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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 269 del 16/12/2010
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 269
 
  Dictamen : 269 del 16/12/2010   

16 de diciembre de 2010


C-269-2010


 


Señores


Junta Directiva de la


Asociación de Desarrollo Integral de


Bahía Drake (ADEINDRA)


 


Estimados señores:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota de 26 de julio de 2010, recibida el 12 de agosto de 2010, en la que nos solicita, de manera conjunta con otras personas, órganos públicos, instituciones, corporaciones municipales y organizaciones privadas, conocer nuestro criterio sobre la situación de los habitantes del Asentamiento Campesino Osa y el proyecto de ley No. 17016 que se tramita ante la Asamblea Legislativa; no sin antes expresarles nuestras disculpas por el atraso en la emisión de esta respuesta, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.


 


            En primer término, me permito indicarles que, de conformidad con los artículos 1°, 3°, inciso b),  y 4° de nuestra Ley Orgánica, sólo pueden consultar a la Procuraduría General de la República los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, por lo que  no nos es factible atender preguntas de particulares.


 


            Asimismo, y de acuerdo con el artículo 5°de esa misma Ley Orgánica, “no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”, es decir, de casos concretos que se encuentren pendientes de resolver ante la Administración activa; toda vez que, por el carácter vinculante de nuestros criterios, se estaría sustituyendo la voluntad de esa Administración, que es a quien corresponde la toma de decisión correspondiente.


 


            Debe recordarse que el asesoramiento técnico-jurídico que a través de sus pronunciamientos brinda la Procuraduría General de la República a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados” (C-194-94 del 15 de diciembre de 1994), supuesto que no se presenta en este caso, donde directamente se nos pregunta sobre la situación particular de personas que viven dentro de tierras ubicadas en un asentamiento determinado del Instituto de Desarrollo Agrario y eventualmente afectadas a Patrimonio Natural del Estado.


 


            Sobre estos dos criterios de admisibilidad consultiva, se ha indicado con anterioridad:


 


Vista la gestión planteada, nos vemos obligados a indicarle que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) concretamente en sus numerales 1 y 3 inciso b), establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano Asesor, en los siguientes términos:


 


Artículo 1.-


 


Naturaleza jurídica


 


La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.


 


Artículo 3.-


 


Atribuciones


 


Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:


 


b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.


 


De la normativa transcrita se desprende claramente que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, y no está facultada para responder consultas a particulares  (ver en igual sentido, en punto a la denegatoria de trámite de la consulta cuando el solicitante es una persona privada, entre otros, los siguientes dictámenes: C-154-2006 del 20 de abril de 2006, C-459-2006 del 14 de noviembre de 2006, C-113-2007 del 11 de abril del 2007, C-201-2008 del 12 de junio del 2008, C-272-2008 del 7 de agosto del 2008, C-451-2008 del 18 de diciembre del 2008, C-029-2009 del 6 de febrero del 2009, C-052-2009 del 20 de febrero del 2009, C-063-2009 del 2 de marzo del 2009, C-141-2009 del 19 de mayo del 2009, C-183-2009 del 1° de julio del 2009, C-036-2010 del 10 de marzo del 2010 y C-067-2010 del 12 de abril del 2010).


 


En el caso que nos ocupa, la gestión es promovida por su persona en condición de abogado de un particular, y como tal, ajeno a la Administración Pública, de tal suerte que nos vemos imposibilitados para emitir el criterio solicitado, ya que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales. En consecuencia, debemos proceder al rechazo de la gestión planteada. 


 


Sin perjuicio de lo anterior, valga agregar que, además, su gestión expone la referencia al caso que existe de por medio, concerniente a los intereses de su cliente, respecto de lo cual incluso nos aporta copia de todos los documentos relacionados y de los escritos presentados en sede judicial y administrativa.


 


Al respecto, nos permitimos señalar que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:


 


3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009 y C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009).


 


  En vista de esas razones, la consulta deviene igualmente inadmisible, por lo que nos vemos obligados a disponer su rechazo.” (Dictamen No. C-157-2010 de 4 de agosto de 2010).


