6 de diciembre de 2010

OJ-97-2010

 

 

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio CG-231-09 del 18 de noviembre de 2009, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Autorización al Ministerio de Ambiente y Energía para que done la madera decomisada”, el que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 16.959.

 

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

 

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

 

I.                   DESCRIPCION DEL PROYECTO

 

De la exposición de motivos se desprende que la finalidad del proyecto consultado es evitar que la madera decomisada por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, desarraigada o en abandono, se pierda sin ser aprovechada, tanto por la sociedad como por el propietario, ya que en la actualidad se evidencia que ésta se desperdicia en los patios de dicho Ministerio.

 

Para lograr lo anterior, se pretende donar la madera al “Ministerio de Justicia y Gracia” (Ministerio de Justicia y Paz), para que por medio de los centros penitenciarios del país, se elaboren pupitres y mobiliario para ser donado al Ministerio de Educación Pública.

 

 

II.                CUESTION PREVIA: SOBRE EL PROYECTO DE LEY 16.983

 

Previamente a entrar a analizar el proyecto consultado, este órgano asesor debe advertir, que el tema que aquí se plantea también se discute de forma paralela en el proyecto de ley Nº 16.983, denominado “Reforma de los artículos 6 y 65 de la Ley Forestal N° 7575, para autorizar que el Ministerio de Ambiente y Energía le done al Ministerio de Educación Pública la madera decomisada”.

 

Ambos proyectos tienen finalidades similares, aunque los medios utilizados no son coincidentes, puesto que el mencionado dona directamente la madera al Ministerio de Educación Pública, mientras que el presente, lo hace al Ministerio de Justicia y Paz para que éste construya el mobiliario a través de los centros penitenciarios, para que posteriormente sean donados al Ministerio de Educación Pública.

 

Dado lo anterior, debe advertirse a las señoras y señores legisladores que aunque resulta un tema de discrecionalidad legislativa determinar la viabilidad de uno u otro, ambos resultan excluyentes.

 

 

III.             NORMATIVA ACTUAL

 

            En la actualidad, a través de la Ley N° 7609 del 11 de junio de 1996, la cual vino a modificar los artículos 6 y 65 de la Ley Forestal N° 7575 del 13 de febrero de 1996, se autoriza al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) para donar la madera decomisada al Ministerio de Educación Pública.

 

            Los dos requisitos que se establecen en dicha normativa para realizar la donación, es que se desconozca el legítimo propietario de la madera, o que exista sentencia condenatoria firme. Establecen los artículos 6 y 65 de la Ley Forestal en lo que interesa:

 

“ARTICULO 6.-

 

Competencias Son competencias de la Administración Forestal del Estado las siguientes:

(…)

q) Donar al Ministerio de Educación Pública, para que construya mobiliario, repare infraestructura en escuelas y colegios públicos o utilice, en las asignaturas de ebanistería, torno, carpintería y otras, la madera decomisada, una vez firme la sentencia condenatoria y que no haya sido adjudicada en remate ni solicitada por persona alguna con los requisitos de ley.

Asimismo, donará las maderas que lleguen a poder de la Administración Forestal, como producto de desastres naturales o ampliación de carreteras, cuando no se conozca a sus legítimos propietarios.

( Así adicionado este inciso por el artículo 1º, inciso a), de la ley No.7609 de 11 de junio de 1996)”

“ARTICULO 65.-

(…)

 

Se autoriza al Ministerio del Ambiente y Energía para que, por medio de la Administración Forestal, done al Ministerio de Educación Pública la madera que llegue a su poder como resultado de un desastre natural o por ampliación de carreteras, siempre que los propietarios sean desconocidos.

También donará la decomisada, una vez firme la sentencia condenatoria, y que no haya sido adjudicada en remate ni solicitada por persona alguna con los requisitos de ley.

