23 de febrero,  2011

C-041-2011

 

Señor

Hernando Paris R.

Ministro de Justicia

Ministerio de Justicia

 

Estimado señor Ministro:

 

Me refiero a su atento oficio DMJP-1757-08-10 de 11 de agosto 2011, mediante el cual consulta acerca de la competencia que le corresponde ejercer al Ministerio de Justicia en materia de fiscalización, supervisión y toma de decisiones, en relación con el Programa de Regularización del Catastro y Registro.

 

Por oficio DMKP-2824-12-10 de 23 de diciembre de 2010, aclara Ud. que la consulta está referida a la gestión administrativa que desarrolla el Programa de Regularización del Catastro y Registro, sin comprender la parte técnica del mismo.

 

Con el escrito DMJP se ha adjuntado el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N. DMJP-1756-08-2010 de 11 de agosto anterior. Para la Asesoría, la desconcentración máxima de que goza la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización del Catastro y Registro no la excluye de la estructura organizativa del Ministerio de Hacienda y continúa dentro de su jerarquía. Agrega que de acuerdo con el Contrato de Préstamo suscrito con el BID, la ejecución del Programa y la utilización de los recursos del financiamiento son realizados por el Prestatario por intermedio del Ministerio que actuará por medio de la Unidad Ejecutora.  Ese cuerpo establece que el Ministerio de Hacienda es el ente coordinador y rector de la Unidad Ejecutora y le corresponde supervisar y dictar los lineamientos para la correcta ejecución del programa. El seguimiento del Programa se encomienda a un Consejo Consultivo, órgano colegiado integrado por los representantes de cada uno de los entes participantes y beneficiarios del mismo; la Comisión Interinstitucional para el Fortalecimiento Municipal como órgano de asesoría y consulta general en la parte técnica y los expertos designados por las entidades participantes para la supervisión técnica de las actividades del Programa en las áreas de su competencia. Añade que el Consejo Consultivo tiene como función brindar asesoría, orientación y seguimiento estratégico al Programa, de forma que guíe a la Unidad Ejecutora en la consecución de los productos que forman parte de su quehacer; por lo que debe informar al Ministro de Hacienda acerca de las situaciones anómalas que se presenten en el avance del Programa. Por lo que en materia de fiscalización inmediata del Programa, corresponde al Ministerio ejercer el control jerárquico sobre este, en su condición de ente coordinador, rector y ejecutor del Programa, debiendo ejercer vigilancia de sus actos y de los insumos que produzca. Por lo que concluye que el Ministerio de Justicia no tiene competencia para ejercer el control, fiscalización y supervisión del Programa de Regularización del Catastro y Registro, más que integrar el Consejo Consultivo. La opción que tendría el Ministerio de Justicia es la de informar las anomalías al Ministerio de Hacienda, como órgano al cual se encuentra adscrita la Unidad Ejecutora del Programa.

 

            En virtud de la consulta, la Procuraduría General es llamada a determinar si en razón de las competencias que le corresponden en materia registral, incluida la catastral, el Ministerio de Justicia es competente para ejercer fiscalización, supervisión y participar en la toma de decisiones administrativas del Programa de Regularización del Catastro y Registro.

 

 

I-         EL MINISTERIO EJERCE COMPETENCIAS TÉCNICAS RESPECTO DEL PROGRAMA DE REGULARIZACION DEL CATASTRO Y REGISTRO

 

            De acuerdo con el Anexo A del Convenio original suscrito entre el Gobierno de la República con el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de Regularización del Catastro y Registro tiene como objeto el mejoramiento de la seguridad jurídica de los derechos sobre la propiedad inmueble, para crear un clima positivo para las inversiones públicas y privadas en Costa Rica. Componente fundamental del Programa es la formación del catastro de la propiedad inmueble y su compatibilidad con el registro, la reforma legal e institucional requerida para la sostenibilidad del sistema catastral registral a largo plazo. Pero también es parte fundamental el establecimiento de mecanismos para la resolución de conflictos relativos a la tenencia de la propiedad inmueble. Para lo cual se propicia la resolución alterna de conflictos; ámbito sustancial que no es ajeno al Ministerio de Justicia.

