3 de marzo de 2011

C-055-2011

Señor

Leonardo Garnier Rímolo

Ministro de Educación Pública

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-6157-11-10, del 29 de noviembre de 2010, por medio del cual nos solicita, con fundamento en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, determinar la presunta Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta de la “inscripción del título de Bachillerato en Administración de Empresas con Énfasis en Gerencia del señor xxx…”

I.-        ANTECEDENTES RELEVANTES.

Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, así como del informe rendido por el órgano director del procedimiento administrativo nombrado al efecto, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

1.                 La Universidad Cristiana del Sur confirió al señor xxx el grado académico de Licenciado en Administración de Empresas con Énfasis en Gerencia. Este título académico fue inscrito por el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada al tomo 62, folio 4, número 67. Inscripción que data del 14 de marzo de 2006. (Folio 652 del expediente administrativo.).

2.                 El día 18 de octubre de 2007, el señor xxx presentó una solicitud para ser incorporado ante el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica. Adjuntas a su solicitud, el señor xxx presentó el correspondiente título de grado universitario expedido por la Universidad Cristiana del Sur, y un título que le acreditaba como Bachiller en Educación Media expedido el 18 de mayo de 2001 por la División de Control de la Calidad y Macroevaluación del Sistema Educativo, supuestamente inscrito en el tomo 3, folio 349, asiento 558, título 2017. Adicionalmente, se aportaron constancia de las notas acreditadas ante la Universidad Cristiana del Sur desde febrero de 2002 y un declaración bajo fe de juramento de que los títulos aportados constituían documentos auténticos y ciertos. (Folios Folios 654 a 647 del expediente administrativo.)

3.                 Ante solicitud expresa de la Dirección Ejecutiva del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, el Director de Pruebas Nacionales de Educación Abierta, División de Control de Calidad, por oficio DPNEA 1503-2007 le informa al Colegio que el título de Bachiller en Educación Media presentado ante dicho ente es falso, pues las citas de inscripción no corresponden a los registros del Ministerio de Educación y las firmas tampoco se corresponden con las de los funcionarios autorizados para la inscripción de dichos títulos. (Folio 659 del expediente administrativo.)

4.                  Mediante oficio CPCE-JD-974-07 de 5 de diciembre de 2007, la Secretaria de la Junta Directiva del Colegio le informó al señor xxx que por acuerdo tomado por la Junta el 5 de diciembre de 2007 se resolvió solicitar al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada la declaratoria de la nulidad del acto de inscripción del título de Licenciado en Administración de Empresas con énfasis en Gerencia. (Folio 663 del expediente administrativo.)

5.                 Mediante memorial sin número de 15 de febrero de 2008, el Presidente del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas denunció las irregularidades relacionadas con el título de Licenciado del señor xxx y solicitó la anulación del acto de inscripción de dicho título. (folios 670-666 del expediente administrativo.)

6.                 Por oficio denominado Prevención CUR N.° 173-08 de 7 de marzo de 2008, el Consejo solicitó a la Universidad Cristiana del Sur la correspondiente copia certificada del expediente académico del señor xxx. (folios 672 a 671 del expediente administrativo.)

7.                 El 3 de abril de 2008, a través del oficio D.D.E. –SJ-216, la Dirección Regional de San José del Ministerio de Educación Pública procedió a reconocer y equiparar un título de Conclusión de la Educación Media presentado por el señor xxx y que habría sido expedido en Estados Unidos. (folio 704 del expediente administrativo.)

8.                 Mediante memorial sin número de 7 de abril de 2008, el Director Ejecutivo de la Universidad Cristiana del Sur aportó copia de la documentación constante en el expediente académico del señor xxx. Se destaca que como parte de esta documentación, la Universidad adjuntó copia del título de bachillerato en educación media presentado en su momento por el señor xxx, el cual consistió en un título supuestamente expedido por el Liceo José Joaquín Jiménez Núñez, de fecha 28 de setiembre de 1984, del tomo I, folio 108, asiento 1631. (folios 678 a 673 del expediente administrativo.)