El Ministerio de Educación Pública destinará esa madera a fabricar mobiliario o reparar infraestructura en escuelas y colegios públicos o utilizarla como materia prima en las asignaturas de ebanistería, torno, carpintería y otras que impartan escuelas y colegios estatales.

( Así adicionados estos dos últimos párrafos por el artículo 1º, inciso b), de la ley Nº 7609 de 11 de junio de 1996)

 

Revisadas las actas de discusión del proyecto legislativo N° 12.347, que sirvió de fundamento a la emisión de la Ley 7609, lo que motivó su emisión fue solventar el problema de mobiliario de los centros educativos públicos, a través de la donación de la madera decomisada y así evitar que dicha madera sea desaprovechada, hurtada o desaparezca sin justificación alguna.

 

 

IV.             SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO

 

Con el proyecto consultado, se pretende modificar la redacción actual de los artículos 6 inciso q) y los dos últimos párrafos del artículo 65 de la Ley Forestal, para que la donación de la madera decomisada y aquella producto de desastres naturales o ampliación de carreteras cuando no se conozcan sus legítimos propietarios, sea donada al Ministerio de Justicia y Paz, a través de la Administración Forestal, para que a través de los centros penitenciarios y la cooperación del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), se construyan los bienes necesarios a fin de equipar escuelas y colegios públicos, o ser utilizados en las asignaturas de ebanistería, torno, carpintería, entre otras.

 

Igualmente, se autoriza al MINAET para que realice un inventario en todo el país de las maderas que se encuentran en abandono para que sean donadas al Ministerio de Justicia y Paz, siempre que se desconozcan los legítimos propietarios o provengan de un decomiso.

 

En ambos casos, el acto de donación será inmediato, no obstante, en caso de determinarse que el decomiso fue ilegal, se resarcirá al afectado por los daños y perjuicios ocasionados.

 

Finalmente, la propuesta pretende que la madera desarraigada como consecuencia de desastres naturales o caso fortuito, pueda ser aprovechada por su propietario.

 

Previamente a analizar el articulado del proyecto, debemos indicar que se presenta un problema de técnica legislativa por cuanto a lo largo del proyecto se menciona al “Ministerio de Ambiente y Energía”, cuando a partir de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N° 8660 del 8 de agosto de 2008 fue modificado su nombre a “Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones” . Asimismo, mediante ley N° 8771 del 14 de setiembre de 2009, se cambió la denominación del Ministerio de Justicia y Gracia, a Ministerio de Justicia y Paz. Dado lo anterior, se recomienda corregir la denominación para ajustarla a la normativa vigente.

 

 

a)                 Propuesta de reforma del artículo 6 inciso q) de la Ley Forestal

 

El artículo 1 del proyecto consultado propone una nueva redacción para el inciso q) del artículo 6 de la Ley Forestal, el cual se leerá de la siguiente manera:

 

 “Artículo 6.-

[...]

q) Donar la madera decomisada al Ministerio de Justicia y Gracia, para que por medio de los centros penitenciarios del país y con la cooperación del Instituto Nacional de Aprendizaje, se elaboren pupitres y demás mobiliario, los cuales serán donados al Ministerio de Educación Pública, a fin de equipar las escuelas y los colegios públicos, o bien, se utilicen en las asignaturas de ebanistería, torno, carpintería y entre otras. Los privados de libertad laboraran en estos proyectos y devengarán las retribuciones acostumbradas en los centros penitenciarios. Asimismo, la Administración Forestal donará las maderas que lleguen a su poder como producto de desastres naturales o ampliación de carreteras, cuando no se conozca a sus legítimos propietarios. El acto de donación será inmediato y en caso de que se determine judicialmente que el decomiso fue ilegal, se resarcirá al decomisado los daños y perjuicios en ejecución de sentencia.”