 

Por consiguiente, puede afirmarse que el objeto del Programa se enmarca dentro de las competencias sustantivas propias de ese Ministerio. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en su Ley de creación, Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Paz, N. 6739 de 28 de abril de 1982, corresponde al Ministerio de Justicia administrar el sistema de registros oficiales sobre bienes y personas jurídicas, artículo 1, inciso c). Una competencia que se ejerce a través de la Dirección General de Registro Nacional. La circunstancia de que a favor de esa Dirección General haya operado un fenómeno de desconcentración administrativa no excluye que la materia registral sea una función del Estado, que se cumple a través del Ministerio de Justicia. La Dirección es un órgano del Ministerio de Justicia, pertenece a éste y por ende debe rendirle cuentas del cumplimiento de sus funciones, en particular de cómo se satisface la seguridad registral. La seguridad registral es el pilar fundamental de nuestro sistema registral (Sala Constitucional, resolución N° 3441-2003 de 14:47 hrs. de 30 de abril de 2003), ya que  garantiza el tráfico jurídico patrimonial y la transparencia en el mercado.

 

Es función primordial del Ministerio de Justicia y Paz promocionar la resolución alternativa de conflictos como una forma de desarrollar una cultura de paz, por lo cual se integra dentro del Ministerio el Sistema Nacional de Promoción de la Paz Social , conformado por la Dirección General de Promoción de la Paz y la Convivencia Ciudadana, la Dirección Nacional de Resolución Alternativa de Conflictos; la Dirección de Espectáculos Públicos y la Comisión Nacional de Prevención de la Violencia y la Promoción de la Paz Social.

Procede recordar, además, que la ejecución del Programa implica cambios administrativos y organizacionales en el ámbito registral que se enmarcan también dentro de competencias del Ministerio de Justicia. Baste recordar la necesidad de fusionar normas y procedimientos del Catastro y del Registro a efecto de constituir la Dirección de Registro Inmobiliario. De acuerdo con la cláusula 3.02 de las condiciones especiales previas  al primer desembolso, este se condicionó a la publicación en La Gaceta de la resolución de la Dirección General de Servicio Civil, aprobando la reestructuración del Registro Nacional, para integrar las funciones de la Dirección de Catastro Nacional y de la Dirección de Bienes Inmuebles y estableciendo la creación de oficinas regionales. Asimismo, la cláusula 4.02 sujetó la autorización de licitaciones para la segunda etapa del subcomponente de formación del catastro y compatibilización con el registro, al cumplimiento de ciertas metas relacionadas con la Dirección de Registro Inmobiliario, unificación de la descripción gráfica y jurídica de los predios y la publicidad registral de los derechos reales sobre cada previo y la obligatoriedad de inscripción en el Registro Inmobiliario de los distintos derechos reales, entre otros.

 Como la ejecución del Programa no es solo financiera, el contrato prevé la participación de otros organismos y entre ellos, el Ministerio de Justicia y sus órganos, según la clausula 4.02 del Anexo:

“4.02.- Además del Ministerio de Hacienda como ente coordinador y rector de la UE, las entidades participantes en el Programa incluyen el Registro Nacional, el Catastro Nacional, el Registro de la Propiedad Inmueble y la Dirección de Resolución Alterna de Conflictos del Ministerio de Justicia y Gracia, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el Órgano de Normalización Técnica del Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), el Instituto Geográfico Nacional (IGN), el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) y la Comisión Interinstitucional de Asuntos Indígenas (CIAI). La CIAI designará representantes en forma coordinada con la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), las Asociaciones de Desarrollo Indígena, la Mesa Indígena y otras organizaciones tradicionales”.

            Definición de las “entidades participantes” que es importante porque estas también intervienen en la ejecución del Programa. Para ese efecto, la cláusula 4.01 del Anexo previó que las responsabilidades de estas “entidades” debían describirse en el Convenio Marco Interinstitucional. Por consiguiente, ese Convenio debe definir las facultades de cada una de las entidades participantes según su competencia técnica  e individualmente consideradas.

            Pero también las entidades participantes asumen funciones en forma colegiada a través de un Consejo Consultivo. Consejo que se define en el punto 4.03 como un órgano de asesoría y orientación estratégica, presidido por el Ministro de Justicia pero que también está encargado de funciones administrativas  importantes. Es el caso de la autorización para el nombramiento del coordinador general de la Unidad Ejecutora y la aprobación “previa” del nombramiento de los demás coordinadores, cláusula 4.04. Además, esas entidades participantes nombran expertos “para la supervisión técnica de las actividades del Programa en las áreas de competencia respectivas”.

            En la medida en que entre las “entidades” participantes se encuentran varios órganos del Ministerio de Justicia (Registro Nacional, el Catastro Nacional, el Registro de la Propiedad Inmueble y la Dirección de Resolución Alterna de Conflictos) se sigue que el Ministerio de Justicia tiene las funciones que el Convenio Marco establece y participa en la supervisión técnica de las actividades del Programa. Y ello en las áreas de registro,  catastro y resolución alternativa de conflictos. Una labor que no ejecuta con funcionarios del Programa o consultores contratados por la Unidad Ejecutora, sino con el personal de los órganos respectivos del Ministerio.

