21 de enero de 2011

OJ-002-2011

Licenciada

Melania Guevara Luna, Jefa de Área

Comisión de Especial de Redacción

Asamblea Legislativa.

Estimada Señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio del 9 de setiembre del 2010, en el cual se solicita criterio en cuanto al proyecto de ley titulado “Ley de Creación del cantón décimo segundo de la Provincia de Puntarenas: La Península”, el cual es tramitado bajo los expedientes legislativos N° 14.534 y N° 17.730.

De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión Especial de Redacción de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

            Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

            Antes de dar respuesta la consulta, es necesario señalar que durante el estudio realizado por este órgano técnico asesor de la propuesta legal, advertimos la existencia de múltiples proyectos de ley tendientes a establecer el cantón decimosegundo de la Provincia de Puntarenas, en los territorios que se asientan la presente propuesta legal. Basta con observar los expedientes legislativos 9.838, 10490, 12.059, 13.915 y 15.566, para percatarse que la idea de crear un nuevo cantón a partir de los distritos de Lepanto, Paquera, Cóbano y algunas islas del golfo de Nicoya no es nueva, y por el contrario ha sido objeto de discusión legislativa en varias ocasiones. La Procuraduría ya ha externado su opinión respeto a algunos de los proyectos de Ley que fueron consultados, para lo cual pueden ser consultada la opinión jurídica  N° OJ-058-2007 del 27 de junio del 2007.

I.                   SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN.

            La propuesta legal tramitada en los expedientes N° 14.534 y N° 17.730, tiene como objeto crear el cantón decimosegundo de la Provincia de Puntarenas, denominado “La Península” el cual comprendería los distritos de Lepanto, Paquera y Cobano y Chira, así como territorios insulares del Golfo de Nicoya, como Venado, Bejuco, Caballo, Jesucita, Pan de Azúcar, Pájaros, San Lucas, Tortuga, Tolinga, Comercio, Panteón, Nancital, Gitana, Guayabos, Cedros, Alcatrás, Negritos e islotes.

            Formalmente el proyecto de ley se encuentra constituido por ocho artículos y tres normas transitorias. En los numerales 1, 2, 3 y 4 se establece la creación del cantón, sus límites, así como que la cabecera del cantón será determinado por el Poder Ejecutivo previa consulta a la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa; por su parte, de los artículos 5  al 8 se dispone lo referente a los aspectos propios de la hacienda municipal.

            Las normas transitorias ordenan al Tribunal Supremo de Elecciones a que dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la ley, convoque y realice las elecciones de regidores de la nueva municipalidad, y al Instituto Geográfico Nacional para que se elabore el mapa oficial del pretendido cantón

II.                 SOBRE EL FONDO.

            La iniciativa legal pretende crear el decimosegundo cantón de la Provincia de Puntarenas, denominado “La Península”. Según se señala en la exposición de motivos, existe una necesidad de que los distritos de Cobano, Lepanto y Paquera se constituyan en un nuevo cantón, para con ello poder atender satisfactoriamente las necesidades de su creciente población.

            De acuerdo con los Diputados proponentes, el proyecto de ley planteado es una solución real e integral a los problemas que acosan a los habitantes de estos  distritos, por cuanto con la creación del cantón de La Península, “ se propicia una solución a un problema de crecimientos geográfico y de demanda social en la zona, y al mismo tiempo, un reordenamiento administrativo idóneo para maximizar las oportunidades que esta ofrece en materia de comercialización, turismo, medio ambiente y desarrollo socio-cultural, mediante la constitución de la unidad política” que de cierta manera permita el bienestar de los ciudadanos de la región.

            En igual forma, se expresa en la exposición de motivos del proyecto bajo estudio, que con la unidad administrativa que se pretende crear (Municipalidad) se “propiciará un mejor equilibrio geográfico de estos sectores poblacionales, para efectos de percepción tributarios y fiscales. 

            Ahora bien, debemos recordar que dentro del procedimiento legislativo previsto para este tipo de iniciativas, por disposición expresa del artículo 168 de la Constitución Política, la creación de un nuevo cantón requiere de una votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros, o sea, votación calificada. Esto nos lleva a señalar que para la aprobación del proyecto de ley de creación del cantón décimo segundo de la Provincia de Puntarenas denominado “La Península” es necesario el voto afirmativo de 44 señores Diputados.

