15 de marzo de 2011

C-068-2011

Licenciada

Irma Gómez Vargas

Auditora General

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos  a su oficio  AG-0542-2011, de  fecha 23  de   febrero de 2001 -recibido el 25 del mismo mes y año-, por el que nos consulta si para la instrucción de los procedimientos disciplinarios que tramita la Inspección Policial en contra de oficiales de la Policía de Tránsito debe aplicarse el artículo 209 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres en todos sus extremos, o bien deben respetarse los plazos establecidos por la Ley General de la Administración Pública.

Aún cuando la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se faculta a los Auditores Internos a consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría jurídica, materializada en el oficio Nº 20710325, de fecha 24 de enero de 2011, según el cual, en la actualidad existen razones jurídicas y especialmente operativas relacionadas tramitación de causas disciplinarias, que obligan a una aplicación parcial del contenido del artículo 209 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres.

I.- El procedimiento administrativo como cauce formal para la conformación de la voluntad administrativa.

Según alude la doctrina, la codificación de los procedimientos administrativos, como manifestación del principio de juridicidad administrativa, y como instrumento jurídico regulador de la relación jurídico-administrativa, ha sido elaborada teniendo en cuenta la debida protección o tutela sustantiva de los derechos subjetivos de los administrados, pues si bien las leyes han prescrito normas y fases procedimentales que deben guiar la conducta de la Administración, ello se ha hecho con miras a establecer garantías jurídicas de los administrados frente a la Administración, a fin de lograr un equilibrio real entre “autoridad-libertad” (Véanse “Principios del Procedimiento Administrativo” BREWER-CARIAS, Allan R. Editorial Civitas S.A., pág. 141. Así como CASTEJÓN PAZ, Benito y RODRÍGUEZ ROMÁN, Emilio). "Derecho administrativo y Ciencia de la Administración", t. I, Parte General, 3 ed. Madrid, I.C.C. Ediciones, 1974, pág. 157, citado por DROMI, Roberto. "El Procedimiento Administrativo", Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pág. 23; igualmente citado por la Sala Constitucional en sus sentencias Nºs 0905-98, 1739-92 y 7190-94).

Se afirma que “El procedimiento es en rigor respecto de la voluntad administrativa, lo que el acueducto al agua, el conducto por el que transita -en nuestro caso- en términos de Derecho, la actuación administrativa”[1]. Es entonces el cauce formal por el que se exterioriza la actuación administrativa del Estado, que por su significación jurídica afecta derechos subjetivos.

Según hemos afirmado, “El acto administrativo final o definitivo, entendido como toda manifestación unilateral de voluntad de la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa, con miras a generar efectos jurídicos, no surge espontáneamente, sino después de haberse observado un “iter procedimental” –iniciado de oficio o a instancia de parte-. Recuérdese que: “El acto administrativo es el ejercicio de una potestad o de una competencia, las cuales consisten en facultades o atribuciones normativas y abstractas que no pueden transformarse, por sí mismas, en actos administrativos –manifestaciones concretas de aquellas- sin pasar por una serie de etapas o fases de elaboración y construcción de los elementos previstos en la norma que atribuye la potestad o la competencia. Son necesarias una serie de conductas intermedias entre la potestad o competencia y el acto que autorizan las dos primeras para que llegue a perfeccionarse”[2]. Así las cosas, el procedimiento administrativo constitutivo[3] es la secuencia o concatenación de actos, actuaciones, formalidades u operaciones de trámite necesarias para la preparación, elaboración, formación, exteriorización y manifestación de la actividad formal de la Administración Pública.” (dictámen C-123-2005 de 4 de abril de 2005).

Así, en términos más generales, según interesa a la presente consulta, el procedimiento administrativo puede concebirse como el conjunto de reglas, trámites o formalidades para la preparación, formación, control e impugnación de la voluntad administrativa.

Aún cuando en nuestro caso, por medio del Libro Segundo “Del Procedimiento Administrativo” de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) se intentó regular, a modo de una ley directiva y rectora, como norma general, el procedimiento administrativo para todas las administraciones públicas, lo cierto es que coexisten muchos procedimientos especiales, de excepción, (arts. 229 y/o 367 párrafo 2º) que en el tanto sean establecidos y expresamente regulados por ley especial y  garanticen a satisfacción el debido proceso y sus corolarios, podrían prevalecer sobre aquél en lo que fuera expresamente regulado por la ley especial.

Pero no puede obviarse que aún en casos de procedimientos de excepción, dependiendo si éstos fueron o no integral y completamente regulados por la ley especial, cuando su regulación resulte insuficiente y no garantice el debido proceso, deben integrarse supletoriamente con los principios y procedimientos establecidos por la LGAP (Entre otros muchos, los dictámenes C-173-95 de  7 de agosto de 1995, C-274-98 de 16 de diciembre de 1998, C-320-2003 del 09 de octubre del 2003, C-386-2003 de 9 de diciembre de 2003, C-229-2004 de 26 de julio de 2004, C-194-2008 del 4 de junio del 2008 y C-308-2008 de 5 de setiembre de 2008. Así como las resoluciones Nºs 617-90 de las 16:00 horas del 5 de junio de 1990 y 5653-97 de 16 de setiembre de 1997, de la Sala Constitucional).

