Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 243 del 06/12/2010
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 243
 
  Dictamen : 243 del 06/12/2010   

6 de diciembre del 2010


C-243-2010


 


Licenciada


Maureen Fallas Fallas


Alcaldesa Municipal


Municipalidad de Desamparados


 


Estimada Señora


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio A.M. 804-2010 de fecha 17 de noviembre de 2010, en el cual solicita criterio técnico jurídico sobre “si jurídicamente de los artículo 1 y 13 de la Ley de Patentes Municipales del Cantón de Desamparados 7279 de 10 de diciembre de 1991, publicada en la gaceta N°3 del 6 de enero de 1992, se desprende que los Bancos del Sistema Bancario Nacional, incluyendo el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, podrían considerarse sujetos pasivos de dicho impuesto”.


 


            Se adjunta a la consulta planteada, el criterio legal PSJ-901-2010 del 17 de noviembre del 2010, elaborado por el Licenciado Moisés Solano Mojica, Asesor Jurídico de la Municipalidad de Desamparados, en el cual se concluyó que “los Bancos del Sistema Bancario Nacional incluido el Banco Popular, ejercen actividades lucrativas en el Cantón de Desamparados y al ser este el hecho generador del impuesto de patentes creados en nuestra ley, y al no contemplar la misma ninguna exención en su favor jurídicamente se convierten en sujetos pasivos y en consecuencia obligados al pago del impuesto de patente municipal (…)”


 


 


I.                   SOBRE EL FONDO


 


            El objeto de la presente consulta es que se determine si los Bancos del Sistema Bancario Nacional y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, desarrollan actividades lucrativas y con ello se instituyen como sujetos pasivos de la obligación tributaria del impuesto de patente municipal.


 


            De conformidad con el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política los tributos municipales, -entre éstos el impuesto de patente municipal- deben ser autorizados por la Asamblea Legislativa, lo cual supone la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos de naturaleza local. En cuanto la naturaleza jurídica del impuesto de patentes, la Sala Constitucional ha sostenido:


“Por su naturaleza, el impuesto municipal denominado "patente" está comprendido en la clasificación establecida en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que define al impuesto, la tasa y las contribuciones especiales; de suerte que constituye una figura tributaria, cuya naturaleza, objetivos y fines provienen de la potestad tributaria propia de las municipalidades; y en la que el hecho generador no lo constituye una prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizable, ni la renta o utilidades de los negocios o empresas que se desarrollan en una jurisdicción determinada, esto es, en un cantón, sino la expedición de la licencia para la realización de una actividad lucrativa, precisamente, en esa jurisdicción . Debe tenerse en cuenta que en reiteradas ocasiones esta Sala ha señalado que el ejercicio de una actividad lícita puede ser objeto de regulaciones por parte de la Administración (así por ejemplo en sentencias número 0143-94, 3054-96, 6066-98, 7973-99 y 6565-99), como -por ejemplo- lo sería la imposición de determinados requisitos o de tributos, caso del impuesto de ventas y la obligación de la factura timbrada. A este respecto, debe tenerse claro que la facultad impositiva del Estado está otorgada en exclusiva a la Asamblea Legislativa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13.) de nuestra Constitución Política, de manera que se le confiere la facultad general de imponer los impuestos y demás cargas tributarias, y de aprobar las Municipalidades; de manera que se reconoce a las municipalidades su iniciativa en la formulación, creación, modificación y extinción de los tributos municipales; potestad de la que deriva la procedencia para gravar actividades lucrativas en su jurisdicción territorial.” (Resolución 2910-2005 de las 15:59 horas del 15 de marzo del 2005).