9.                 Por oficio DEC-1188-2008, el Departamento de Evaluación de la Calidad determinó que el título que acreditaba al señor xxx como bachiller y que había sido expedido por el Liceo José Joaquín Jiménez Núñez es falso. (Ver folio 887 del expediente administrativo.)

10.             Por oficio sin número de 7 de mayo de 2008, el señor xxx aportó al Consejo Superior de Educación copia de otro título de educación media. Este expedido en extranjero. Específicamente se trata de una certificación expedida por un instituto denominado INTERNATIONAL HARVARD CHRISTIAN UNIVERSITY, con sede en el Estado de Florida, el cual indica que el señor xxx habría completado su educación secundaria (High School Diploma). Este certificado fue expedido el 20 de agosto de 1997. (686 a 684 del expediente administrativo.)

11.             Por medio del oficio DDE-SJ-216 de 3 de abril de 2008, la Directora de Desarrollo Educativo de la Dirección Regional de San José, reconoce y equipara el Título de Conclusión de Estudios Secundarios expedido por la International Harvard Christian University y aportado por el señor xxx. (Ver folio 705 del expediente administrativo.)

12.             Por medio de un oficio sin número del 6 de agosto de 2008, el Centro Cultural Costarricense Norteamericano, en su condición de Centro Asesor afiliado al Departamento de Estado de los Estados Unidos de América informa que la International Harvard Christian University no se encuentra acreditada y tampoco se encuentra en proceso de acreditación. Asimismo señala que habiendo examinado el Diploma de Graduación de Secundaria presentado por el señor xxx se determina que no especifica el grado académico cursado por el señor xxx. Asimismo, se observa que la certificación de notas del señor xxx solamente hace constancia a ocho materias cursas y no especifica el año en que se realizaron esos estudios. (Ver folio 720 del expediente administrativo.)

13.             Por oficio DDE-549-2008 de 14 de agosto de 2008, el Departamento de Desarrollo Educativo le informa a la Directora del Consejo Nacional de Educación Superior Privada que en el momento en que la Dirección Regional de San José reconoció el título de conclusión de estudios expedido por la International Harvard Christian University, no se contaba con el dictamen del Centro Cultural Costarricense Norteamericano, el cual ha señalado que dicha institución no se encuentra acreditada oficialmente, por lo cual considera dicho reconocimiento constituyó un “error”. (Ver folio 725 del expediente administrativo.)

14.             En fecha 18 de agosto de 2008, la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada emitió un Informe Técnico Curricular, elaborado por el M.ed. William Delgado Montoya  a través del cual se recomienda requerir al Ministro de Educación la integración de un órgano director que valorara la posibilidad de anular el acto de inscripción del título de Licenciado en Administración de Empresas otorgado al señor xxx. (Ver folios 730 al 726 del expediente administrativo.)

15.             Mediante oficio SA-043-2009 CONESUP del 27 de febrero de 2009, la Dirección Ejecutiva del CONESUP puso en conocimiento del señor Ministro de Educación el acuerdo del Consejo Nacional de la Educación Superior Privada artículo 31, tomado la sesión N.° 614-2008 del 29 de octubre de 2008. Acuerdo en el que se acogen las recomendaciones de su Secretaría Técnica y se solicita al Ministro de Educación la apertura de un procedimiento para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de inscripción del título profesional expedido a favor del señor xxx (Ver 745 a 739 del expediente administrativo.

16.             Mediante oficio D.D.A- V.T. de 7 de setiembre de 2009, la Directora de Desarrollo Administrativo de la Dirección Regional de San José informó que según los archivos en su custodia se ha podido constatar que el señor xxx cursó y aprobó el sexto grado de educación general básica en el año 1984 en el Centro de Educación de Adultos de Lourdes de Montes de Oca. (ver folio 825 del expediente administrativo.)

