11 de enero, 2011

C-003-2011

 

MBA Allan Hidalgo Campos

Presidente Ejecutivo

JAPDEVA

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio P.E. 008-2011 de 3 de enero último, por medio del cual consulta “sobre la posible afectación de la Ley 8901 a un determinado proceso estatutario de elecciones de Junta Directiva iniciado con anterioridad a la publicación en La Gaceta de la Ley 8901. Es posible llevar a cabo la elección de nueva junta directiva de un sindicato sin que ello traiga repercusiones de orden legal en el ámbito sindical”.

 

Señala Ud. que dicho proceso de elecciones se inició previo a la publicación de la Ley y la inscripción de papeletas se cerró antes de dicha publicación pero la elección queda prevista para el 15 o 21 de enero, según se efectúe la Asamblea General Ordinaria en Primera o Segunda Convocatoria.

 

Mediante oficio N. AL-001—2011-SJ, la Asesoría Jurídica señala que el mandato del artículo 3 de la Ley 8901 no puede ser aplicado en las próximas elecciones de Junta Directiva de SINTRAJAP pues se contrariaría el principio de seguridad jurídica y el de irretroactividad de la Ley.  Los estatutos de SINTRAJAP, especialmente el artículo 18 establecen que la elección de nueva junta directiva se realizará cada dos años, correspondiendo realizar esta elección el tercer viernes del mes de enero del presente año Este proceso estatutario de elecciones dio inicio de conformidad con lo establecido por el Reglamento de Elecciones Internas con la inscripción de papeletas que aspiran a conformar la nueva junta directiva.  De conformidad con el artículo 15 del Reglamento de Elecciones Internas, la apertura del período de inscripción de papeletas por el Tribunal de Elecciones Internas será treinta días antes de la fecha de la primera convocatoria a la Asamblea General ordinaria.  El proceso se inició con la inscripción de las respectivas papeletas y el tercer viernes de enero corresponde al día 21 de enero, la ley  no podría ser aplicada en este proceso de elecciones de SINTRAJAB, proceso que se viene gestando con apego a la legalidad interna y que inicio con anterioridad a la publicación de la Ley.

 

          La reforma al artículo 345 del Código de Trabajo impone un límite al modo de elección de los miembros de las juntas directivas de los sindicatos.  Ese límite rige a partir de su vigencia pero no afecta las situaciones jurídicas acontecidas con anterioridad a esa vigencia.

 

A-           EN ORDEN A LA EFICACIA DE LAS NORMAS

 

            La Ley que regula el “Porcentaje mínimo de mujeres que deben integrar las Directivas de Asociaciones, Sindicatos y Asociaciones Solidaristas”, Ley N. 8901 de 18 de noviembre de 2010, rige a partir de su publicación, acaecida en La Gaceta el día 27 de diciembre de 2010, lo que podría llevar a considerar que resulta aplicable a las situaciones contempladas y, por ende, que a partir de su vigencia toda elección de directivas debe responder a lo dispuesto en dicha Ley.  Es por ello que corresponde recordar los principios en orden a la eficacia de las normas jurídicas.

 

Diversas situaciones pueden presentarse en torno a la eficacia temporal de las normas jurídicas: la ley nueva puede regular hechos producidos antes de su entrada en vigor (problema de retroactividad); puede aplicarse a hechos que se produzcan después de su vigencia (irretroactividad) o bien, la ley derogada por otra puede ser aplicada a hechos que se produzcan tras la entrada en vigor de la derogante (ultraactividad).

 

El texto constitucional prohíbe la primera de estas situaciones en su artículo 34. De allí que sea necesario siempre dilucidar cuándo se está ante una situación de retroactividad. Se afirma al respecto que:

 

  “Se entiende por retroactividad la proyección del ámbito temporal de las normas a hechos o conductas previas a su promulgación”...Esas situaciones pretéritas, a las que se conectan consecuencias jurídicas presentes, puede haberse realizado por entero en el pasado (retroactividad auténtica), o haberse iniciado en el pasado para prolongarse hasta el presente (retroactividad impropia)”. A., PEREZ LUÑO : La Seguridad Jurídica, Editorial Ariel S.A., Barcelona, 1991, p. 91.

 

            En el primer caso: normas que anudan efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia ley, origina un verdadero problema de retroactividad, con violación del artículo 34 constitucional.   Es decir, si los efectos ya se consumaron, la nueva norma no puede incidir sobre ellos, pero sí puede incidir sobre efectos en curso de ejecución y, con mayor razón, en aquéllos no producidos.  Por el contrario, la irretroactividad impropia debe saldarse tomando en cuenta el acaecimiento del hecho al que la norma conecta un efecto jurídico.

 

            De allí que para determinar si se está ante una situación contraria al ordenamiento, debe examinarse cuál es el presupuesto de hecho al cual el ordenamiento anuda un efecto jurídico:

 

“El análisis, pues, del presupuesto de hecho de la norma y de la situación jurídica sobre la que incide es esencial para entender las concretas soluciones de derecho transitorio ofrecidas por el ordenamiento, así como para subsumirlas en una de las tres categorías reseñadas” (retroactividad, irretroactividad o ultraactividad). C, LOZANO SERRANO: Exenciones tributarias y derechos adquiridos, Editorial Tecnos, Madrid, 1988, p. 78.