 


Así pues, a los gobiernos municipales les corresponde, en forma exclusiva, el otorgamiento de las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas realizadas dentro de su jurisdicción territorial y la recaudación respectiva del impuesto de patente municipal, como un medio de financiamiento para la realización de las actividades desplegadas por estas entidades en beneficio de la comunidad. Sobre el tema, en otras oportunidades la Procuraduría General ha señalando que:


 


"…la razón de gravar con el impuesto de patente municipal las actividades comerciales realizadas en un determinado cantón, (como parte del sistema de financiamiento de las municipalidades) deriva no solamente de lo dispuesto en el numeral 170 de nuestra Constitución, sino que - en armonía con tal disposición - también tiene una justificación de naturaleza social, la cual supone la necesidad de sufragar todos aquellos servicios públicos que brindan los gobiernos locales en beneficio de la comunidad, mismos que se traducen en mejores garantías de seguridad, higiene, orden y ornato local, las cuales sin duda facilitan y permiten el ejercicio de la actividad comercial lucrativa; y tal deber de contribuir con los gastos públicos de las entidades municipales, también tiene su arraigo en los artículos 18 y 33 de nuestra Carta Magna, en el tanto que el impuesto de patente debe ajustarse a los principios de igualdad, proporcionalidad, racionalidad y generalidad, que configuran los llamados principios constitucionales de justicia tributaria material."(Dictamen C-126-2002).


 


En los artículos 79 y siguientes del Código Municipal (Ley 7794 del 30 de abril de 1998) se encuentra el sustento normativo del impuesto de patentes municipales. Dice el citado numeral:


 


“ARTÍCULO 79.-Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado."


 


En reiterada jurisprudencia, la Sala Constitucional ha delimitado las características tributarias del impuesto de patente municipal. Dice al respecto la Sala:


 


"…que paga toda persona que se dedica al ejercicio de cualquier actividad lucrativa. En resolución de esta Sala número 2197-92 de las catorce horas treinta minutos del once de agosto de 1992, en su considerando II, se indicó que:"En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, a que gravan los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. Por el contrario, los sistemas de imposición de este tributo son de lo más variado, pero sí tienen ciertas características que les son comunes. Por esto es que difieren las leyes del impuesto de patente de un municipio a otro y las bases impositivas pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima"."(Resolución 5749-93 del 9 de noviembre de 1993).


 


            Ahora bien, en lo tocante al impuesto de patente de la Municipalidad de Desamparados, el mismo es establecido por la ley 7279 del 10 de diciembre de 1991, Ley de Patentes Municipales de Desamparados, la cual en su artículo primero dispone:


 


ARTICULO 1.- Las personas físicas y jurídicas que se dediquen al ejercicio lícito de cualquier actividad lucrativa en el cantón de Desamparados, deberán obtener la respectiva patente que las faculte para llevar a cabo estas actividades y pagarán a la Municipalidad el impuesto que corresponde.


 


            Es importante hacer notar que el impuesto de patente de la Municipalidad de Desamparados, impone un gravamen al ejercicio de cualquier actividad lucrativa que se desarrolle dentro de la jurisdicción territorial del cantón, por lo cual cualquier persona que desarrolle una actividad lucrativa dentro de Desamparados es sujeto pasivo de la obligación tributaria a favor de la entidad municipal. Y dentro de las actividades que grava la Ley 7279, el artículo 13 dispone:


 


“ARTICULO 13.- Por todas las actividades lucrativas que seguidamente se señalan, comprendidas en la clasificación internacional de actividades económicas, los patentados pagarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo No. 5 a razón de dos colones con cincuenta céntimos (¢2,50) por cada mil colones (¢1.000) de renta líquida gravable y de dos colones (¢2,00) por cada mil colones (¢1.000) sobre la venta a los ingresos brutos.


 


(…)


 


B) COMERCIO: Comprenderá la compra y venta de toda clase de bienes, mercaderías, propiedades, bonos, monedas y otros, los actos de valoración de bienes económicos, según la oferta y la demanda realizados por casas de representación, comisionistas, agencias, corredores de bolsa, instituciones y actividades de crédito privadas. En general, se refiere a todo lo que involucre transacciones de mercado de cualquier tipo.”


 


            A efectos de dilucidar la consulta presentada, debemos determinar entonces si los Bancos del Sistema Bancario Nacional, realizan o no actividad lucrativa.