            Es por esta misma naturaleza jurídica que ostenta la Procuraduría General de la República de ser el órgano superior consultivo técnico jurídico de la Administración Pública (artículo 1° ibíd.) que la misma no tiene el carácter de Administración activa ni agota vía administrativa. De ahí que no es aplicable a nuestra Institución lo indicado en su nota de 21 de noviembre de 2010, recibida el 30 de noviembre último, en el sentido de que dan por agotada la vía administrativa en cuanto a sus denuncias y por otorgado el silencio positivo.


 


            De otra parte, por la índole de las cuestiones planteadas se deduce que las mismas tienen relación con procesos judiciales en los que la Procuraduría General de la República representa al Estado y que se encuentran aún pendiente de resolver (por ejemplo los expedientes Nos. 08-000110-161-CA, 08-0000134-161-CA, 08-000043-1027-CA, 08-000044-1027-CA, 08-000045-1027-CA, 08-000046-1027-CA, 08-000112-1027-CA y 08-000340-1027-CA, que se tramitan de manera acumulada al expediente No. 08-000111-161-CA ante el Tribunal Contencioso Administrativo), por lo que tampoco podríamos referirnos a ellas:


 


“Como se ha señalado anteriormente en ocasiones similares, no nos es factible dar contestación a sus interrogantes, toda vez que existe un caso pendiente de resolución ante los tribunales de justicia en el que la situación fáctica involucrada es prácticamente idéntica a la de su consulta, por lo que un eventual pronunciamiento de la Procuraduría podría interferir en su resultado o en la posición estratégica de las partes involucradas:


 


No debe perderse de vista que resulta improcedente someter a nuestro criterio asuntos de exclusiva competencia jurisdiccional, cuyo conocimiento violentaría el principio de separación e independencia de "Poderes", que plasma la Constitución en el artículo 9°,…” (Opinión Jurídica No. OJ-050-2002 de 15 de abril del 2002).” (Dictamen No. C-133-2009 de 14 de mayo de 2009).


 


No obstante todo lo anterior, me permito transcribirles la opinión jurídica No. OJ-092-2008 de 1° de octubre del 2008, en la que se externa la posición de la Procuraduría General de la República sobre el proyecto de ley denominado “Consolidación Socioambiental del Asentamiento Campesino Osa en Finca del Instituto de Desarrollo Agrario”, y que se tramita bajo el expediente legislativo No. 17016, mencionados por ustedes en las notas de interés:


 


“Entrando en tema, el proyecto de ley que aquí se nos consulta tiene como fin, según su exposición de motivos y articulado, el otorgamiento de títulos a personas que se encuentran ocupando terrenos en la propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario, inscrita bajo el sistema de Folio Real No. 39334-000, y que demuestren haberlos poseído durante un plazo de diez años con anterioridad a la vigencia de la Ley que se promueve; todo con el fin de solucionar un supuesto problema de titulación de tierras, el cual ha provocado que personas que viven ahí “no han tenido acceso a crédito para optar por una vivienda digna, ni a ningún tipo de desarrollo”.


 


Sin embargo, y como ya lo ha indicado la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República en otras oportunidades, no es conveniente desproteger los intereses públicos para solucionar casos particulares:


 


“Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes.”


 


(Sala Constitucional, Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999)


 


"…los poderes públicos, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte las islas marítimas, ya se consideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.). Disponer el paso de éstas a manos particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen, con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y venideras. En una palabra, daña el bien común. De ahí que al no mediar un interés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente. La existencia del dominio público se justifica por razón del mantenimiento y satisfacción del interés público. Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica.  La desafectación, cuando cabe, debe fundarse en la condición de haber cesado el interés público que originó la afectación lo que aquí no ocurre...”  (Opinión jurídica OJ-058-97 de 4 de noviembre de 1997. En el mismo sentido pueden verse también los pronunciamientos  OJ-178-2004 de 23 de diciembre del 2004 y OJ-004-2005 de 12 de enero del 2005).


 


Y es que con la propuesta de ley que nos ocupa se lesiona seriamente el régimen que protege al Patrimonio Natural del Estado, el cual, como se sabe, es el propio de los bienes afectos al dominio público:


 


“ARTICULO 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural


 


Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.”


 


Sobre las características de este tipo de bienes ha indicado la Sala Constitucional en el Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991:


 


“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.”