 

            La Sala Constitucional, en resolución N. 2765-97 de las 15 :03 hrs. del 20 de mayo de 1997, manifestó :

 

“Los conceptos de “derecho adquirido” y “situación jurídica consolidada” aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista.  Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable.  Por su parte, la “situación jurídica consolidada” representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando estos no se hayan extinguido aún.  Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que -por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado).  Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo “si..., entonces” ; vale decir : si se ha dado el hecho condicionante, entonces la “situación jurídica consolidada” implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado.  En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica.  En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada.  Ahora bien, específicamente en punto a esta última, se ha entendido también que nadie tiene un “derecho a la inmutabilidad del ordenamiento”, es decir, a que las reglas nunca cambien.  Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior ; lo que significa es que -como se explicó- si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior.  Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque estos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse.  De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla...”. La cursiva no es del original.

 

            Como se deriva de lo anterior, la existencia de situaciones jurídicas es un elemento para determinar si una norma jurídica incurre en retroactividad y, por ende, para establecer la aplicación de las leyes en el tiempo.  Pues bien, la situación jurídica consolidada es una situación subjetiva, porque es la consecuencia de una individualización de la regla establecida normativamente; una situación que otorga o reconoce un derecho o le suprime una cualidad o estado jurídico.  Lo propio de esa situación subjetiva es la inmodificabilidad, a pesar de las vicisitudes de la norma que la originó.  Pero esa situación jurídica puede revelarse como estática o como dinámica, según que esté produciendo efectos o éstos se encuentren consolidados, lo que tiene consecuencias en orden a la aplicación de las normas.

 

          La situación jurídica subjetiva está en fase estática cuando sus efectos ya han acaecidos y se encuentran consolidados.  Entonces, la situación es inmodificable. Un cambio normativo no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas estáticas bajo la vigencia de la ley antigua.  Así, los requisitos de adquisición o nacimiento de la situación son regidos exclusivamente por la ley vigente al momento en que esa situación surge.  Pero eso no sucede con las situaciones que se constituyen o extinguen al momento o con posterioridad a la entrada en vigencia del cambio normativo.  Los efectos jurídicos ya consolidados o en curso de ejecución no pueden ser modificados por la norma posterior.  Mas los efectos no producidos se rigen por la ley nueva.  Habrá, por el contrario, una imposibilidad constitucional de que los efectos jurídicos producidos de situaciones anteriores se rijan por la nueva normativa. Esta es la concepción presente en la jurisprudencia constitucional:

 

“...Por su parte, la “situación jurídica consolidada” representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo “si...., entonces”; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces “la situación jurídica consolidada” implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege –tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada... ”. Sala Constitucional, resolución N. 2765-97 de 15:03 hrs. del 20 de mayo de 1997. El énfasis no es del original.

 

Conforme lo cual, existe imposibilidad de que la ley nueva afecte los efectos ya consolidados, aspecto importante en relación con los procesos de elección de directivas de sindicatos que se encuentran pendientes.

 

B-                LA REFORMA NO AFECTA LOS PROCESOS EN CURSO DE  CONSOLIDACIÓN

 

          El artículo 345 del Código de Trabajo tiene como objeto regular el contenido de los estatutos de los sindicatos en el país.  En ese sentido, define cómo deben regularse estas organizaciones en el plano interno, limitando el poder de autodeterminación de esos organismos.

 

          Parte fundamental de esa autodeterminación, es lo relativo al modo de elección de la junta directiva. Un modo de elección que debe ser definido por los estatutos, que deben ser conformes con lo dispuesto en el Código de Trabajo.  Desde su emisión. Dicho Código disponía en orden a ese modo de elección que:

 

“ARTICULO 345.-

Los estatutos de un sindicato expresarán:

(…).

e)                 El modo de elección de la Junta Directiva, cuyos miembros deberán ser costarricenses o extranjeros casados con mujer costarricense y, por lo menos con cinco años de residencia permanente en el país; y, en todo caso, mayores de edad conforme al derecho común. Para los efectos de este inciso, los centroamericanos de origen se equipararán a los costarricenses; “

f)                   

          Es decir, la limitación se establecía en orden a la nacionalidad y mayoría de edad de los postulantes. Otros aspectos no eran objeto de regulación por parte del Código, lo que garantizaba la autonomía de los trabajadores en la definición del modo de elección.  Por consiguiente, en la determinación de las condiciones para que el nombre de una persona fuera incluido en una nómina y, en su caso, pudiera ser directivo del sindicato.  Esta situación varía a partir de la reforma del artículo por Ley 8901, ya que se agrega una nueva limitación:

 

“ARTÍCULO 3.-

Refórmase el artículo 345, 347 y 358 del Código de Trabajo. El texto es el siguiente:

 “Artículo 345.- Los estatutos de un sindicato expresarán lo siguiente:

a) (…).

e) El modo de elección de la Junta Directiva deberá garantizar la representación paritaria de ambos sexos. Sus integrantes deberán ser costarricenses o personas extranjeras casadas con costarricenses y por lo menos con cinco años de residencia permanente en el país; en todo caso, mayores de edad, conforme el derecho común.