 


Sobre el particular, es importante indicar que mediante el artículo 5 de la Ley 1644 de 26 de setiembre de 1953 -Ley de Orgánica del Sistema Bancario Nacional- a las entidades bancarias estatales se les otorga la licencia a nivel nacional para ejercer las actividades financieras, motivo por el cual no es necesario que obtengan la licencia municipal. No obstante, esto no las excluye del pago del impuesto de patente, en el tanto dichas entidades desarrollen actividades lucrativas dentro de la jurisdicción territorial municipal, por cuanto la actividad realizada por los bancos del Estado como parte del Sistema Bancario Nacional es de carácter predominantemente comercial y por ende lucrativa, tanto así que en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional se les denomina precisamente Bancos comerciales del Estado.


 


El hecho de que los bancos estatales estén sujetos a la satisfacción de un interés público, no excluye la posibilidad de  que puedan realizar actividades lucrativas, las cuales no les están vedadas, sino que, por el contrario, es precisamente la obtención de un margen de lucro lo que les permite finalmente satisfacer el fin público que persiguen. Si bien las utilidades obtenidas con sus transacciones comerciales poseen un destino muy distinto a las de una entidad bancaria privada (las cuales devienen exclusivamente en propiedad privada de los socios accionistas o propietarios), pues en el caso de los bancos del Estado deben ser destinadas en buena parte a proyectos con fines sociales, como por ejemplo la apertura de líneas de crédito en condiciones favorables para la población con menos oportunidades, el financiamiento “blando” para ciertas actividades agrícolas, de pequeña empresa, de mujeres jefas de hogar, para la realización de estudios, etc.; ello no desnaturaliza el fin de lucro que acompañan sus actividades comerciales, toda vez que el concepto de actividad bancaria como un servicio público puro y simple, evolucionó, no solo a nivel de jurisprudencia de Sala Constitucional sino también a nivel de legislación positiva. Así por ejemplo, mediante Voto 09313-2004 emitido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se han definido los servicios bancarios brindados por los bancos públicos, como verdaderos servicios comerciales de interés general, que pueden ser ejercidos tanto instituciones públicas como por personas privadas debidamente autorizadas y sujetas a las regulaciones de la Superintendencia General de Entidades Financieras. Por otra parte con las reformas introducidas por la Ley Orgánica del Banco Central (Ley 7558 del 3 de noviembre de 1995) y posteriormente con la emisión de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo (Ley 8634 del  23 de abril de 2008), se llevaron a cabo cambios importantes en nuestro sistema bancario, reconociéndole a la actividad bancaria –en general– su naturaleza esencialmente comercial, con la creación de una serie de normas jurídicas en las que se presupone y se concibe de forma expresa un sistema financiero competitivo y se tiene como premisa la obtención de utilidades por parte de todos los bancos, sean públicos o privados, lo cual es una consecuencia lógica que acompaña el ejercicio de la intermediación financiera. Así por ejemplo, se tiene que el artículo 2° de la Ley 7558 establece como uno de los objetivos principales del Banco Central promover un sistema de intermediación financiera estable, eficiente y competitivo; que a partir del artículo 8 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (Ley 1644 de 26 de setiembre de 1956) se regula lo relativo al manejo de las utilidades por parte de los bancos comerciales del Estado; y que, mediante reforma realizada por la Ley 7558 al artículo 76 de  la última ley citada, se prevé la existencia de un propósito de lucro en la actividad de captación de ahorros.


 


Teniendo en cuenta lo antes expuesto, no queda la menor duda de que los bancos del Sistema Bancario Nacional están sujetos al pago de patente municipal. Consecuentemente aquellos bancos públicos que desarrollen sus actividades dentro del Cantón de Desamparados, de conformidad con la Ley 7279 de 10 de diciembre de 1991 están obligados al pago del impuesto a la Municipalidad de Desamparados.


