15 de noviembre, 2010

OJ-89-2010

 

 

Diputada

Mireya Zamora Alvarado

Primera Secretaria

Directorio Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, Lic. Ricardo Vargas Vásquez, me refiero a su atento oficio PSAL-072-09-2010 de 28 de septiembre último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República, en relación con la interpretación que debe darse al Reglamento de la Asamblea Legislativa respecto de las funciones de la secretaría.  En ese sentido, se solicita pronunciamiento sobre:

 

La naturaleza jurídica del Directorio Legislativo como órgano colegiado.

Facultades de la Presidencia de la Asamblea Legislativa para asumir en forma unipersonal las funciones establecidas en el artículo 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

Determinar si el Reglamento de la Asamblea Legislativa, al diferenciar entre secretaria y secretarías contempla la jerarquía que caracteriza al órgano colegiado.

Viabilidad de interpretación de que la Primera Secretaria es la encargada de los asuntos administrativos de la Asamblea Legislativa.

 

 

A-                LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

De previo a referirnos al fondo de lo consultado, procede aclarar algunos aspectos propios de la labor consultiva que, por imperio de la ley, ejerce la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

 

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo. El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias en relación con las diversas actuaciones administrativas, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico.  Todo a efecto de que la Administración adopte la conducta que el ordenamiento prescriba.  En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa.

 

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

 

“ARTÍCULO 4°.-

CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

 

Interesa aquí destacar que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y los señores Diputados.  La Asamblea Legislativa sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública.  Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad administrativa.

 

No obstante, en un afán de colaborar con la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que los señores Diputados  formulan, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

 

Hecha esa aclaración, como una forma de colaboración con las funciones que el ordenamiento atribuye a los señores Diputados, entramos a pronunciarnos respecto de lo solicitado.

 

 

B-                INCOMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA PARA ASIGNAR FUNCIONES POR INTERPRETACIÓN.

 

            En el oficio de consulta se solicita de la Procuraduría que se determine si es correcta la interpretación del Reglamento de la Asamblea Legislativa en orden a la jerarquía que caracteriza al Órgano Colegiado, así como establecer que por interpretación y por costumbre legislativa la Primera Secretaria es la encargada de los asuntos administrativos de la Asamblea Legislativa.

 

            Al plantear la consulta en los términos indicados, particularmente en el punto cuarto de la misma, se pretende de la Procuraduría que establezca una asignación de competencia basándose en una interpretación propia del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Para lo cual la Procuraduría no es competente.  De la misma forma, no le corresponde a la Procuraduría General de la República establecer que existe una costumbre legislativa en materia de funcionamiento interno de la Asamblea Legislativa.

 

            Es por ello que dos aspectos deben ser retenidos: la asignación de competencias en el Parlamento es materia cubierta por su potestad de autonormación, en primer término; la función interpretativa de la Procuraduría General no puede conducir a crear una competencia en cabeza de un órgano legislativo, en segundo término.

 

La Asamblea Legislativa no solo es independiente en el ejercicio de sus funciones, sino que también goza de autonomía plena en materia de organización y funcionamiento internos, solo sujeta a la Constitución Política.  De conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución Política, la Asamblea es titular de una potestad de autorregulación superior a la de cualquier otro poder del Estado y que se manifiesta en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, norma que como es sabido solo está sujeta a la Constitución Política. Una potestad que se considera consustancial al sistema democrático y que es propia de los Parlamentos en los Estados democráticos, en cuanto a estos corresponde darse su propio gobierno interno (interna corporis) (Sala Constitucional, resoluciones N. 990-92 de 8:35 hrs. de 15 de abril de 1992, N. 1311-99 de 16:42 de 23 de febrero de 1999 y 8408-1999 de 15:24 hrs. de 3 de noviembre de 1999, entre otras).  Por consiguiente, se trata de una potestad cuyo ejercicio debe desarrollar con absoluta independencia de los otros Poderes, ya que solo está sujeta al Derecho de la Constitución.  La Sala Constitucional, en su resolución N. 8408-1999 de 15:24 hrs. del 3 de noviembre de 1999, manifestó:

 

“Del artículo 121 inciso 22) de la Constitución Política, en relación con el 9 también constitucional, deriva la competencia de la Asamblea Legislativa para dictarse la propia reglamentación interna en forma independiente, lo que implica a su vez, la posibilidad de modificarlo cuando lo considere necesario, todo mediante votación calificada, sea, de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros, es decir, con treinta y ocho votos. Para la puesta en práctica de esta atribución, el párrafo primero del artículo 124 constitucional establece el procedimiento de la adopción de estos acuerdos legislativos: (…).disposición de la que derivan tres reglas procedimentales: no requiere de dos debates para su aprobación, sino que se aprueba en uno sólo; el Poder Ejecutivo no tiene posibilidad de participar en su aprobación, sea no procede su sanción; y el acuerdo se publica en el Diario Oficial. …Como se observa, tanto el procedimiento para la reforma total o parcial de la reglamentación interna de Asamblea Legislativa, como el de su interpretación, es el mismo al tener las mismas exigencias y tener los mismos efectos jurídicos hacia el futuro, en tanto de se trata de normas de carácter procesal. Ambos actos (reforma e interpretación) son parte de la "interna corporis" de las regulaciones intrínsecas dadas por el propio Parlamento en uso de su potestades más esenciales, que a su vez constituye una de las garantías básicas derivadas del principio democrático: la autodeterminación del Parlamento sobre su accionar interno; competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal.

"La positivación del principio democrátivo en el artículo 1° de la Constitución, constituye uno de los pilares, el núcleo vale decir, en que se asienta nuestro sistema repúblicano y en ese carácter de valor supremo del Estado Constitucional de Derecho, debe tener eficacia directa sobre el resto de fuentes del ordenamiento jurídico infraconstitucional y obviamente sobre el Reglamento, de donde se sigue que la potestad del Parlamento para dictar las normas de su propio gobierno interno (interna corporis), no sólo está prevista por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22), sino que es consustancial al sistema democrático y específica de la Asamblea Legislativa como poder constitucional, a tenor del Título IX de la Carta Fundamental, y en consecuencia ignorar o alterar esa potestad constituiría una violación grave a la organización democrática que rige al país [...] El objeto perseguido con la atribución de la competencia para autoorganizarse la Asamblea, es la de que por su medio sean regulados sus procedimientos de actuación, organización y funcionamiento y en consecuencia su organización interna es materia propia de esa competencia y por ende, no existe obstáculo para que, con ocasión de su ejercicio, sean establecidos otros tipos de mayorías razonables, en tanto se respeten los principios de igualdad y no discriminación" (sentencia número 0990-92, de las dieciséis horas treinta minutos del catorce de abril de mil novecientos noventa y dos, y en el mismo sentencia la número 1311-99).

Esta potestad es intrínseca de la Asamblea Legislativa, que desarrolla con absoluta independencia de los otros órganos del Estado –en virtud del principio establecido en el artículo 9 de la Carta Fundamental-, y que está sujeta a ciertos límites: el acatamiento del Derecho de la Constitución, es decir, al conjunto de valores, principios y normas constitucionales;

(….).

VII.-DEL RESPETO A TRÁMITES LEGISLATIVOS ESENCIALES EN LA ADOPCIÓN DEL ACUERDO LEGISLATIVO NÚMERO 4084. El procedimiento para la adopción, modificación e interpretación del Reglamento de la Asamblea Legislativa es el acuerdo legislativo, que requiere de un debate y mayoría calificada para su adopción; no el trámite de ley, con lo que se excluye la participación del Poder Ejecutivo. El procedimiento de interpretación en nada difiere del procedimiento para reformar total o parcialmente el Reglamento de la Asamblea Legislativa; en ambos casos se requiere de una propuesta a la que se pueden presentar mociones, a las que se puede referir por un plazo determinado el ponente, y para su aprobación se requiere el mismo número de votos (mayoría calificada –38 votos-). Por ello la discusión de si debió de hacerse mediante reforma normativa y no mediante la técnica de la interpretación escapa al control constitucional, por referirse a un problema de actos de procedimiento propios de la regulación interna de la Asamblea Legislativa, como lo ha señalado con anterioridad este Tribunal, en sentencia número 4262-97, de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y siete: (…)”.