17.             Mediante oficio DAI-1046-2009 de 23 de octubre de 2009, la Jefatura del Departamento de Auditoría de Programas comunicó a la Dirección del CONESUP aspectos de interés en relación con la posible nulidad evidente y manifiesta del acto de inscripción del título universitario del señor xxx. Entre los aspectos señalados destacan:  a. Que el señor xxx ocupa en propiedad una plaza como Oficial de Seguridad del Servicio Civil 1 en el Liceo de Moravia, b. Que de acuerdo con las certificaciones de movimientos migratorios de entradas y salidas, emitidas por la Dirección de Migración y Extranjería, se determinó que el señor xxx no reporta ninguna salida de Costa Rica hacia Estados Unidos o viceversa, c. No existe secuencia lógica entre el año en el señor xxx cursó la educación primaria (diciembre 1984 en Costa Rica) y la secundaria (1981 y 1982 en Estados Unidos.). (Ver folios 827 a 826 del expediente administrativo.)

18.             Por resolución N.° 398-2010 de las 8:00 horas del 5 de agosto de 2010, el señor Ministro de Educación ordenó integrar un órgano director para instruir un procedimiento administrativo tendiente a determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción del título de Licenciado en Administración de Empresas con énfasis en Gerencia otorgado al señor xxx. Al efecto se designó como órgano director a: SUSANA BONILLA CHACON, HERMES CHACON GUTIERREZ Y RONNY GONZALEZ VALVERDE, todos funcionarios del Ministerio de Educación. La resolución expresamente estableció que dicho procedimiento se instauraba al efecto de  lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. (Ver folios 34 a 33 del expediente administrativo.)

19.             Por resolución N.° MEP-OD-R-GRB-01 de las 8:00 horas del 14 de setiembre de 2010, el órgano director acordó abrir el procedimiento ordenado por el Jerarca Ministerial. Dicha resolución señala que su objeto es determinar la nulidad evidente y manifiesta del acto de inscripción del título de Licenciado en Administración de Empresas con énfasis en Gerencia otorgado a la señora xxx. La resolución contiene una relación detallada de “cargos”  que sirven de motivo para investigar la existencia de un vicio de nulidad, absoluta, evidente y manifiesta. Asimismo, se le indica al señor xxx que, para el efectivo ejercicio de su derecho de defensa, el expediente administrativo se encuentra disponible en la oficina de la señora BONILLA CHACON, y se le indica que esta oficina se encuentra en la Asesoría Legal de la Proveeduría Institucional, haciendo cita de la dirección extracta. Se advierte a la señora xxx de su derecho de defenderse acudiendo al patrocinio letrado y se la impone de su derecho a ofrecer prueba. Se convocó para audiencia oral y privada para el 11 de octubre de 2010 en la Sala de Reuniones de la Dirección de la Proveeduría Institucional. También se impuso en conocimiento del señor xxx sobre los recursos que le asistían para impugnar la resolución de apertura. (Ver folios 607 a 605 del expediente administrativo.)

20.             Por oficios MEP-OD-03-2010 Y MEP-OD-04-2010 de 14 de setiembre de 2010, el órgano director solicitó a la Auditoría de Programas y a la Dirección Ejecutiva del CONESUP el traslado de los correspondientes expedientes administrativos. (Ver folios 603 a 604 del expediente administrativo.)

21.             El día 11 de octubre de 2010, por oficio sin número, el señor xxx aportó sesenta documentos de prueba. (Ver folio 1161 del expediente administrativo.)

22.             La audiencia oral y privada se celebró el 11 de octubre de 2010 con presencia de los miembros del órgano director y del señor xxx acompañado de su patrocinio letrado, el Licenciado xxx. (Ver folios 1180 a 1162 del expediente administrativo.)