 


Si bien lo antes expuesto es aplicable al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, que también forma parte del Sistema Bancario nacional, resulta menester referirse a esta entidad bancaria por aparte a fin de tener un concepto claro de la actividad que éste realiza.


 


Si bien el objetivo fundamental o fin último al que tiende el Banco Popular, según el numeral 2º de su Ley orgánica es eminentemente de carácter social -pues busca "dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito", con el propósito de procurar su desarrollo económico y social-, ello en nada impide que efectivamente desarrolle actividades lucrativas con terceras personas, en el ejercicio de negocios bancarios y financieros de marcada índole comercial, ya que las utilidades obtenidas de esas gestiones podrán destinarse al crédito para los trabajadores, empresas generadoras de trabajo y financiar programas de desarrollo comunal. Lo cual obviamente no desnaturaliza la función social que el ordenamiento jurídico le atribuye, según lo hemos indicado supra, la de cumplir el fin social de proteger y procurar el bienestar económico de los trabajadores. Es por ello, que teniendo en cuenta los cambios sufridos por la legislación bancaria, que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución 791-F-2007 de las diecisiete horas diez minutos del treinta y uno de octubre de dos mil siete, llega al convencimiento de que el Banco Popular realiza una actividad lucrativa. Sobre el particular, dice la Sala Primera:


 


“IV. Naturaleza jurídica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.   (…)


De otra parte, conviene señalar que conforme a la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, no. 7558; emitida el 3 de noviembre de 1995, se introdujo el precepto 47 de la Ley Orgánica del BPDC, integrando la entidad al Sistema Bancario Nacional, con las mismas atribuciones, responsabilidades y obligaciones que le corresponden a los bancos de conformidad con la Ley no. 7558 y la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, a excepción del numeral 4 y demás leyes aplicables . Con ello, se tiene que el BPDC es un ente de derecho público no estatal que pertenece al Sistema Bancario Nacional.  


 


V. Del tipo de actividades que desarrolla el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Si bien es cierto, desde que surge esa Institución, se vislumbró que el fin principal de su desarrollo económico sería de carácter social, debe atenderse a las diversas reformas que se han emitido desde su época de creación, para determinar el carácter actual de sus actividades.


En el ordinal segundo de la Ley no. 4351, se estipuló que estaría destinado a dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito y a financiar proyectos de desarrollo comunal. Esta normativa se adicionó mediante la Ley no. 7031 indicándose que “ con ese propósito procurará el desarrollo económico y social de los trabajadores, para lo cual podrá conceder créditos para necesidades urgentes, así como para la participación del trabajador en empresas generadoras de trabajo que tengan viabilidad económica ”. A la vez, en el numeral 42 de la fuente legal originaria dispuso que el Banco podría contratar empréstitos con instituciones nacionales y extranjeras, emitir títulos valores, recibir transferencias y donaciones y dar avales y garantías de cumplimiento para las operaciones de crédito comprendidas en su numeral 37. Además de ese giro económico, el BPDC actualmente desarrolla otras actividades que se adicionaron, mediante reforma hecha a su Ley Orgánica en 1986, específicamente en el artículo 39. Así, se indicó que puede realizar las siguientes comisiones de confianza: “ a) recibir en custodia fondos, valores, documentos y objetos, así como alquilar cajas de seguridad para la guarda de valores; b) actuar como agente financiero y comprar o vender, por orden y cuenta de sus clientes, toda clase de valores y bienes; c) efectuar cobros y pagos por cuenta y hacer otras operaciones por encargo de sus clientes, siempre que sean compatibles con su naturaleza; ch) actuar como depositario judicial o extrajudicial, o como interventor en negocios o asuntos bancarios; d) actuar como mandatario y especialmente como administrador de bienes sucesorios o que pertenezcan a menores incapaces o ausentes; e) realizar contratos de fideicomiso conforme con lo dispuesto por el Código de Comercio, sin la limitación en cuanto a inversión en valores a que se refiere el artículo 649 del referido Código. Podrá invertir libremente en una sola clase de valores, aun en el caso de que se trate de los suyos propios, salvo lo que estipule el contrato .” Como puede advertirse con meridiana claridad, en realidad el BPDC, pese a que mantiene el fin social que le impulsó desde su origen, despliega una serie de actividades lucrativas tendientes a la obtención de ganancias.    