 


Como se ve claramente en esta sentencia, reiterada en múltiples ocasiones posteriores por esa Sala, los bienes afectos al dominio público no pueden ser objeto de posesión ni susceptibles, por ende, de ser adquiridos en propiedad.


 


Entonces, al permitirse, con el proyecto de ley puesto en nuestro conocimiento, la titulación de terrenos que se encuentran dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, creada mediante Decreto Ejecutivo No. 8494 del 28 de abril de 1978 (la finca No. 39334-000 del Instituto de Desarrollo Agrario traslapa con esta área protegida), a personas que entraron a ocuparlos con posterioridad a su afectación al régimen de dominio público, se distorsiona este principio de ley, y por supuesto, se desmejora el ambiente, al permitirse la apropiación particular de áreas destinadas a la protección de los recursos naturales.


 


Téngase en cuenta que al darse la posibilidad en la propuesta de ley de poder tener acceso a título de propiedad con sólo contar con diez años previos a la entrada en vigencia de la nueva normativa, se estaría facultando a particulares que entraron de manera ilegal a la Reserva Forestal Golfo Dulce con posterioridad a 1978 de apropiarse de importantes bienes estatales que cumplen una función ambiental prioritaria.


 


Lo anterior, sin perjuicio de que resulta poco práctico para los fines que persigue la ley que los ocupantes beneficiados con la propuesta normativa cumplan con el requisito esencial de haber poseído sus fundos “en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños”, en el tanto esta última condición de poseer a título de dueños no la podrían cumplir nunca con antelación a la entrada en vigencia de la ley (salvo que demostraran serlo con diez años de anterioridad a la afectación al dominio público).


 


Sobre dicho tema ya se había manifestado esta Procuraduría en la opinión jurídica No. OJ-139-2001 de 27 de setiembre del 2001, al pronunciarse sobre un proyecto de ley tendente a la titulación por particulares en las áreas fronterizas contiguas a Nicaragua y Panamá, en los siguientes términos:  


 


“En todo caso, y sin perjuicio de lo hasta aquí dicho, creemos que el proyecto parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre las franjas limítrofes estatales que nunca han tenido.


 


Efectivamente, el artículo segundo del proyecto señala que “los poseedores de terrenos ubicados dentro de la zona desafectada en el artículo anterior podrán inscribir en el Registro Nacional sus respectivos derechos en el tanto cumplan con los requisitos, términos, condiciones y procedimientos establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941 y sus reformas”.


 


Pues resulta que dicha Ley exige como su principal requisito para acceder a la titulación que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño.


 


Como es obvio pensar, este tipo de posesión, que es la clásica del Derecho Civil para caracterizar la prescripción positiva, nunca pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión le estaba vedado a los particulares. Los artículos respectivos de nuestro ordenamiento jurídico son contundentes en tal sentido (…)


 


Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar como posibles de titulación a aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856 del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria demanial. La congruencia de este principio fue recogida en el artículo 7°, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesorias, que a la letra estatuye:


 


"Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre."


 


Y nuestra Sala Constitucional ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:


 


“... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho.” (Voto No. 4587-97 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).


 


Por otro lado, resulta impensable considerar la posibilidad de que por vía de ley se estuviera creando una ficción jurídica por la que una mera detentación, entendemos ilegal, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. (…)


 


En la misma línea, es de rigor añadir que la propuesta legal vendría a constituirse en un premio a los usurpadores de dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Agrario, por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No parece lógico que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos. (…)


 


Así las cosas, resulta un contrasentido jurídico permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial como lo son nuestras franjas fronterizas, constituyendo éste un motivo de más para desechar el proyecto de ley, ya que el objetivo posiblemente buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias.”


 


Otro aspecto medular al que deberán prestar atención los señores legisladores al momento de sopesar el presente proyecto de ley, es que se estaría disminuyendo la cabida total de la Reserva Forestal Golfo Dulce sin que existan estudios técnicos que así lo justifiquen; lo cual sería contrario a nuestra Carta Magna, según lo ha establecido la propia Sala Constitucional:


 


“De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. (Voto No. 7294-98 de 16 horas 15 minutos del 13 de octubre de 1998).