23.             Por resolución de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2010, el órgano director rinde su informe final. En este informe el órgano director concluye que efectivamente el acto de inscripción del título de Licenciado en Administración de Empresas de la señora xxx adolece de un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, toda vez que los títulos de educación diversificada que fueron presentados para cursar una carrera universitaria son falsos. (Ver folios 1235 a 1221 del expediente administrativo.)

24.             Mediante resolución de las 9:00 horas del 25 de octubre de 2010, el órgano director pone en conocimiento del señor Ministro de Educación su informe final (Ver folio 1236 del expediente administrativo.)

25.             El 14 de febrero de 2011, el señor xxx presentó un oficio sin número ante la Procuraduría General en relación con el procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. En este oficio, el señor xxx principalmente ha alegado dos temas de interés: a. Que él ha sido víctima de un engaño pues él desconocía la invalidez de los títulos de secundaria que aportó para ingresar a la carrera universitaria y para solicitar la incorporación del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, b. Que él solicitó al CONESUP la aplicación de un plan remedial consistente en que se le admitiera como título validante el certificado de conclusión de estudios en educación media expedido por la International Harvard Christian University of Florida, cosa que no fue aceptada por el CONESUP. (Documento anexo a la consulta.)

II.        EN ORDEN AL PLAZO DE CADUCIDAD PARA EJERCER LA POTESTAD EXTRAORDINARIA DE ANULAR LOS ACTOS PROPIOS VICIADOS POR NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.

            Indudablemente, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) otorga a la Administración la potestad de anular, en sede administrativa, sus actos propios declaratorios de derechos. Esto cuando dichos actos se encuentren viciados de una nulidad calificada, sea que debe ser absoluta, evidente y manifiesta. Tal y como ha insistido nuestra jurisprudencia administrativa, la potestad prevista en el artículo 173 LGAP constituye una potestad extraordinaria y exorbitante, y por supuesto, una prerrogativa. (Sobre este punto, puede consultarse el dictamen C-140-2010 de 15 de julio de 2010.)

            En virtud de su carácter extraordinario y por la trascendencia ablativa de la potestad del artículo 173 LGAP, se entiende que la Ley General haya establecido sendas e importantes garantías a las que la Administración debe someterse en orden a ejercerla.

            Entre el régimen de garantías que condicionan el ejercicio de la potestad prevista del artículo 173 LGAP, debe destacarse que el inciso 4 de la norma citada, ha establecido un plazo de caducidad.         

Este plazo de caducidad, de acuerdo con el  inciso 4 del artículo 173 LGAP vigente,  es actualmente de un  año, contado a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren. Nótese que la redacción actual del artículo 173 es el resultado de la reforma operada por la Ley N.° 8508 de 28 de abril de 2006, vigentes desde el 1 de enero de 2008 (Código Procesal Contencioso Administrativo.)

Sin embargo, nuestra jurisprudencia administrativa ha establecido que en relación con los actos declaratorios de derechos dictados antes del 1 de enero de 2008, y en orden a ejercer la potestad de revisión del 173 LGAP, el plazo de caducidad que rige es el que establecía el inciso 5 del artículo 173 LGAP antes de la reforma implementada por el Código Procesal Contencioso Administrativo. Esto en virtud del régimen transitorio previsto en el transitorio III del Código. Es decir que para dichos actos el plazo de caducidad que rige es el de cuatro años contados a partir de la adopción del acto. En este sentido, conviene citar el dictamen C-059-2009 de 23 de febrero de 2009, reiterado por el dictamen C-121-2009 de 6 de mayo de 2009:

“No obstante, antes de su reforma – modificación que operó por virtud del Código Procesal Contencioso Administrativo –, correspondía al inciso 5 del artículo 173 determinar el plazo de caducidad, el cual se había fijado en cuatro años contados, por supuesto, a partir de dictado el acto.

