segundo término, esta interpretación encuentra asidero en el principio que se deriva del precitado numeral 4º de la Ley General supra indicado, del cual se extrae que ante la posibilidad de que todos puedan utilizar el servicio, todos deban colaborar con los costos que el mismo acarrea.

Por último, dicha interpretación es consecuente con el dogma del Estado Social de Derecho que se deriva de nuestro sistema Constitucional.

Tal y como ha tenido oportunidad la Sala Constitucional de indicar:

"El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza", lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado social de Derecho." (Resolución Nº 1441-92 de 2 de junio de 1992)

"Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales de los individuos (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 5058-93).

Precisamente, como un derivado del principio en comentario, se concluye un deber de solidaridad de la sociedad civil:

"Así, hay valores y principios asumidos constitucionalmente como la solidaridad, la igualdad y la efectiva participación de todos en la vida económica del país, que son expresión de esa causa esencial de lo social. (...) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1925-91).

De tal suerte que, bajo esta óptica, el prorrateo del costo que implica la operación y mantenimiento del Sistema 911 entre la masa de abonados al sistema telefónico nacional no es más que un ejemplo de la forma en que la comunidad social costarricense hace efectivo el principio de solidaridad que se deriva de nuestro sistema jurídico.

No está de más indicar que, como es del conocimiento general, existen tendencias legislativas a regular por vía de ley la operación del Sistema 911 (1). Ello implica, a modo de aclaración final, que las conclusiones a que se arriba en el presente criterio lo son sin perjuicio de lo que en definitiva se llegue a aprobar en el seno del Congreso de la República, el cual podrá determinar la definitiva ubicación del Sistema 911 dentro del aparato administrativo costarricense.

III. Conclusión.

En virtud de las consideraciones realizadas, se concluye que la operación y administración de la Central Unica de Emergencias 911 por parte del Instituto Costarricense de Electricidad no lesiona los principios legales atinentes a la atribución de competencias. Ello por cuanto el "Sistema" del 911 es un servicio comprendido dentro de las atribuciones propias que por vía de ley se han conferido al ICE como Institución Autónoma del Estado costarricense. De tal suerte que, para efectos de su implementación, sea jurídicamante factible el distribuir los costos que acarreará su operación y administración entre la masa de abonados del sistema telefónico nacional.

Sin otro particular,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel Lic. Iván Vincenti Rojas

PROCURADORA ADMINISTRATIVA PROFESIONAL III

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(1) Expediente legislativo 12399, Comisión de Asuntos Económicos de

la Asamblea Legislativa.