 


(… )


 


VII. Sobre el caso concreto. La Municipalidad de Corredores sostiene que el BPDC realiza actividades de índole lucrativa, por lo que, en su criterio, debe cobrársele el impuesto de patente conforme a lo que establecen los numerales 1° de la Ley de Impuestos Municipales del Cantón de Corredores, no. 7459 y 79 del Código Municipal. Agrega, con el fallo del Tribunal se conculcan por errónea interpretación los artículos 34, 39 y 40 de la Ley Orgánica del BPDC. Acorde con lo analizado en los Considerandos IV y V de este fallo, es preciso apuntar, que si bien es cierto esta Sala ha estimado en el pasado ( vid entre otras sentencia de las 9:40 horas del 17 de agosto de 2006), que el BPDC no realiza actividades de índole lucrativa, y con ello se le ha eximido del pago del impuesto de patente, el punto exige ser reconsiderado, pues su situación jurídica y giro bancario ha variado con el devenir de diversas reformas legales. Amén del marco referencial expuesto en dichos considerandos, deberá apuntarse en primer orden de ideas, que la inserción del BPDC al Sistema Bancario Nacional dispuesta en la Ley 7558 del 3 de noviembre de 1995, le acrecentó las posibilidades de desarrollo comercial, pues se le confieren las mismas atribuciones de los demás bancos que integran ese sistema. Aunado a ello, la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas, no. 8262 del 2 de mayo del 2002, en su numeral 34 reformó el artículo 40 de la Ley Orgánica del Banco Popular, estableciendo expresamente la forma en que se invertirían las utilidades, abandonando el concepto originario de fomento del ahorro como único fin de la entidad, para destinarlas al financiamiento de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa. Nótese como el propio legislador parte de la premisa de que el BPDC genera utilidades y a partir de esa conclusión, prevé un nuevo destino para estas.


Establecido ese marco jurídico y fáctico, se tornaría en un equívoco sostener que “la naturaleza de ese Banco no es la de generar utilidades o que en la práctica no las genere”. Pese a que este Órgano utilizó como referencia el voto 320-92 emitido a las 15 horas del día 11 de febrero de 1992 por la Sala Constitucional, donde se hacía tal aseveración, lo cierto es que las reformas legales de cita, hechas con posterioridad a dicho pronunciamiento, obligan a replantearse el tema en particular.” (La negrilla no es del original)


 


Con lo resuelto por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, no sólo se reafirma la tesis de la Procuraduría de que los bancos del Sistema Bancario Nacional están obligados al pago del impuesto de patente municipal a las entidades municipales de la circunscripción territorial donde estén ubicados, sino también, que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal realiza actividad lucrativa, y por ende también es sujeto pasivo del impuesto de patente municipal.


 


 


II.                CONCLUSIONES.


 


            En razón de lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1.                 Todas las personas –físicas o jurídicas- que ejerciten una actividad lucrativa dentro del Cantón de Desamparados deben pagar a la Municipalidad el impuesto de patente municipal según lo dispuesto en la Ley 7279 de 10 de diciembre de 1991.


 


2.                 En el tanto los Bancos del Sistema Bancario Nacional (Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica y Banco Crédito Agrícola de Cartago, Banco Popular y de Desarrollo Comunal, y demás bancos que la ley considere como tales),  desarrollen actividades lucrativas en el Cantón de Desamparados, se encuentran en la obligación de pagar el impuesto de patente municipal.


 


Atentamente;


 


 


 


Lic. Juan Luis Montoya Segura                                                    Lic. Esteban Alvarado Q.


Procurador Tributario                                                       Abogado Procuraduría