 

Como se adelantó, el proyecto de ley, modifica el Ministerio beneficiario de la donación, pues ya no será el Ministerio de Educación Pública como actualmente está establecido, sino el Ministerio de Justicia y Paz, cambio que no es justificado en la exposición de motivos del proyecto, sino que se infiere del articulado propuesto.

 

Asimismo, la propuesta de redacción de dicho artículo, presenta un cambio aun más relevante. La actual normativa establece que se donará al Ministerio de Educación Pública la madera decomisada una vez firme la sentencia condenatoria, y que no haya sido adjudicada en remate ni solicitada por persona alguna con los requisitos de ley, para lo cual el artículo 65 de la Ley Forestal, establece las condiciones para la realización del remate de productos decomisados, y la disposición de dicha madera en caso de no adjudicarse la madera en el respectivo remate, así como la que resulte de un desastre natural o por ampliación de carreteras.   

 

 Sin embargo, de acuerdo a la nueva redacción del inciso q) del artículo 6, la madera decomisada será donada inmediatamente sin necesidad de esperar la sentencia condenatoria, por lo que de determinarse judicialmente que el decomiso fue ilegal, al afectado se le pagarán los daños y perjuicios en ejecución de sentencia.

 

Sobre este tema, debe tenerse presente que con la figura del decomiso, la madera no pasa a poder permanente del Estado, pues para ello se requiere de un comiso judicial que pueda establecerse como sanción una vez demostrada la conducta irregular.

 

Como bien lo apunta el informe jurídico del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (folios del 43 al 55 del expediente legislativo), con base en la jurisprudencia constitucional “…el decomiso no implica una pérdida de los bienes, pues ello solo ocurriría cuando exista una sentencia condenatoria. El decomiso lo que conlleva es una limitación al derecho de uso y goce de los bienes para proveer a las necesidades probatorias del proceso penal, y eventualmente a la reparación del daño causado o restitución del bien o bienes sustraídos.” (La negrita forma parte del original).

 

En otras palabras, tal y como se presenta en la legislación forestal vigente,  primeramente procede el decomiso, y una vez se haya dictado la sentencia condenatoria respectiva y ésta se encuentre firme, es que se configura el comiso, lo cual permite que la madera pueda ser donada, de acuerdo a lo estipulado en el numeral 110 del Código Penal.

 

Sobre la figura del comiso, esta Procuraduría ha tenido oportunidad de pronunciarse en el dictamen C-080-2000 del 24 de abril de 2000, al indicar:

 

“El "comiso", conforme al artículo 110 del Código Penal, es una sanción penal accesoria que recae una vez que la sentencia de condena adquiere firmeza, y que consiste en la pérdida a favor del Estado de los instrumentos con que se cometió el delito y de sus derivados, productos, cosas o valores provenientes de su realización.” (La negrita no forma parte del original).

           

En la sentencia de la Sala Constitucional N° 2007-02064, de las 14:41 horas del 14 de febrero de 2007, que se cita parcialmente a continuación, se hace referencia a la diferencia entre éstas dos figuras:

 

“Para el análisis de esta norma, es preciso tener claro lo que es el decomiso y su diferencia con el comiso. En la sentencia Nº 1724-94 del 12 de abril, este Tribunal indicó que comiso es la pérdida a favor del Estado de los instrumentos del delito y de los efectos provenientes del mismo (ver artículo 110 del Código Penal). Por otra parte, el decomiso es una medida accesoria de carácter patrimonial, que consiste en la privación del o los instrumentos o efectos del delito en cuanto fueron destinados para cometerlo o constituyen por sí mismos un ilícito penal, para cumplir con los fines y objetivos del proceso penal: la verificación de la verdad real y la reparación pecuniaria de los daños causados. Se trata de una medida cautelar a través de la cual se pretende asegurar y conservar los bienes y cosas que deberán ser apreciadas en la oportunidad procesal por el Tribunal. El decomiso se materializa con la aprehensión y retención de las cosas y efectos relacionados con el hecho que se investiga, fundada en una orden impartida por una autoridad jurisdiccional y realizado por éste o sus auxiliares. Constituye una limitación al derecho de uso y goce de los bienes cuyo fin es proveer las necesidades probatorias del proceso penal, y eventualmente a la reparación del daño causado o restitución del bien o bienes sustraídos. En relación con el comiso, este Tribunal señaló que solo a través de una sentencia judicial, recaída en el proceso penal, puede disponerse que los bienes decomisados salgan de la titularidad de su poseedor o dueño, de manera que ello faculte al órgano o ente público que los decomisó, a disponer de ellos.” (La negrita no forma parte del original)