 

            Criterio que reiteró en la resolución 2624-2009 de 14:33 hrs. de 18 de febrero de 2009:

 

La interpretación de ese Reglamento está cubierta por la potestad autorregulatoria y autodeterminativa de la Asamblea Legislativa, por ende, es parte de la "interna corporis" (resolución 8408-1999 antes citada) y como tal una  garantía básica del funcionamiento parlamentario derivada del principio democrático. Y es que la potestad de dictar las normas de organización y funcionamiento no se agota con la emisión del respectivo reglamento. Por el contrario, al igual que sucede con la potestad legislativa, esta potestad comprende la de modificar el texto emitido y más aún, el de interpretarlo. Una interpretación que es, entonces, auténtica.  Si a la Asamblea le corresponde autonormarse, también le corresponde interpretar en forma auténtica las disposiciones de que se ha dotado. Dispone el artículo 207 del Reglamento de la Asamblea Legislativa:

 

“ARTICULO 207. Reformas al Reglamento

Toda reforma total o parcial a este Reglamento, así como la interpretación de cualquiera de sus disposiciones requiere, para ser aprobada, los dos tercios de votos de la totalidad de los miembros de la Asamblea.

Las reformas deberán realizarse mediante el procedimiento establecido en el artículo 124 de la Constitución Política”.

 

Dado que a la interpretación del Reglamento se le aplica el requisito constitucionalmente establecido para reformar el Reglamento, que no es otro que el de su emisión, por mayoría calificada, se ha afirmado que esa interpretación es normativa, por ende, creadora de norma jurídica.  Esa posición está presente en la jurisprudencia constitucional:

 

“De modo que en la aprobación de acuerdos como el impugnado, se está ejerciendo la potestad autonormativa en una de sus subvertientes: la interpretación de normas internas, que deriva directamente de lo dispuesto en el artículo 121 inciso 22) constitucional, en relación con los 9 y 124 de mismo cuerpo normativo, en los que se consagra la atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa para darse el reglamento para su régimen interno mediante votación calificada. No se trata de la potestad de legislar, establecida en el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política, en uno de sus supuestos: interpretación auténtica de las leyes. En virtud de lo anterior, procede desestimar el primer reparo constitucional hecho por los accionantes, respecto de la violación del artículo 121 inciso 1) de la Carta Fundamental.

VI.-DE LA FUNCIÓN INTEGRATIVA QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA REALIZA A TRAVÉS DE LA POTESTAD DE AUTONORMACIÓN. Al hablar de la autorización de la Asamblea Legislativa para interpretar las normas de su reglamento, no sólo es en relación a las fuentes normativas escritas, sino también a las fuentes axiológicas (principios) y sociológicas (costumbres, prácticas y usos parlamentarios) dentro de una concepción sistemática que es el Derecho Parlamentario. Cuando en la corriente legislativa se interpreta, en la práctica se ejerce la función integrativa, ante las lagunas que presentan los procedimientos parlamentarios, los cuales son mucho más dinámicos, flexibles y cambiantes que los judiciales o administrativos, y que constituyen los cauces a través de los cuales el Parlamento adopta las decisiones políticas; dado que el Reglamento de la Asamblea Legislativa no tiene previsto ningún procedimiento especial para integrar las normas –escritas y no escritas- que regulan la organización, funcionamiento y procedimientos parlamentario”.