 

            Entiende la Procuraduría, por demás, que esa supervisión técnica no deriva solo del convenio de crédito sino que es consecuencia misma de la competencia material que el legislador ha asignado al Ministerio y a sus órganos. Una competencia material que los hace ser los más idóneos para ejercer la supervisión correspondiente y, por ende, determinar si los objetivos del Programa se cumplen en los ámbitos que les concierne.

            De acuerdo con lo expuesto, no cabe duda de que el Ministerio participa en el desarrollo técnico del Programa y su fiscalización. El punto es si esa competencia se extiende al ámbito administrativo.

II-        UNA EJECUCIÓN A CARGO DE LA UNIDAD EJECUTORA

             Como es habitual en tratándose de un Programa financiado por crédito externo,  respecto del Regularización del Catastro y Registro se ha previsto la creación de una Unidad Ejecutora a efecto de llevar a cabo las funciones atinentes al préstamo, en particular la utilización y administración de los recursos financieros. Así, en las Estipulaciones Especiales del Contrato de Préstamo se dispone:

“3.- ORGANISMO EJECUTOR

Las partes convienen en que la ejecución del Programa y la utilización de los recursos del financiamiento del Banco serán llevadas a cabo por el Prestatario, por intermedio de su Ministerio de Hacienda, el que a su vez actuará por intermedio de la Unidad Ejecutora de que trata la Cláusula 3.02 inciso (c) de estas Estipulaciones Especiales, la que para los fines de este Contrato será denominada indistintamente "Organismo Ejecutor" o "UE", de cuya capacidad legal y financiera para actuar como tal deja constancia el Prestatario. La UE será creada como entidad con vigencia durante el período de ejecución del Programa, mediante la ley aprobatoria de este Contrato de Préstamo, como ente desconcentrado, adscrito al Ministerio de Hacienda, con autonomía administrativa, técnica y financiera, independencia de presupuesto, y capacidad para licitar, contratar y realizar todos los actos que fueren necesarios para la ejecución del Programa y tendrá la estructura, funciones y procedimientos establecidos en el Anexo A y en el Reglamento Operativo del Programa”.

          El artículo 2 de la Ley aprobatoria del contrato de préstamo dispuso:

“ARTÍCULO 2.- Creación de la Unidad Ejecutora. Créase la Unidad Ejecutora del Programa, como un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Hacienda, con personalidad jurídica instrumental para licitar, contratar y realizar todos los actos necesarios para ejecutar el Programa; en sus actuaciones tendrá independencia técnica, financiera y presupuestaria, y contará con la estructura, las funciones y los procedimientos establecidos en el Anexo A y en el Reglamento Operativo del Programa, que forman parte de esta Ley.  La Unidad Ejecutora contará con un coordinador general, quien será el máximo jerarca del órgano y tendrá las facultades que determine el Reglamento de esta Ley. Será seleccionado de conformidad con los procedimientos dispuestos en el Contrato de Préstamo y Reglamento de esta Ley.  La Unidad Ejecutora contará con la estructura organizativa establecida en el Contrato de Préstamo y el Reglamento de esta Ley”.

            Entendemos que por consideraciones financieras, el contrato y luego el legislador decidieron que la Unidad Ejecutora se encarnaría en el Ministerio de Hacienda. Así, como parte del Ministerio de Hacienda, se crea un órgano desconcentrado para que ejecute los recursos del crédito y para esa ejecución se le dota no solo de capacidad contractual sino de una personalidad jurídica instrumental y “autonomía administrativa, técnica y financiera”. En ejercicio de esa personalidad instrumental puede contratar, entre otros, los servicios técnicos que la ejecución del Programa requiera.  En general, la Unidad Ejecutora asume la administración del Programa.

 

            La desconcentración dispuesta por el contrato y luego por la Ley aprobatoria determinan una competencia exclusiva de la Unidad Ejecutora en la ejecución administrativa del Programa.

 

Para lo cual cuenta con autonomía administrativa, técnica y financiera, que le permite no solo tener un presupuesto independiente del Presupuesto Nacional, sino contratar comprometiendo los recursos para la ejecución del Programa. Lo cual se garantiza con la personalidad jurídica instrumental. En ese sentido, puede decirse que la persona que promueve las contrataciones, contrata y ejecuta los recursos financieros del Programa es una persona presupuestaria jurídicamente “distinta” al Ministerio de Hacienda al cual pertenece.

