25 de febrero del 2011

O.J.-012-2011

Señora

Ana Lorena Cordero Barboza

Jefa Área

Comisión de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su  Oficio CPAS-1264-17553 de 27 de julio del 2010,  a través del cual nos consulta acerca del proyecto de “Reforma de los artículos 47 y 55 de la Ley No. 7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, según  Expediente No. 17553, publicado en la Gaceta No. 222 del 16  noviembre  de 2009.

Sobre el particular, es de observar, que ya esta Procuraduría, mediante las Opiniones Jurídicas Nos. 065-2010, de fecha 03 de septiembre del 2010, y 010-2011, de 21 de febrero del 2011,  ha analizado dicho proyecto, que se tramita  tanto en el mencionado expediente número 17553 como en el  número 17562. En ese sentido, se recomienda a la Comisión bajo su cargo, remitirse a los citados pronunciamientos para lo pertinente, pues, evidentemente, se trata de la misma propuesta de reforma que ahora se nos consulta.

No obstante lo expuesto, y con la advertencia que de seguido se dirá, se procederá a resumir lo que este Órgano Consultor ya ha expresado a través de las citadas opiniones jurídicas, referente al  proyecto de “Reforma de los artículos 47 y 55 de la Ley No. 7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.

I.-OBSERVACIÓN PRELIMINAR:

En virtud de los artículos 1, 2, 3, inciso b), y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría General es el órgano superior técnico jurídico de la Administración Pública, el cual tiene como función evacuar consultas de carácter general y abstracto a todos los órganos, instituciones o entidades públicas que lo soliciten por medio de sus jerarcas, aportando el criterio legal correspondiente.

En orden a lo expuesto, es importante enfatizar que lo que se expondrá de esta consulta, constituye una mera opinión jurídica que no tiene la virtud de vincular a la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública, sino como una  colaboración en la importante labor que desempeñan los señores Diputados. 

Asimismo, es de acotar, que esta opinión se emite dentro del plazo que las posibilidades de este Despacho lo han permitido.  Por ende, el término establecido en su oficio no resulta aplicable a esta Procuraduría, pues el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se refiere a consultas que se dirijan a otros repartos administrativos y entes públicos.

II.- ANÁLISIS GENERAL DEL PROYECTO.

                   Como ya se apuntó en líneas anteriores, este Órgano Consultor, ya ha tenido oportunidad de referirse al proyecto de “Reforma de los artículos 47 y 55 de la Ley No. 7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”. Consistente éste, en establecer tres grados de invalidez dentro de dicho régimen, los cuales pueden venir a repercutir en  la salud del trabajador o trabajadora, tal que le impidan continuar en el desempeño de sus labores, y en consecuencia con ello, establecer las prestaciones económicas correspondientes; es decir, se pretende sustituir con esa propuesta, la forma en que se ha venido regulando actualmente la invalidez que sufren los trabajadores y el derecho a las prestaciones, según los artículos 47 y 55 de la Ley 7531, denominada “Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”.

                   Así, mediante la Opinión Jurídica No. 065-2010, de fecha 03 de septiembre del 2010, este Despacho señaló, en lo conducente, que:

“(…)

Así, el legislador o en su defecto las autoridades superiores de la Caja Costarricense de Seguro Social -en tratándose del IVM- , disponen de un amplio margen de libertad en la configuración del sistema de Seguridad Social, conforme a los límites impuestos por la Constitución (arts. 34 y 39) y a los mínimos previstos en los Convenios 102 y 128  de la OIT, y en la apreciación de las circunstancias socioeconómicas de cada momento histórico a la hora de administrar recursos limitados para atender a un gran número de necesidades sociales. Pero están siempre obligados a adaptar el sistema y sus prestaciones a las necesidades del momento, teniendo en cuenta el contexto general en que aquellas situaciones se producen, las circunstancias socioeconómicas, la disponibilidad de medios de financiación y las necesidades de los diversos grupos sociales. Y es casualmente por ello, que la Seguridad Social ha ocupado, y sigue ocupando, un lugar de máxima importancia en la construcción, evolución y sostenimiento del Estado Social de Derecho o Estado de Bienestar.  

En el contexto jurídico aludido, resulta incontrovertible que la regulación legal en material de Seguridad Social, en el caso de los regímenes especiales contributivos de jubilación o pensión del Estado con cargo al Presupuesto Nacional –incluido entre ellos el del Magisterio Nacional-, constituye un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional), quienes de acuerdo con su ideología, sus compromisos políticos y sociales, con su promulgación buscan satisfacer una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92, 6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional).

Y en el ejercicio de su potestad legislativa a fin de definir las condiciones, beneficios y requisitos de ingreso de cada régimen de protección que integra la Seguridad Social, la Asamblea Legislativa goza de una discrecionalidad amplia -pero no absoluta, pues está sometida a la Constitución y tratados internacionales, según aludimos- que le permite adoptar, dentro del ámbito constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado. Y cabe advertir que todas estas razones, discutibles en el plano político, pueden ser perfectamente legítimas en el plano jurídico.