 

            De conformidad con la jurisprudencia constitucional, la Asamblea Legislativa no solo tiene potestad para regular su organización interna y su funcionamiento, incluidos los procedimientos parlamentarios sin intervención de ningún otro Poder u órgano en el país,  sino que también es el órgano competente para  interpretar lo regulado.  En el tanto se trate de una asunto de organización o funcionamiento “opinable” (Sala Constitucional, resolución 08611-98 de 4:30 hrs. de 1 de diciembre de 1998) definir la solución correspondiente pertenece a la Asamblea Legislativa, sin que este Órgano Consultivo pueda ejercer su función consultiva.  De hacerlo podría violentarse el poder de autorregulación de la Asamblea.  En relación con la incompetencia de la Procuraduría para  interpretar disposiciones del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pueden verse las Opiniones Jurídicas N° OJ-021-2004 del 20 de febrero del 2004, OJ-054-2009  de 23 de junio de 2009, OJ-021-2004 de 20 de febrero de 2004 y el dictamen N. C-094-2006 del 6 de marzo del 2006.

 

De modo que si hubiere dudas sobre el contenido de una disposición reglamentaria o bien, si se estimare que debe procederse a una integración normativa, el órgano competente para hacerlo es la Asamblea Legislativa, cuyo Pleno está facultado para interpretar las disposiciones correspondientes, integrando la norma, llenando “las lagunas o vicios existentes en el ordenamiento jurídico, al pretenderse suplir o salvar un defecto material normativo del que de modo inmediato se dispone” (loc cit).

 

Aplicando lo anterior  a la consulta, cabría considerar que si fuere necesario interpretar cuáles asuntos corresponden al Primer Secretario de la Asamblea y cuáles al Segundo, el órgano competente para hacerlo es el Parlamento. Para lo cual puede emitir un acuerdo legislativo interpretando lo dispuesto en los artículos 25 y 27 del Reglamento. Interpretación que se integrará, repetimos, al Reglamento vigente.  Tal como indicó la Sala en la sentencia de repetida cita, un acuerdo interpretativo del Reglamento es un mecanismo válido para llenar las lagunas que presente el Reglamento o bien delimitar e integrar normas escritas y no escritas. Referencia esta última necesaria en virtud de que se pretende que la Procuraduría determine si por costumbre legislativa la Primera Secretaria es la encargada de los asuntos administrativos de la Asamblea Legislativa.

 

Consecuentemente, por tratarse de una aspecto de organización interna, la Procuraduría General de la República no es competente para establecer si entre la Primer y Segundo Secretario se presenta una jerarquía.

 

            Puesto que la Procuraduría es incompetente para “llenar”, interpretando el Reglamento, las lagunas que puede presentar esa norma, se sigue que, de lo consultado, solo puede determinar si el Directorio Legislativo se encuentra dentro de los órganos colegiados regulados por la Ley General de la Administración Pública.

 

 

C-                EL DIRECTORIO LEGISLATIVO: UN ORGANO COLEGIADO CON FUNCIONES PROPIAS.

 

Considera la consultante que el Poder Legislativo desarrolla función administrativa, como lo son los  actos de trámite relacionados con el iter procedimental legislativo y trámites que se presentan en la relación administración y administrado.  Por lo que señala que como órgano colegiado el Directorio se encuentra en los supuestos de la Ley General de Administración Pública.

 

De conformidad con el Derecho de la Constitución, al Parlamento costarricense es titular de varias funciones sustantivas. De estas sobresalen la función de control político y la función legislativa. Estas funciones se desarrollan de acuerdo con procedimientos establecidos constitucional y reglamentariamente, procedimientos parlamentarios que en modo alguno pueden ser considerados parte de la función administrativa.

 

Y es que el ejercicio de una función administrativa por parte de la Asamblea Legislativa es absolutamente instrumental, como medio de satisfacer las necesidades en materia de recursos necesarios para el ejercicio de las funciones parlamentarias, lo que no excluye también actividad de carácter auxiliar, como puede ser la presta a través de sus servicios de archivo o de bibliotecología.

 

Parte de la actividad administrativa está a cargo del Directorio Legislativo. Órgano que encuentra su origen y regulación en el Reglamento de la Asamblea y que contribuye con el Presidente de la Asamblea en el gobierno de la misma. Dispone el artículo 20 del Reglamento:

 

“ARTICULO 20.-

Composición

El Directorio de la Asamblea Legislativa estará integrado por un Presidente y dos Secretarios, éstos con la denominación de Primero y Segundo”.