            Por otra parte, la ley N° 4366 del 19 de agosto de 1969, Ley sobre la División Territorial Administrativa, señala en su artículo 9 como requisito para la instauración de un nuevo cantón, que éste cuente con una población mínima del 1% de la población total del país. Indica el citado artículo:

“Artículo 9º.- En adelante no se erigirá en cantón ningún territorio que no cuente al menos con el uno por ciento de la población total del país, ni se desmembrará cantón alguno de los existentes, si hecha la desmembración no le quede al menos una población mínima del porcentaje expresado antes.

Por excepción podrán crearse cantones nuevos que no lleguen a la población, dicha, en lugares muy apartados y de difícil comunicación con sus centros administrativos, siempre que la Comisión Nacional de División Territorial lo recomiende, previos los estudios del caso.”

            En este sentido, la Sala Constitucional ha precisado en su jurisprudencia la necesidad de que se cumplan efectivamente los requisitos impuestos por las normas legales contenidas en la Ley N°4366; señala la Sala al respecto:

“V .- LEY SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA (No. 4366 de 19 de agosto de 1969).- Es esta ley, precisamente, la que ha emitido el Poder Legislativo para regular la creación de los nuevos cantones. Es necesario señalar que al fijar la Constitución Política en el párrafo final del artículo 168, que se requiere el voto afirmativo de por lo menos dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa para la creación de un cantón, da una clara idea de la importancia que el constituyente originario le ha dado a la integridad territorial y a toda la materia relacionada con la subdivisión territorial de las Provincias. A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en ó haya de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio.

VI ).- LEY SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA BIS.- Dicho lo anterior, a juicio de la Sala no se puede crear un nuevo cantón, sin cumplir el procedimiento administrativo contenido en el Ley No. 4366, amén de que del examen del expediente se desprenden serios incumplimientos formales, que conducen todos a que la competencia constitucional de la Asamblea Legislativa sea sustituida por organismos y dependencias públicas o viciada por omisión de requisitos esenciales, lo tramitado resulta en violación del procedimiento legislativo y en consecuencia, contrario a la misma Constitución Política. En los Considerandos siguientes, se detallan esos incumplimientos.” (Resolución N° 2009-1995 del 21 de abril de 1995).  

            Visto lo anterior, debemos tener presente que para que la creación del cantón propuesto en el proyecto de ley cumpla con los requisitos de la Ley sobre División Territorial Administrativa, la población de los distritos que compondrían el nuevo cantón debe superar el 1% de la población total del país, misma que para el Censo del año 2000, alcanzaba los  3.928.966 habitantes y la proyección del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) para el año 2011 es de 4.615.646 habitantes (datos tomados en la Pagina http://www.inec.go.cr). Sin embargo, de no cumplirse con el requisito de la población apuntado, por vía de la excepción contenida en el párrafo segundo del numeral 9 citado, es necesario -para evitar una eventual inconstitucionalidad- que la iniciativa cuente con los estudios e informes que la Comisión Nacional de División Administrativa avalen la creación del cantón décimo segundo de la Provincia de Puntarenas “La Península”.

            Por último, en cuanto a la conformación de la nueva Municipalidad, esta Procuraduría se permite señalar que en la estructura política y administrativa de la entidad municipal naciente, se debe resguardar los lineamientos contenidos en los títulos III y V del Código Municipal. En igual sentido, es necesario indicar que la nueva Municipalidad deberá contar a la brevedad posible, con la normativa propia (Ley de Impuestos Municipales, Reglamento Autónomo de Servicios, etc) que le permita funcionar política, administrativa y económicamente, a fin de cumplir con los objetivos perseguidos por la presente iniciativa.

III.              CONCLUSIÓN

             De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la Republica que el proyecto de ley titulado “Ley de Creación del cantón décimo segundo de la Provincia de Puntarenas: La Península”, salvo las consideraciones expuestas sobre la votación calificada del proyecto y lo referente al artículo 9 de la Ley N° 4366, no presenta problemas de constitucionalidad y de legalidad, por lo cual su aprobación o no, es resorte exclusivo de los señores y señoras diputados.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura                                                Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador Tributario                                                 Abogado Procuraduría

JLMS/EAQ/Smpu

Código 57160.