4 de noviembre de 2010

OJ-85-2010

 

 

Señora

Hannia M. Durán

Jefa de Área

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio AMB-302-2009 del 3 de diciembre de 2009, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Prohibición para la Utilización y Entrega de Bolsas Plásticas en los Comercios”, que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 17.547.

 

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

 

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

 

I.                   DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

 

El proyecto consultado pretende prohibir la utilización y entrega de bolsas plásticas contaminantes en los comercios del país, y sustituirlas por materiales como el papel, plástico biodegradable y empaques o envases biodegradables.

 

La intención de las señoras y señores legisladores es evitar la contaminación ambiental producida por la dificultad de descomposición de los materiales plásticos, que afectan los recursos hídricos, calles, ríos, quebradas, lotes baldíos, entre otros.  De ahí que se pretende que Costa Rica lidere una política regional para el tema de los desechos y la protección del medio ambiente.

II.        OBSERVACIÓN PREVIA: SIMILITUD CON EL PROYECTO DE LEY TRAMITADO BAJO EXPEDIENTE 17.289.

 

Previamente a entrar a analizar el articulado del proyecto que se consulta en esta oportunidad, debemos indicar que este órgano asesor tuvo la oportunidad de pronunciarse anteriormente sobre otro proyecto de ley tramitado en la Asamblea Legislativa, que tiene relación con el tema que se discute en esta oportunidad.

 

Específicamente, en el expediente legislativo N° 17289 que es proyecto de “Ley que Regula la Producción, Distribución y Uso de Bolsas Plásticas”, se pretende establecer el uso de bolsas plásticas de material no biodegradable en los supermercados y en los comercios de cualquier tipo, con la intención de reemplazarlas por materiales que se degraden con mayor facilidad como el bioplástico o el papel.

 

            Dada la similitud de ambos proyectos, se recomienda a las señoras y señores diputados valorar la conveniencia y oportunidad de cada uno de ellos, lo cual se enmarca dentro del ámbito de su discrecionalidad legislativa.

 

 

III.      SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO CONSULTADO

 

           

            El proyecto consultado se compone de seis artículos, sobre los cuales procederemos a realizar las observaciones pertinentes, advirtiendo que se hará únicamente en los casos que se estime necesario.

 

            El artículo 1 del proyecto establece:

 

“ARTÍCULO 1.- Prohíbese la utilización y entrega de bolsas plásticas contaminantes en los comercios del país.

 

De dicho artículo se extrae la finalidad del proyecto de ley, que es precisamente evitar la utilización y entrega de bolsas plásticas contaminantes en los comercios del país. Sin embargo, a criterio de este órgano asesor, no especifica el proyecto consultado qué debe entenderse por “bolsas plásticas contaminantes”, lo cual podría ocasionar problemas futuros de interpretación y aplicación de la norma.

 

Resulta indispensable que en dicho artículo se especifique, aun de manera simple, en qué supuesto puede determinarse que una bolsa encuadra dentro de la categoría de contaminante, pues de lo contrario dicho término podría utilizarse de manera subjetiva o ambivalente, ocasionando dificultades al momento de aplicar la norma.

 

Si bien el artículo 5 del proyecto remite a la reglamentación de la ley para fijar las normas técnicas, este artículo está referido únicamente a las bolsas, empaques y envases que sí se pueden utilizar en las fábricas y el comercio. Establece dicho artículo:

 

“ARTÍCULO 5.- Mediante reglamento se establecerán las normas técnicas que fijen las características que deberán tener las bolsas, empaques y envases biodegradables que utilicen y entreguen las fábricas y comercio en general.

 

Dado ello, pareciera importante aclarar en el artículo 1 el concepto de “bolsa plásticas contaminante”, para que haya claridad en cuanto a cuáles son las que se están prohibiendo de manera absoluta.

 

En ese mismo sentido, debe señalarse que el título del proyecto de ley es “PROHIBICIÓN PARA LA UTILIZACIÓN Y ENTREGA DE BOLSAS PLÁSTICAS EN LOS COMERCIOS”, lo cual crea confusión a la luz de lo dispuesto en el artículo 1 del proyecto, pues como se indicó, este artículo especifica que la prohibición se refiere a bolsas plásticas contaminantes y no a todas las bolsas plásticas como parece establecer el título del proyecto.