Disposición que es complementada por el artículo 22:

“ARTICULO 22.-

Vicepresidente y Prosecretario

El Directorio también tendrá un Vicepresidente y dos Prosecretarios que reemplazarán, en sus faltas temporales, al Presidente y a los Secretarios, respectivamente; en ausencia del Vicepresidente presidirá el Primer Secretario y en ese mismo orden serán suplidos, en sus faltas temporales, todos los miembros del Directorio”.

 

            De estas disposiciones se deriva que el Directorio es un órgano colegiado, integrado por seis miembros, tres de los cuales tienen como única función reemplazar en las faltas temporales a los otros tres.  En términos de Derecho Administrativo, tendríamos que señalar que se trata de “suplentes”.  Importa destacar cómo el Reglamento ha regulado este aspecto de las suplencias en caso de ausencia temporal de los miembros del Directorio.

 

Dado que el Directorio es un órgano colegiado presenta las características propias de este tipo de órgano.  Cabe recordar que en el colegio el titular del órgano es un grupo o conjunto de personas físicas, que actúan en plano de igualdad unos respecto de los otros.  Así, el órgano colegiado se caracteriza porque es un órgano pluripersonal, su titular es un conjunto de personas físicas, llamadas a deliberar simultáneamente (de acuerdo con las normas de organización) a efecto de formar la voluntad del órgano.  Para el ejercicio de esa función, el ordenamiento establece un régimen de funcionamiento particular, que lo diferencia del accionar de un órgano unipersonal y de un órgano compuesto. Este régimen está marcado por los  principios de colegialidad, simultaneidad, principios que informan la formación de la voluntad colegial a través de la deliberación. 

 

            Como sucede corrientemente en todos los Parlamentos, en el caso del costarricense los miembros del Directorio participan no solo de las funciones que corresponde a ese órgano como órgano colegiado sino que también tienen funciones individuales.  En ese sentido, es distinta la competencia del órgano colegiado de aquella de cada uno de sus miembros.

 

            Como órgano colegiado, las competencias son definidas en el artículo 25 del Reglamento:

 

“Artículo 25.-

Atribuciones del Directorio

Son atribuciones del Directorio:

1. Cuidar del orden interior, económico y administrativo de la Asamblea Legislativa.

2. Nombrar a los funcionarios y empleados que se necesiten para el buen funcionamiento de la Asamblea y de la Secretaría, o removerlos de acuerdo con la ley.

3. Asignar los recursos humanos, financieros y materiales correspondientes a las fracciones parlamentarias, en proporción al número de diputados que representan en la integración total de la Asamblea. El Directorio dictará los reglamentos y demás disposiciones necesarias para el adecuado cumplimiento de esta atribución” (Modificado mediante acuerdo 5020, del 8 de noviembre de 1999)

 

            El Directorio tiene funciones de gobierno referidas al orden interno y a la disposición de los medios económicos propios del Parlamento, para lo cual puede dictar reglamentos.  En ese sentido, se le reconoce una facultad normativa.  Pero también funciones administrativas, como lo son la asignación de los recursos humanos, financieros y materiales a las fracciones parlamentarias y sobre todo el nombramiento de los funcionarios de la Asamblea Legislativa. De esta disposición pareciera que el nombramiento de todo funcionario de la Asamblea, incluidos los asignados a la secretaría, es competencia del Directorio.

 

Se indicó que los miembros del Directorio tienen funciones específicas más allá de las que le corresponden como integrantes del Directorio. Así, el Reglamento regula las funciones del Presidente de la Asamblea Legislativa y de los dos secretarios. Respecto del Presidente dispone:

 

“Del Presidente

Artículo 27.-

Atribuciones y deberes

Son atribuciones y deberes del Presidente de la Asamblea o de quien lo sustituya en su cargo:

1. Presidir, abrir, suspender y cerrar las sesiones.

2. Nombrar las comisiones permanentes, a las que se refiere el artículo 65, y procurar darles participación en ellas a todas las fracciones políticas representadas en la Asamblea.