           

El tema del decomiso y la donación, no escapó del análisis en la discusión del entonces proyecto de ley N° 12347 que originó los artículos 6 inciso q) y 65 vigentes. En el Informe Técnico Jurídico rendido, se puede apreciar como se hizo la misma observación en cuanto a la falta de sentencia condenatoria y la donación directa por parte del Ministerio, al indicar:

 

“Con base en el artículo 110 del código Penal, artículo 529 del Código de Procedimientos Penales y tomando en consideración el artículo 15 de la Ley Forestal, no se podría efectuar ninguna donación de la madera decomisada por parte del Ministerio de Recursos Naturales, energía y Minas, mientras no exista una condenatoria firme.

Si hay sentencia firme condenatoria, y si una ley la autoriza, sí procedería que el MIRENEM pueda hacer una donación de la madera decomisada.”

 

Se debe considerar que tanto el decomiso como el comiso, aun cuando sean originados por la comisión de un hecho delictivo, como lo es la infracción a la Ley Forestal, son actos que en definitiva implican una limitación temporal o permanente al derecho de propiedad, pues implican para el afectado, la privación en el uso, goce y disfrute de los bienes.

 

Dado ello, disponer de la madera decomisada por parte del Estado, sin esperar el resultado de una sentencia condenatoria, genera dudas de constitucionalidad, que en definitiva sólo pueden ser dilucidadas por la Sala Constitucional, en ejercicio de su competencia.

 

Aun cuando en la actualidad, el comiso está regulado vía ley, lo que hace presumir que por la misma vía podría modificarse su naturaleza, lo cierto es que la Sala Constitucional ha ligado esta figura al derecho de propiedad consagrado en el artículo 45 de la Constitución Política, por lo que el proyecto de ley consultado debe justificar objetivamente las razones que respaldan la propuesta y el interés público comprobado, pues de lo contrario, podría ser que no pase el tamiz constitucional.

 

La propia Sala ha señalado que de conformidad con el principio de reserva legal, es resorte exclusivo del legislador la determinación de las conductas prohibidas y las sanciones por aplicar (ver entre otras sentencia Nº 3542-95 de las 15:30 horas del 11 de julio de 1995). Sin embargo, en este caso se establece una sanción penal a priori, sin que finalice el proceso mediante sentencia condenatoria firme, con lo cual se generan serias dudas de constitucionalidad, en cuanto a si disponer de bienes particulares en esas condiciones implica una violación al derecho de propiedad y al principio de inocencia.

 

En lo que respecta al resto de la redacción del inciso q), en cuanto a la disposición de la madera llega a poder de la Administración Forestal producto de desastres naturales o ampliación de carreteras, cuando no se tenga conocimiento de sus legítimos propietarios, no se observa que se produzca variación alguna con la redacción actual.

 

 

b)                 Propuesta de reforma del artículo 65 de la Ley Forestal

 

En la redacción actual del artículo 65 de la Ley Forestal, se establece que ante las infracciones de dicha ley, la madera decomisada será rematada en subasta pública, previo avalúo realizado por la Administración Forestal, en un plazo no mayor de un mes contado a partir de la fecha en que se interpuso la denuncia. En este sentido, la madera no podrá subastarse por un valor menor al fijado por la Administración Forestal, y si transcurrido ese plazo no ha sido rematada, cualquier persona podrá aprovecharla, previo depósito del valor asignado por dicho órgano.