 


  Para la Procuraduría General de la República es claro que el permitir la titulación de terrenos a particulares dentro de un área protegida como lo pretende esta propuesta legal sin que se hayan poseído con diez años de antelación a su declaratoria, constituye una disminución territorial del área protegida en perjuicio del ambiente, al no contarse con los estudios técnicos requeridos que así lo justifiquen.


 


En relación con este tópico, habría que añadir que es igualmente inconstitucional la desafectación tácita de áreas del dominio público. En tal sentido, también la Sala Constitucional ha sido contundente:


 


“…la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales.  Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados.  Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita…”  (Voto No. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos del 24 de noviembre del 2000).


 


En el proyecto legislativo de análisis se echa de menos la desafectación expresa y concreta de áreas de la Reserva Forestal Golfo Dulce, siendo evidente que la titulación a favor de particulares que no cumplen con la posesión decenal previa a su fecha de creación implica necesariamente una desafectación de su régimen demanial.


 


Para mejor comprensión del tema, permítasenos proporcionar un ejemplo. En el régimen actual, ninguna persona que haya entrado a ocupar originariamente terrenos de la Reserva Forestal Golfo Dulce con posterioridad a 1978 puede titular. Si se aprueba la propuesta legislativa y entra en vigencia este año (2008), las personas que hubiesen ingresado entre 1978 y 1998 podrían titular bienes que actualmente pertenecen al dominio público. Tal situación constituye, sin lugar a dudas, una desafectación del régimen demanial al que se encuentra sujeta la Reserva Forestal Golfo Dulce, y por lo tanto requiere de un acto legislativo de desafectación expresa.


 


Valga acotar, además, que la posibilidad de entregar títulos de propiedad por parte del Instituto de Desarrollo Agrario dentro de un área silvestre protegida como lo sería en este caso la Reserva Forestal Golfo Dulce, ha sido descartada por la Sala Constitucional en el Voto No. 1763-94 de 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994:


“…de acuerdo con los artículos 32 y 34 de la Ley Forestal, el patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública, por esa razón, ningún organismo de la Administración Pública -central o descentralizada- podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal, en cuyo caso si ésta los considerara de aptitud forestal quedarán inmediatamente incorporados al patrimonio forestal del Estado, por ese motivo si el Decreto número 17023 afectó parte de la finca adquirida por el Instituto de Desarrollo Agrario en su oportunidad, la aplicación de los términos de aquella normativa así como de los artículos citados de la Ley Forestal, es inmediata, por lo que el ente recurrido no esta facultado para desaplicarlos bajo la justificación de que no ha mediado un proceso de compra que conlleve la indemnización correspondiente. Así pues, desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de aplicación inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se encontraba imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación, excepto en el supuesto de todas aquellas adjudicaciones que se hubieran acordado con anterioridad a la promulgación del terreno, pues en ese caso los predios de los beneficiarios se deberán comprar o expropiar, salvo que a requerimiento de la Dirección General Forestal, sus propietarios acepten someterse al régimen forestal respectivo (artículo 37 párrafo 2 de la Ley Forestal); (…) en otras palabras, la autoridad recurrida no puede abstraerse de acatar obligatoriamente las normas que declaran la incorporación automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos inmuebles que se les califique como de aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación inmediata por el interés público que reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos naturales a través del aprovechamiento sostenido y racional de los mismos (artículo 1 de la Ley Forestal)...”


 


En un sentido similar se ha pronunciado la Procuraduría General de la República:


 


1) Son parte del Patrimonio Natural del Estado, entre otros, los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, así como de las fincas inscritas a nombre del Estado y las pertenecientes a las instituciones autónomas, excepto que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a su patrimonio.


 


A través de sus notas jurídicas esenciales de inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad de las acciones reivindicatorias, dichos bienes tienen por ley una afectación inmediata al dominio público del Estado, sin acto complementario atributivo de ese carácter.


 


2) En interpretación sistemática de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, como preceptos conexos e interdependientes, la clasificación a que se refiere el último de esos numerales configura un acto de constatación, no de afectación, para corroborar si en un inmueble rural concreto de un organismo de la Administración Pública concurren los presupuestos bajo los que la norma establece el régimen público forestal, para considerarlo comprendido en el género de la demanialidad, con las consecuencias previstas, y neutralizar su pretendida enajenación por el ente público. Es una medida de confirmación protectora para impedir que salgan en forma anómala inmuebles forestales o boscosos del Patrimonio Natural del Estado.