La cita de las anteriores normas se justifica por las siguientes razones:

1.En primer término, con anterioridad a la reforma que sufrieron ambos artículos por la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, la Administración contaba con un plazo de caducidad de cuatro años para intentar la declaratoria de nulidad, en cualesquiera de las dos vías que estas normas proscribían.  Sin embargo, es claro que la nueva redacción implica un cambio radical en cuanto al ejercicio temporal de la potestad, pues ahora se cuenta con un plazo “abierto” siempre que el acto administrativo esté desplegando efectos.   Y precisamente en el caso de un acto de incorporación a un colegio profesional, estima la Procuraduría General que estaríamos en presencia de unos efectos que perduran –mantienen- en el tiempo, sin importar la fecha de aquella incorporación, pues se trata de la habilitación para que un profesional pueda desempañarse en el campo científico o técnico que está cobijado por la tutela del Colegio Profesional.  Luego, estimamos que, en el caso descrito –incorporación- el Colegio Profesional puede ejercitar su potestad anulatoria siempre que el colegiado se mantenga activo, y hasta un año después de que, por alguna circunstancia, haya cesado su status de miembro activo del Colegio.

2. Lo dicho en el punto anterior también lleva a reflexionar sobre la vigencia temporal de las reformas legislativas sufridas por los artículos 173 y 183 reseñados.  Esto por cuanto resulta de fácil suposición el que, por ejemplo, el acto de incorporación sobre el cual se tengan motivos fundados para cuestionar su legalidad, se haya acordado con anterioridad al 1 de enero del 2008, sea cuando aquellos artículos aún conservaban el plazo de caducidad de los cuatro años.   Lo cual haría surgir la duda bajo cuál redacción del 173 o 183 se debe intentar la nulidad si esa decisión se adopta, por ejemplo, el día de hoy.  Específicamente, si respetando los cuatro años si el acto de incorporación se adoptó antes del 1 de enero del 2008, o bien, sin sujeción a plazo, atendiendo a la literalidad de los artículos 173 y 183 vigentes.

Nuestro criterio es que el asunto viene resuelto por el Transitorio III del Código Procesal Contencioso Administrativo, que dispone:

“TRANSITORIO III.-

El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento.”

            Entonces, si el acto de declaratorio de derechos que tomó el Colegio de Bibliotecarios se estima nulo, y fue adoptado con anterioridad al 1 de enero del 2008, se sujeta la discusión del vicio, sea por vía del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta [1], o por la vía jurisdiccional de la lesividad [2], a que no hayan transcurrido cuatro años desde la fecha de emisión de aquel acto.”

            En el caso concreto, pues, resulta claro que el plazo de caducidad se ha agotado.

            En efecto, de la relación de antecedentes precedente se deriva que el acto que  la Administración ha pretendido anular por la vía administrativa fue adoptado el 14 de marzo de 2006. Es decir que el plazo de caducidad que rige dicho acto es el de 4 años vigente en el momento en que fue adoptado, y el cual claramente se encontraba vencido incluso al momento en que se ordenó abrir el procedimiento administrativo.

            Por lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo encuentra una imposibilidad de rendir el dictamen preceptivo y favorable requerido por el inciso 1 del Artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior sin perjuicio, primero, de las responsabilidades penales que podría eventualmente haberse incurrido por el presunto uso de documento falso. Y luego, sin perjuicio también de la posibilidad que tiene la Administración de investigar la existencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del oficio DDE-549-2008 de 14 de agosto de 2008 dictado por el Departamento de Desarrollo Educativo. Acto a través del cual se reconoce y equipara como Bachillerato el Título de Educación Media expedido presuntamente por la institución denominada International Harvard Christian University.

III.-     CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, y por haberse agotado el plazo de caducidad para el ejercicio de la potestad anulatoria del artículo 173 LGAP, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para rendir el dictamen favorable solicitado.

Remitimos adjunto el expediente administrativo que nos fue enviado con su gestión.

Atentamente,

                                                                            Jorge Andrés Oviedo Alvarez

                                                                            Procurador Adjunto

JOA/cna