 

En concordancia con lo dispuesto por el Convenio, el Decreto Ejecutivo N.  34434 de 25 de enero de 2008, Reglamento Operativo del Programa de Regularización del Catastro y Registro, centra la ejecución del Programa en la Unidad Ejecutora, a quien considera responsable de la ejecución y coordinación de las actividades del Programa, artículo 3. Expresamente indica que deberá acatar “los lineamientos que emitan el Consejo Consultivo y el Ministerio de Hacienda como representante del Prestatario y “rector de la operación del Programa 1284/OC-CR”, y le establece como atribuciones el “efectuar el seguimiento de la ejecución del Programa según la planificación y calendario acordados”, dar seguimiento al cumplimiento de las condiciones del Programa, planificar y presupuestar las actividades de los distintos componentes del Programa, preparar los términos de referencia y pliego de condiciones para los contratos que fueren necesarios, evaluar los contratistas con el apoyo de los organismos involucrados en el Programa. Por ende, la Unidad prepara los términos de referencia y pliegos de condiciones para las contrataciones correspondientes, evalúa a los contratistas, hace los desembolsos y pagos que procedan, lleva la contabilidad del Programa. Sea, gestión administrativa y gestión financiera.

           

El artículo 4 del Reglamento Operativo preceptúa en lo pertinente que:

 

 “Además corresponde a la Unidad Ejecutora orientar, canalizar, presupuestar, contratar la adquisición de bienes y servicios y administrar los recursos financieros correspondientes a dicho Programa, para lo cual podrá ejecutar su presupuesto en forma independiente del Ministerio de Hacienda. Estos fondos se manejarán a través de cuentas especiales que se abrirán para tales efectos. Asimismo, la Unidad Ejecutora será responsable de mantener una unidad organizativa centralizada en sus aspectos gerenciales-administrativos, para el manejo de los recursos financieros, las contrataciones y pagos a través de los mecanismos establecidos en el Contrato de Préstamo. Adicionalmente la UE será la encargada de mantener las relaciones formales y las negociaciones con el BID en coordinación con el Ministerio de Hacienda; de dar cumplimiento a las cláusulas contractuales del Contrato de Préstamo; dar el seguimiento a la ejecución y modificación de los planes de acción y en general asumir las responsabilidades de planificación y control de las actividades del Programa”.

Se desprende de estas disposiciones que corresponde a la Unidad Ejecutora dar seguimiento a la ejecución del Programa en orden al cumplimiento de sus diversas fases, a las condiciones que han sido establecidas; por ende, en aspectos administrativos.

 

Estas funciones son garantizadas mediante el nombramiento de un Coordinador del Programa, que lo dirige y es el representante legal de la Unidad Ejecutora y el responsable de dirigir, contratar, coordinar, planificar y supervisar todas las actividades del Programa. Por consiguiente, de aquéllas propias de la Unidad Ejecutora que, como indicamos, abarcan las administrativas.

 

            Dicho alto funcionario es nombrado por el Ministerio de Hacienda con la previa autorización del Consejo Consultivo y la no objeción del Banco.  Para efectos de la administración de la Unidad Ejecutora es el jerarca del Programa.

           

 Esa “autonomía administrativa” que se otorga a la Unidad Ejecutora no le impide contar con el apoyo administrativo del Ministerio de Hacienda y de su estructura administrativa, aspecto que reafirma el artículo 7 del Reglamento Operativo. Un apoyo que se justifica por la responsabilidad financiera que asume el Gobierno de la República y, por ende, el Ministerio de Hacienda, respecto del contrato de préstamo. 

  Más allá del apoyo administrativo, la gestión administrativa continúa siendo facultad de la Unidad Ejecutora. Por lo que es este órgano el competente para tomar las decisiones administrativas en orden a la ejecución del Programa. Un punto en discusión es si esa gestión administrativa puede ser objeto de fiscalización por las entidades participantes en el Programa.

III-                  COMPETENCIA DEL MINISTERIO EN LA FISCALIZACION ADMINISTRATIVA

            El Ministerio consulta a efecto de que se establezca si es titular de una competencia de supervisión y fiscalización de la gestión administrativa.

     Como se señaló anteriormente, en razón de sus competencias sustantivas y el objeto mismo del Programa de Regularización del Catastro y Registro, el Ministerio de Justicia participa en la ejecución y fiscalización técnica del Programa. Una participación que se da en razón de las competencias propias y de su integración en el Consejo Consultivo del Programa. Importa recalcar que tanto el Reglamento Operativo a que se ha hecho referencia como el Reglamento Interno del Consejo Consultivo del Programa, Decreto Ejecutivo N. 34594 de 17 de abril de 2008, facultan al Consejo para dar seguimiento al Programa. Un seguimiento que corresponde al órgano colegiado y que se califica de “estratégico”. Por consiguiente, relativo al aspecto técnico del Programa. 