 

Dado ello, se recomienda ajustar el nombre de la normativa consultada al articulado que se propone, así como especificar las características que deberán tener las bolsas que se pretenden eliminar de los comercios.

 

            Por otro lado, los artículos 2 y 4 del proyecto consultado establecen:

 

“ARTÍCULO 2.- Los centros de ventas y las fábricas tendrán un plazo de uno a dos años para actualizar las tecnologías de producción, elaborando bolsas de papel, bolsas de plástico biodegradable y empaques o envases biodegradables.”

 

 

“ARTÍCULO 4.- Los fabricantes deberán registrar las nuevas tecnologías en materia de producción de bolsas, envases y empaques biodegradables en el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y los comercios tendrán de 12 a 24 meses de plazo para reemplazar su actual sistema.”

 

Dichos artículos establecen un plazo de uno a dos años para que los fabricantes y centros de venta actualicen las tecnologías de producción de las bolsas, y un plazo de doce a veinticuatro meses para que los comercios actualicen su sistema de utilización de las mismas.

 

Pareciera inconveniente desde el punto de vista práctico que se otorgue a partir de la vigencia de la ley, el mismo plazo a los fabricantes de bolsas y a los comercios para ajustar la utilización de materiales biodegradables, pues es claro que mientras los primeros no actualicen los métodos de producción, los segundos no podrían reemplazar el sistema existente de utilización de bolsas plásticas.

 

Sería conveniente que se establezca un primer plazo a los fabricantes y que paulatinamente vaya haciendo la transición en los comercios, pues parece muy difícil que tanto fabricantes como comerciantes puedan ajustarse al mismo plazo a partir de la vigencia de la ley.

 

En segundo lugar, debemos señalar sobre dichos artículos que desde una correcta técnica legislativa, resulta conveniente que los plazos ahí dispuestos se establezcan como una norma transitoria, pues en realidad lo que pretende es dimensionar los efectos de la ley en el tiempo y evitar un impacto económico fuerte en las finanzas de los fabricantes y los comercios que utilizan bolsas y empaques plásticos. No se trata de una norma de fondo desde el punto de vista técnico, sino que es una norma de naturaleza transitoria, en la medida que pretende diluir los efectos de la ley por un plazo razonable.

 

            Finalmente, el artículo 6 del proyecto en consulta establece:

 

“ARTÍCULO 6.- Los fabricantes y distribuidores de bolsas, empaques y envases que no se ajusten a las normas técnicas, serán sancionados con una multa equivalente a cinco salarios base mensual de "Oficinista 1", entendida como la contenida en el artículo 2 de la Ley N.° 7337, de 5 de mayo de 1993, y sus reformas. Además se procederá a hacer el respectivo decomiso de dichos materiales.

 

De dicho artículo no se desprende claramente cuál es la naturaleza de la multa a imponer o cuál es la autoridad competente para cobrarla, por cuanto su redacción inicialmente remite al artículo 2 de la Ley 7337, lo cual pareciera inducir a una sanción de tipo penal. Sin embargo, posteriormente la norma menciona la posibilidad de “decomisar” los materiales, con lo cual podría tratarse también de una medida de tipo administrativo.

 

Dado lo anterior y para evitar cualquier confusión, resulta importante clarificar cuál es la naturaleza y la autoridad competente para imponer la sanción, así como analizar si se trata de un decomiso administrativo, en cuyo caso el material debe ser devuelto a su propietario una vez pagada la multa, o si se trata de un comiso judicial como sanción penal, a partir del cual la mercadería podría incluso eliminarse.

 

Lo anterior, debe además responder a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad según la gravedad de la conducta que se pretenda sancionar, pues de lo contrario podría no pasar el test de constitucionalidad.

 

 

IV.              CONCLUSIÓN

 

La aprobación o no del proyecto es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo, respetuosamente se recomienda a las señoras y señores diputados acatar las recomendaciones realizadas en este pronunciamiento.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz       

Procuradora Adjunta  

 

 

 

SPC/gcga