3. Asignar a las comisiones los proyectos presentados a la Asamblea Legislativa, con estricto apego a la especialidad de la materia y según las funciones y atribuciones señaladas para cada una de ellas.

4. Dirigir la discusión de acuerdo con este reglamento.

5. Indicar a la Asamblea el punto o los puntos sobre los cuales deba recaer la votación.

6. Conceder la palabra a los diputados en el orden en que la soliciten, salvo si se trata de una moción de orden, en cuyo caso le concederá la palabra al proponente de la moción, inmediatamente después de que haya terminado la intervención de quien esté en uso de la palabra en ese momento, de conformidad con el artículo 153 del Reglamento.

7. Recibir las votaciones corrientes y declarar si hay aprobación o rechazo de un asunto. Asimismo, declarar el resultado de las votaciones nominales o secretas. Antes de proceder a recibir las votaciones correspondientes, anunciará el número de diputados presentes en el salón de sesiones.

8. Firmar, junto con los Secretarios, las actas, leyes y demás disposiciones legislativas.

9. Concederles licencia a los diputados para dejar de asistir a las sesiones.

10. Nombrar Secretarios ad hoc, en los casos de ausencia de los Secretarios y Prosecretarios.

11. Llamar al orden al diputado que, al usar la palabra, no se concrete al tema objeto de discusión, se desvíe de él, haga alusiones injuriosas a un compañero, a los Miembros de los Supremos Poderes o a personas extrañas; o al que, de cualquier modo, falte al debido respeto a la Asamblea. Si el diputado insiste en su conducta irregular, le suspenderá inmediatamente el uso de la palabra.

12. Ordenar que se despeje la barra, cuando por sus signos de aprobación o de improbación -gritos, silvidos, golpes o cualquier otra demostración desordenada- se interrumpa la labor de la Asamblea.

13. Poner el visto bueno en las listas de servicios que expida la Secretaría para el pago de los emolumentos de los diputados y del personal administrativo y en las órdenes de pago por gastos de oficina, autorizados por la Asamblea”. (Modificado mediante acuerdo 5020, del 8 de noviembre de 1999

 

El Presidente se ve atribuir funciones muy importantes. De gobierno porque le corresponde dirigir los debates, decidir sobre conflictos que surjan y, en general, es el órgano que conduce los trabajos de la Asamblea, cuyo orden mantiene; vela por la aplicación del Reglamento y organiza la votación legislativa.

 

Los secretarios también tienen funciones propias según lo dispuesto en el artículo 30:

 

“De los Secretarios y Prosecretarios

ARTICULO 30.-

Deberes y atribuciones

Son deberes y atribuciones de los Secretarios de la Asamblea:

1. Tener redactada el acta de la última sesión, una hora antes de la sesión siguiente y ordenar que se coloque una copia en la curul de cada diputado.

2. Dar cuenta de la correspondencia oficial, de las peticiones y de las proposiciones dirigidas a la Asamblea.

3. Recibir las votaciones nominales o secretas, realizar el escrutinio respectivo y anunciar su resultado.

4. Ordenar que se numeren, por orden de presentación, todos los asuntos que se sometan a la consideración de la Asamblea y que se tramite cada uno de ellos en un expediente separado.

5. Llevar la correspondencia de la Asamblea.

6. Devolver toda petición que no se presente en forma regular o que esté planteada en términos impropios.

7. Firmar, junto con el Presidente, las actas, leyes y demás disposiciones de la Asamblea.

8. Anotar la falta de asistencia de los diputados y empleados subalternos, expedir y firmar las listas de servicio para el pago de emolumentos y de las órdenes de pago por gastos de oficina, acordados por la Asamblea.

9. Revisar, junto con el Presidente, los decretos, acuerdos y resoluciones que emita la Asamblea, una vez entregados por la Comisión de Redacción”

 

            Algunas de esas funciones son precisadas por otras normas del Reglamento. Es el caso del recibo de documentos que deban ser conocidos por la Asamblea Legislativa, artículo 48, el recibo de la correspondencia incluida la recepción de los informes de comisión, artículo 49.