En todo caso, conociendo que la medida legislativa propuesta tendrá una innegable e inevitable repercusión financiera en el sistema transitorio de reparto o bien, del sistema de capitalización del Magisterio Nacional, respetuosamente sugerimos que sería más que conveniente, necesario, contar con un estudio actuarial que permita prever el impacto económico-financiero del establecimiento de los tres grados de invalidez, según el monto previsto de la prestación económica en cada caso, frente a los datos estadísticos de incapacidades en el gremio cubierto. Información que podría ser solicitada a la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional, entidad pública no estatal que legalmente es responsable de aquel fondo de pensiones.

(…)”

Puede sustraerse del texto transcrito, que si bien el legislador, dentro de los parámetros del artículo 73 constitucional y Convenios Internacionales del Organización Internacional del Trabajo, números  102 y 128, tiene, naturalmente, plena potestad para regular, crear o mejorar el sistema de seguridad social en el país, ello debe ser acorde con la realidad socioeconómica que lo sustentaría y, la disponibilidad de medios de financiación con que cuente un determinado régimen pensionístico, de manera que la propuesta tenga cabida efectiva en la práctica del sistema.  De ahí que, se recomiende a través de ese pronunciamiento, “un estudio actuarial que permita prever el impacto económico-financiero del establecimiento de los tres grados de invalidez, según el monto previsto de la prestación económica en cada caso, frente a los datos estadísticos de incapacidades en el gremio cubierto.”

Asimismo, esta Procuraduría, a través de la Opinión Jurídica 010-2011, de 21 de febrero del 2011, en lo que interesa, indicó:

“(…)

No se observa de ese contenido, alguna irregularidad de orden constitucional o de legalidad, habida cuenta que, como se indicó en líneas anteriores, ello es conforme con los postulados que fundamentan a la seguridad social, en tanto se pretende extender los beneficios al trabajador o trabajadora en estado de invalidez. Sin embargo, se recomienda que, para la reforma de los citados artículos de la Ley 7531 de 10 de julio de 1995, “Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional “, se tenga como referente importante, lo dispuesto en los incisos c), ch) y d) del artículo 223 del Código de Trabajo(), relativo estos numerales a los diferentes grados de incapacidad por riesgos de trabajo, a fin de tratar en lo posible aproximarse a la uniformidad que demanda esta clase de regulación en nuestro país, sobre todo en hipótesis similares a las aquí pretendidas,  según los principios que informan a la seguridad social.

En síntesis, este Órgano Consultor, ha sostenido mediante las citadas opiniones jurídicas, que el contenido del proyecto en cuestión no contiene visos de inconstitucionalidad o de ilegalidad, y que en todo caso, su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República. Asimismo,  recomienda que para los efectos del estudio final de dicho proyecto, se tome en consideración, dos presupuestos importantes en pro de la sostenibilidad del régimen en cuestión, a saber:  a) un estudio actuarial que permita prever el impacto económico-financiero del establecimiento de los tres grados de invalidez, según el monto previsto de la prestación económica en cada caso, frente a los datos estadísticos de incapacidades en el gremio cubierto y,  b) como referente importante, lo dispuesto en los incisos c), ch) y d) del artículo 223 del Código de Trabajo, relativo estos numerales a los diferentes grados de incapacidad por riesgos de trabajo, a fin de tratar en lo posible aproximarse a la uniformidad que demanda esta clase de regulación en nuestro país, sobre todo en hipótesis similares a las aquí pretendidas, según los principios que informan al sistema de la seguridad social.

III.-     CONCLUSIÓN:

            No obstante que la potestad de legislar reside en el Poder Legislativo, al tenor de los artículos 9 y 105 de la Constitución Política, y como tal, es de su propia facultad el aprobar o no, el proyecto de “Reforma de los artículos 47 y 55 de la Ley No. 7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, este Despacho reitera las recomendaciones vertidas en las Opiniones Jurídicas Nos. 065-2010, de fecha 03 de septiembre del 2010, y 010-2011, de 21 de febrero del 2011, en el sentido de que para el estudio final,  se tomen en consideración dos presupuestos importantes en pro de la sostenibilidad del citado sistema, a saber: a) un estudio actuarial que permita prever el impacto económico-financiero del establecimiento de los tres grados de invalidez, según el monto previsto de la prestación económica en cada caso, frente a los datos estadísticos de incapacidades en el gremio cubierto;  y b) como referente importante, remitirse a lo dispuesto en los incisos c), ch) y d) del artículo 223 del Código de Trabajo[1], relativo estos numerales a los diferentes grados de incapacidad por riesgos de trabajo, a fin de tratar en lo posible aproximarse a la uniformidad que demanda esta clase de regulación en nuestro país, sobre todo en hipótesis similares a las aquí pretendidas,  según los principios que informan al sistema de la seguridad social.

De Usted, con toda consideración,

M.Sc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

LMGP/gvv

Anexo: Copias de las Opiniones Jurídicas

 Nos. 065-2010, de 03 de septiembre del

 2010, y 010-2011, de 21 de febrero del 2011.