 

Si dicha madera no fue adjudicada en remate ni solicitada por persona alguna, será donada una vez firme la sentencia condenatoria al Ministerio de Educación Pública, lo mismo que la madera que llegue a poder de la Administración forestal como producto de un desastre natural o por ampliación de carreteras, siempre que los propietarios sean desconocidos. Establece dicho artículo:

 

“ARTICULO 65.-

 

Remate de productos decomisados Las infracciones de esta ley se denunciarán ante la autoridad judicial competente y, si se decomisa madera u otros productos forestales, la referida autoridad, previo avalúo realizado por la Administración Forestal del Estado, los rematará en subasta pública, dentro de un plazo no mayor de un mes contado a partir de la fecha en que se interpuso la denuncia. Esos productos forestales no podrán subastarse por un valor menor al fijado por la Administración Forestal del Estado.

 

Si transcurrido ese plazo, no se ha rematado la madera o los recursos forestales, cualquier persona podrá aprovecharlos, previo depósito, en el Tribunal, del valor asignado por la Administración Forestal.

 

El producto del remate se depositará en la cuenta de la autoridad judicial correspondiente, mientras se define el proceso respectivo. Si el indiciado resulta absuelto, se le entregará el dinero; en caso contrario, el cincuenta por ciento (50%) le corresponderá a la Administración Forestal del Estado y el otro cincuenta por ciento (50%), a las municipalidades del lugar donde se encuentre el fundo del cual se extrajo la materia prima o donde se ubique la industria o a la asociación de indígenas, si es una en reserva indígena, para destinarlo al desarrollo de proyectos forestales; todo sin perjuicio de las responsabilidades penales que se determinen para los infractores.

 

Se autoriza al Ministerio del Ambiente y Energía para que, por medio de la Administración Forestal, done al Ministerio de Educación Pública la madera que llegue a su poder como resultado de un desastre natural o por ampliación de carreteras, siempre que los propietarios sean desconocidos.

 

También donará la decomisada, una vez firme la sentencia condenatoria, y que no haya sido adjudicada en remate ni solicitada por persona alguna con los requisitos de ley.

 

El Ministerio de Educación Pública destinará esa madera a fabricar mobiliario o reparar infraestructura en escuelas y colegios públicos o utilizarla como materia prima en las asignaturas de ebanistería, torno, carpintería y otras que impartan escuelas y colegios estatales.

(Así adicionados estos dos últimos párrafos por el artículo 1º, inciso b), de la ley Nº 7609 de 11 de junio de 1996)”

 

Por otro lado, la reforma que se propone en el presente proyecto de ley, mantiene los tres primeros párrafos, pero modifica los dos últimos, eliminando la necesidad de esperar la sentencia condenatoria y realizando la donación directa al Ministerio de Justicia y Paz. Asimismo, establece la posibilidad de que la madera desarraigada como consecuencia de eventos naturales y caso fortuito, sea aprovechada por su dueño. Establece dicha propuesta en lo que interesa:

 

“Artículo 65.-

[...]

Se autoriza al Ministerio de Ambiente y Energía para que, por medio de la Administración Forestal, done al Ministerio de Justicia y Gracia la madera que llegue a su poder como resultado de un desastre natural o por ampliación de carreteras, siempre que los propietarios sean desconocidos. Cuando por eventos naturales o caso fortuito la madera de cualquier especie se encuentre desarraigada, podrá ser aprovechada por su dueño, previa autorización del Ministerio de Ambiente y Energía.