 

            Las funciones enlistadas son propiamente de secretaría, sin que pueda decirse que la Secretaría sea titular de una potestad propia en materia de personal. Por demás, nótese que las funciones son asignadas a los “secretarios”, sin que la norma establezca algún elemento que permita concluir que esas funciones correspondan en forma exclusiva o preponderante a uno de esos dos funcionarios.  Es decir, la norma no diferencia entre uno y otro secretario a efecto de individualizar competencias.

 

Pareciera que la titularidad de competencias de carácter administrativo ha determinado que la consultante considere que el Directorio Legislativo se encuentra dentro de los supuestos de la Ley General de la Administración Pública, artículos 49 y siguientes.

 

Se ha indicado en el parágrafo anterior que el Parlamento tiene la potestad de autorregularse y por ende, de determinar cómo se organiza, así como que las “lagunas” que presente el Reglamento en materia de organización interna pueden ser integradas mediante acuerdos interpretativos.

 

De lo anterior se sigue que la regulación del Directorio debe encontrar respuesta en las propias disposiciones que rigen la organización parlamentaria, sin que pueda hacerse remisión a la Ley General de Administración Pública. Ciertamente esta Ley se aplica a la Asamblea Legislativa en tanto ejerza excepcionalmente función administrativa.  En esa medida –ejercicio de la actividad administrativa, el Directorio se regirá por dicha Ley General. Lo que no puede llevar a considerar que la  Ley es la norma competente para regular la organización interna del Parlamento y, en particular, del Directorio como órgano colegiado. Podría arguirse que el Directorio se rige por principios propios del órgano colegiado. No obstante, debe tenerse claro que la aplicación de los principios de colegialidad, simultaneidad y deliberación como medio de adopción de los acuerdos es de la esencia del colegio y es en esa condición que se aplican al Directorio Legislativo, con prescindencia de lo que disponga la Ley General de cita.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes dispuesto, es opinión no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  La interpretación del Reglamento de la Asamblea Legislativa está cubierta por la potestad autorregulatoria y autodeterminativa de la Asamblea Legislativa, por ende, es parte de la "interna corporis"  y como tal es una  garantía básica del funcionamiento parlamentario derivada del principio democrático.

 

2.                  En ejercicio de esa potestad autorregulatoria, corresponde a la Asamblea interpretar en forma auténtica las disposiciones de que se ha dotado.

 

3.                  Esa facultad de interpretación cubre la asignación de competencias interna del Parlamento dispuesta por su Reglamento. En ese sentido, la asignación de competencias en el Parlamento es materia cubierta por su potestad de autonormación.

 

4.                  La función consultiva que la Ley Orgánica de la Procuraduría General le asigna no puede conducir a una asignación de competencias. Tampoco corresponde a la Procuraduría General de la República establecer que existe una costumbre legislativa en materia de funcionamiento interno de la Asamblea Legislativa y asignación de competencias.

 

5.                  Si hubiere dudas sobre el contenido de una disposición reglamentaria o bien, si se estimare que debe integrarse normativamente, la competencia corresponde a la Asamblea, Poder llamado a interpretar las disposiciones correspondientes, integrando la norma, llenando “las lagunas o vicios existentes en el ordenamiento jurídico, al pretenderse suplir o salvar un defecto material normativo del que de modo inmediato se dispone”, tal como ha indicado la Sala Constitucional.

 

6.                  Como colegio, el Directorio de la Asamblea Legislativa es titular de funciones propias, independientes de las que corresponden a sus miembros en su condición de órganos unipersonales. En ese sentido, sus funciones son distintas y no se subsumen en las funciones del Presidente o en las de los Secretarios.

 

7.                  La titularidad de competencias de carácter administrativo no permite concluir que el Directorio Legislativo se encuentra dentro de los supuestos de la Ley General de la Administración Pública, artículos 49 y siguientes.

 

8.                  La aplicación al Directorio de los principios de colegialidad, simultaneidad y deliberación como medio de adopción deriva de la condición del Directorio como colegio, con prescindencia de lo que disponga la Ley General de Administración Pública. 

 

Atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

MIRCH/Kjm