Para los efectos de este inciso, las personas centroamericanas de origen se equipararán a las personas costarricenses.  En toda nómina u órgano impar la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser superior a uno”.

 

          A partir de la reforma, los estatutos deben garantizar la representación paritaria de los dos sexos. Lo que significa que toda nómina debe estar integrada por igual número de mujeres y de hombres, excepto el caso de que la nómina sea impar, supuesto  en que la diferencia puede ser de uno.

 

          Esta exigencia debe ser garantizada por el modo de elección y este se determina en los estatutos.  Por consiguiente, se requiere que los estatutos sean modificados a efecto de que el nuevo modo de elección que se establezca dé cuenta de la paridad de géneros.  En ese sentido, la norma entraña la obligación de modificar los estatutos de los sindicatos para adaptarlos a la nueva regulación.  El punto es qué pasa mientras esa modificación no ocurre. 

 

          El “modo de elección” implica definir también el procedimiento para elegir los miembros directivos.  Un procedimiento que se compone de diversos actos dirigidos todos a la elección.  Uno de estos actos consiste en la conformación de las nóminas que serán sometidas a los afiliados del sindicato, para efectos de la elección.  Lo que plantea la situación de los procedimientos en curso antes de la reforma.

 

          Resulta evidente que en la medida en que esos procedimientos hayan sido  iniciados conforme lo dispuesto en los estatutos al momento de entrada en vigencia de la ley, dichos procedimientos no contemplaron la nueva disposición.  Antes bien, es de considerar que se han iniciado y se han sujetado a lo dispuesto en los estatutos vigentes, los cuales responden al texto original del artículo 345.  Por consiguiente, los estatutos y los procedimientos que en ellos se fundan, hacen abstracción del problema de la paridad entre género.  Ante lo cual, cabría plantearse si la entrada en vigencia de la ley provoca la invalidez e ineficacia de los procedimientos en curso.

 

            Al respecto, debe tomarse en cuenta que esos procedimientos contienen trámites que ya concluyeron y que, en consecuencia, no pueden iniciarse de nuevo.  Es el caso de la convocatoria a elección, de los trámites internos para la formación de papeletas e incluso la inscripción de estas. Estos actos deben ser tenidos como efectos consumados, no susceptibles de ser normados por una reforma a los estatutos, a efecto de conformarlos con la nueva ley.  Cabe recordar que se presenta una situación de retroactividad cuando la ley pretende unir consecuencias jurídicas a un presupuesto de hecho consumado en el pasado, por lo que la ley posterior  debe mantener la vigencia de normas anteriores en relación con situaciones consolidadas.  Así como que  los requisitos de adquisición o nacimiento de una situación son regidos exclusivamente por la ley vigente al momento en que esa situación surge.  Por consiguiente, no puede considerarse que la Ley 8901 tenga como objeto regular la formación de nóminas o la inscripción de papeletas acaecida con anterioridad a su vigencia.

 

            Caso contrario se afectaría la prohibición de retroactividad y el principio de seguridad jurídica, valor fundamental del ordenamiento y del Estado Social de Derecho. Desde luego que al momento en que se formaron las papeletas y estas fueron inscritas, los interesados no podían conocer que la ley dispondría la paridad de género como principio de la elección de directivos de sindicato. Y lo cierto es que el ordenamiento debe dar certeza jurídica, para lo cual se debe evitar un cambio abrupto en la regulación de que se trate.

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

 

1-         De conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política, ante un cambio normativo, la ley nueva no debe afectar la fase estática de una situación, por lo que los efectos ya acaecidos no pueden ser modificados por la nueva ley.  Lo que significa que los requisitos de adquisición o nacimiento de la situación son regidos exclusivamente por la ley vigente al momento en que esa situación surge.

 

2-         La Ley sobre Porcentaje Mínimo de Mujeres que deben integrar las Directivas de asociaciones, sindicatos y asociaciones solidaristas modifica el Código de Trabajo para establecer el principio de paridad de género en la integración de las juntas directivas de los sindicatos.  Un principio que deben desarrollar los estatutos de los sindicatos al regular el modo de elección.

 

3-         Los trámites del procedimiento de elección acaecidos con anterioridad a la vigencia de la nueva ley, continúan rigiéndose por la norma vigente con anterioridad.  De pretender que esos trámites se reproduzcan o que esos actos carecen de eficacia, se afectarían la prohibición constitucional de retroactividad y el principio de seguridad jurídica.

 

4-         Así, la convocatoria a elección, los trámites de formación de nóminas y la inscripción de papeletas, constituyen efectos consumados de una situación jurídica, inmodificables  con base en la nueva Ley.   Por consiguiente, respecto de ellos no se aplica la exigencia de paridad de género.

 

                                                                        Atentamente,

 

 

                                                                        Dra. Magda Inés Rojas Chaves

                                                                        Procuradora Asesora

 

MIRCH/gtg