 

El Ministerio de Justicia y Gracia destinará esa madera a fabricar mobiliario por medio de los centros penitenciarios y con la cooperación del Instituto Nacional de Aprendizaje, así como para reparar infraestructura en escuelas y colegios públicos o utilizarla como materia prima en las asignaturas de ebanistería, torno, carpintería y otras que impartan escuelas y colegios estatales." (La negrita no forma parte del original)

 

La primera observación que debe realizarse es que al eliminarse el quinto párrafo del artículo 65 actual, se estaría excluyendo el supuesto de donación de la madera cuando ésta fue decomisada, aunque se mantiene la regulación respectiva en el artículo 6 inciso q). Consecuentemente, sólo se mantiene en este artículo 65 el supuesto donde la madera fue encontrada como consecuencia de un desastre natural, ampliación de carretera o cuando fue desarraigada por eventos naturales o caso fortuito.

 

Asimismo, en relación al texto subrayado con negrita, debemos indicar que éste se refiere a los casos donde se ha producido un desarraigo de la madera como consecuencia de un desastre natural o caso fortuito, y se pretende otorgar la posibilidad de utilizarla a su propietario. Al respecto, desde una correcta técnica legislativa, debe colocarse dicho párrafo al final del artículo 65, por cuanto se refiere a un supuesto diferente del que se regula en el anterior párrafo y en el último, pues éstos hacen mención a los supuestos de donación directa de la madera cuando no se conoce al propietario. Así las cosas, para no ocasionar confusión, debe regularse el supuesto del “propietario conocido” de manera independiente y separada al resto del articulado, por lo que se recomienda colocarse al final.

Como tercer aspecto, debemos indicar que dicho artículo pretende que se realice una donación directa y sin esperar la sentencia firme al Ministerio de Justicia y Paz, por lo que pareciera contradictorio con los primeros tres párrafos de la norma actual, que se refieren a la subasta pública y al depósito particular para aprovechar la madera. Al pretenderse la donación inmediata de la madera decomisada, ya no tendría aplicación práctica el remate de ésta, por cuanto no habría madera que rematar. No obstante, debemos reiterar lo que ya indicamos en cuanto a que la donación inmediata de la madera decomisada sin esperar la sentencia judicial, presenta serias dudas de constitucionalidad, por lo que estimamos que la figura del remate debería mantenerse.

 

No obstante lo indicado, conviene regular lo relativo al avalúo que realiza la Administración Forestal, con el objeto de determinar el justo precio de la madera, en caso de que el indiciado sea absuelto y deba ser indemnizado por daños y perjuicios.

 

 

c)                  Artículo 2 del proyecto de ley

 

El artículo 2 del proyecto establece:

 

“ARTÍCULO 2.- Autorízase al Ministerio de Ambiente y Energía para que realice un inventario, en todo el país, de las maderas de su propiedad que, por cualquier razón, se encuentren en abandono y las done al Ministerio de Justicia y Gracia, siempre que se desconozcan los legítimos propietarios o, en caso de decomiso.

El acto de donación será inmediato y en caso de que se determine judicialmente que el decomiso fue ilegal, se resarcirá al decomisado los daños y perjuicios en ejecución de sentencia.”

 

En cuanto a este artículo debe reiterarse lo dispuesto anteriormente en cuanto a las dudas de constitucionalidad que genera la posibilidad de donación inmediata, sin esperar la sentencia condenatoria de la autoridad judicial.

 

 

d)                 Cuestiones de Técnica Legislativa

 

Como se indicó al inicio, a lo largo del proyecto debe sustituirse la terminología “Ministerio de Ambiente y Energía”, por “Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones”, así como “Ministerio de Justicia y Gracia” por “Ministerio de Justicia y Paz”.

 

V.                CONCLUSIÓN

 

Con base en lo expuesto, finalizamos indicando que la aprobación o no del presente proyecto constituye un asunto de discrecionalidad legislativa. Sin embargo, se recomienda valorar los cuestionamientos de constitucionalidad que han sido realizados.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                                                 Floribeth Calderón Marín

            Procuradora Adjunta                                                Abogada de Procuraduría

 

 

SPC/FCM/gcga