El vocablo "quedarán" ha de entenderse como sinónimo de "permanecerán", "se mantendrán incorporados". La clasificación no determina el ingreso del bien al régimen demanial, sino su permanencia.” (Dictamen No. C-321-2003 de 9 de octubre del 2003).


 


Para terminar, este órgano asesor estima oportuno hacer de conocimiento de esa Comisión Parlamentaria que, con motivo de diferentes juicios que han presentado ocupantes dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce contra el Estado y el Instituto de Desarrollo Agrario y que se encuentran en trámite, nos hemos podido percatar de que en muchos casos la supuesta situación de injusticia social no es como se pretende hacer creer.


 


Se alega una posesión en la mayoría de los casos de hace más de cuarenta años; sin embargo, cuando se analiza la prueba que se aporta no se encuentra prueba contundente que respalde ese dicho. Los traspasos que se adjuntan a las demandas son de fecha reciente; no hay planos que describan los inmuebles, o cuando los hay, son igualmente de fecha posterior a la creación de la Reserva. Hasta hemos detectado casos en donde dos o más ocupantes en juicios diferentes y representados por los mismos apoderados judiciales, solicitan el otorgamiento del título por parte del Instituto de Desarrollo Agrario sobre una misma parcela, con base en el reconocimiento de una cuestionada posesión ejercida a título de dueño en forma quieta, pública e ininterrumpida.


 


También se ha podido documentar en esos procesos judiciales casos de delitos forestales contra varios de los ocupantes, con lo cual no es tan cierto que se haya dado una protección adecuada de los recursos naturales por estas personas.


 


De la misma forma, resulta de interés destacar que varios ocupantes cuentan con otras propiedades inscritas a su nombre, siendo cuestionable el que se les pueda tener como beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agrario (el artículo 62 de la Ley de Tierras y Colonización señala que con la solicitud para adquirir parcelas las personas deben declarar, bajo fe de juramento, que carecen de tierras o que son insuficientes las que posean).


 


Otro detalle que preocupa, asimismo, es que algunas de las parcelas pretendidas se encuentran dentro de otros terrenos inalienables como la zona marítimo terrestre o la Reserva Indígena Guaymí de Osa, con lo cual se podría estar poniendo en peligro no solo el patrimonio ambiental, sino también el cultural.


 


Deben saber los señores Diputados que varias de las parcelas de las cuales se busca obtener título mediante este proyecto de ley, son de hasta cientos de hectáreas cubiertas en su mayor parte de bosque primario, por lo que reviste una gran trascendencia desde el punto de vista de tutela a los recursos naturales lo que aquí se dictamine.


 


Circunstancia aparte que se deberá sopesar es que la aprobación de un proyecto como el propuesto pueda convertirse en una especie de precedente para que en otras áreas protegidas se busque hacer lo mismo, es decir, legitimar la presencia de personas que ingresaron en ellas al margen de la ley, con el consiguiente menoscabo del Patrimonio Natural del Estado.


 


No omito hacer ver que ya existe otro proyecto de ley igual al presente, tramitándose ante esa misma Comisión Permanente Especial de Ambiente, bajo el nombre “Ley de consolidación socio ambiental del Asentamiento Campesino Osa en finca del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA)”, expediente legislativo 17.003 (según publicación en La Gaceta No. 124 de 27 de junio del 2008); por lo que se recomienda se unifiquen y se tramiten como uno sólo.


 


CONCLUSION


 


Por los fundamentos de derecho expuestos y situaciones fácticas comentadas, considera la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley No. 17016 (“Consolidación Socioambiental del Asentamiento Campesino Osa en Finca del Instituto de Desarrollo Agrario”), en los términos en que se encuentra redactado, debe desestimarse por inconstitucional, inviable desde el punto de vista jurídico e inconveniente a los intereses públicos.”


 


            De ustedes, atentamente,


 


 


 


                                                                                  Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


                                                                                               Procurador Agrario


 


VBC/fmc