El artículo 12, in fine, del Reglamento dispone:

“Este Consejo se reunirá ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente cuando lo convoque así su Presidente. Tendrá la responsabilidad de aprobar el nombramiento del Coordinador General y de los Coordinadores de Componente. Podrá pedir informes a la UE, sugerir soluciones en casos de problemas. En los casos en los cuales las medidas de contingencia necesarias para el desarrollo adecuado del Programa, requieran fortalecer la coordinación interinstitucional, el Consejo Consultivo sugerirá acciones para solucionar el problema”.

Corresponde al Consejo, además, informar al Ministro de Hacienda de “cualquier situación anómala que detecte en el avance del Programa”. Lo cual reafirma la necesidad del seguimiento estratégico confiado por el Reglamento.

  Como miembro del Órgano Colegiado, el Ministro de Justicia puede pedir informes a la Unidad Ejecutora y sugerir soluciones. Una competencia que es propia del colegio y no del Ministro aunque este sea quien lo preside. Las funciones del Ministro como presidente del Consejo Consultivo son las propias de cualquier presidente de órgano colegiado y es en esa condición de director de debates que debe velar porque el Consejo cumpla sus fines y objetivos.

En otros términos, el Ministro de Justicia no tiene una competencia de revisión y control de lo actuado administrativamente por la Unidad Ejecutora. Posibilidad que, por el contrario, sí se reconoce al Ministerio de Hacienda. Es este órgano el llamado a agotar la vía administrativa, excepto en asuntos de contratación administrativa. Dispone el Reglamento:

“Artículo 24.—De los recursos ordinarios: Los actos dictados por el Coordinador General, con excepción de los referidos a materia de contratación administrativa, tendrán los recursos ordinarios de revocatoria con apelación en subsidio ante el Ministro de Hacienda; recursos que deberán interponerse dentro del plazo de cinco días contados a partir de la notificación del acto”.

Al conocer del recurso de apelación, el Ministro de Hacienda puede modificar, anular, revocar o confirmar lo actuado por la Unidad Ejecutora. El recurso administrativo se convierte así en un medio de supervisión, seguimiento y fiscalización de lo actuado por la Unidad Ejecutora, fundamentalmente en orden a lo administrativo, con excepción de la materia contractual que sea de conocimiento de la Contraloría General de la República.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-         La Ley de “Aprobación del Convenio de Préstamo N° 1284/OC-CR "Programa de Regularización del Catastro y Registro", entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo”, Ley  N. 8154 de 27 de noviembre de 2001, crea un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental para ejecutar el Programa de Regularización del Catastro y Registro.

2-         Ese órgano desconcentrado es parte del Ministerio de Hacienda. Por lo que este Ministerio conserva potestades de jerarca en relación con la Unidad Ejecutora, particularmente en la materia en que no ha operado desconcentración.

3-         No obstante, la creación de la Unidad Ejecutora no tiene como objeto modificar la competencia sustancial del Ministerio de Justicia y Paz y de sus órganos desconcentrados, particularmente en materia de registro y resolución alternativa de conflictos. Con base en esas competencias, el Ministerio y sus órganos deben dar seguimiento a la ejecución técnica de los Componentes del Programa que les conciernen directamente. Ese seguimiento es consecuencia misma de la competencia material que el legislador ha asignado al Ministerio y a sus órganos y que los hace ser los más idóneos para ejercer esas funciones técnicas, a efecto de determinar si los objetivos del Programa se cumplen en los ámbitos que les concierne.

4-         No obstante, ni el convenio de préstamo ni la ley aprobatoria atribuyen al Ministerio de Justicia una competencia en materia de gestión administrativa. Por consiguiente, el Ministerio no solo no participa en las actividades administrativas propias de la Unidad Ejecutora, sino que tampoco tiene una competencia propia en  lo relativo a la supervisión y fiscalización de la gestión administrativa del Programa.

 

5-         Se sigue de lo expuesto que las funciones de seguimiento y supervisión técnicas que pueda asumir el Ministerio o sus órganos,  son independientes del control que le corresponde al Ministerio de Hacienda respecto de su órgano desconcentrado,  la Unidad Ejecutora del Programa.

                                                             Atentamente,

                  Dra. Magda Inés Rojas Chaves

                     Procuradora General Adjunta

 

MIRCH/gap