Esto es así, porque se ha interpretado que en el ordinal 229 la propia Ley General de la Administración Pública dispone la obligatoriedad de cumplir los principios y procedimientos en ella establecidos para todos los casos, salvo cuando alguna ley especial regule expresamente la materia (Entre otros muchos los dictámenes C-334-2005 de  26 de setiembre del 2005 y C-306-2009 de 30 de octubre de 2009. Así como las resoluciones Nºs 2360-94 de las 15:06 horas del 17 de mayo de 1994, 2001-01397 de las 14:58 horas del 14 de febrero del 2001 y 2003-10410, de la Sala Constitucional).

II.- El procedimiento administrativo sancionatorio especial de las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, conforme a lo dispuesto por la  Ley General de Policía.

Ahora bien, comencemos por indicar que la Ley General de Policía, Nº 7410 de 26 de mayo de 1994, que comprende a todos los miembros de las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, establece un procedimiento administrativo disciplinario especial a efecto de imponer sanciones graves como la suspensión sin goce de salario y el despido sin responsabilidad patronal  (art. 77[4]); procedimiento según el cual: le corresponde al Departamento Legal de cada Ministerio, por medio de un sección de la Inspección Policial, instruir los expedientes disciplinarios por faltas graves y pasar el informe, con la recomendación del caso, al Consejo de Personal (art. 57[5]); órgano este último que, según una interpretación conforme al Derecho de la Constitución, funge como asesor del Ministro del ramo en la materia, en el entendido que no sólo conocerá las recomendaciones de despido y de suspensiones temporales de aquél órgano director, sino que también emitirá al respecto su informe “no vinculante”; el cual, se apele o no en el plazo de tres días, deberá elevarlo a conocimiento del Ministro del ramo; órgano constitucional este último al que le compete exclusivamente dictar la resolución final respectiva (arts. 55 inciso d)[6] y 84[7]. Interpretados en la forma dicha en los dictámenes C-320-2003 de 9 de octubre de 2003, C-419-2006, de 20 de octubre de 2006, C-079-2007, de 15 de marzo de 2007 y C-030-2011 de 14 de febrero de 2011).

Y por disposición legal expresa (Art. 83), el ejercicio legítimo y oportuno de la potestad para disciplinar las infracciones de los de los miembros de los cuerpos de policía cobijados por la Ley Nº 7410, prescribe en un mes para las faltas leves y en dos años para las faltas graves (Véanse al respecto los dictámenes C-015-2003 de 27 de enero de 2003, C-307-2004 de 25 de octubre de 2004, C-178-2008 de 29 de mayo de 2008, C-228-2008 de 2 de julio de 2008 y C-021-2011 de 31 de enero de 2011).

Sin embargo, como aquél procedimiento especial -con la salvedad del plazo para interponer formal recurso de apelación contra la recomendación “no vinculante” (art. 303 LGAP) del Consejo de Personal-, no encuentra mayor regulación normativa en la Ley General de Policía, es comprensible que, por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), en ausencia de disposición especial que regule la materia, se le hayan venido aplicando los plazos y términos establecidos por el Libro Segundo –Del Procedimiento Administrativo- de la LGAP; especialmente aquellos referidos al procedimiento ordinario administrativo.

Recuérdese que ello es jurídicamente posible, de conformidad con la interpretación que, tanto a nivel judicial, como administrativo, se ha hecho de la norma contenida en el artículo 229 LGAP; la cual permite incluso remitirse supletoriamente al procedimiento ordinario previsto por la LGAP, aún tratándose de materia excluida, cuando ésta no tenga procedimiento especial regulado o cuando teniéndolo, el mismo por insuficiente, no garantice del todo el debido proceso (Entre otros muchos, los dictámenes C-173-95, C-320-2003, C-386-2003, C-229-2004, C-194-2008 y C-308-2008 op. cit.).

III.- La reforma introducida por el inciso q) del artículo 2° de la ley N° 8696 de 17 de diciembre de 2008, a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº 7331 de 13 de abril de 1993, en su artículo 209 regula un procedimiento administrativo sancionatorio especial a seguir en la instrucción de las causas disciplinarias en contra de los miembros de la Policía de Tránsito.

Con lo expuesto hasta este punto, es fácil colegir que como la Policía de Tránsito es un cuerpo integrante de las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública (arts.  6 y 32 de la Ley General de Policía), en tesis de principio, como al resto de las fuerzas de policía, le resultaría aplicable el procedimiento administrativo anteriormente descrito, a efecto de ejercer la potestad disciplinaria respecto de sus miembros, en lo relativo a las faltas graves. Y por ello es comprensible la remisión que a la LGAP hace el Reglamento de Organización y Servicio de las Autoridades de Tránsito –Decreto Nº 29625-MOPT de 7 de junio de 2001 (art. 52[8]).

No obstante, no puede desconocerse que con la reforma introducida por el inciso q) del artículo 2° de la ley N° 8696 de 17 de diciembre de 2008, a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº 7331 de 13 de abril de 1993, en el actual artículo 209 de esta última Ley, se regula con marcado grado de especialidad, el procedimiento administrativo a seguir en la instrucción de las causas disciplinarias en contra de las Autoridades de Tránsito.

Al respecto, la norma legal aludida dispone:

“ARTÍCULO 209.-

La instrucción de las causas disciplinarias contra de los oficiales de tránsito, podrá iniciarse en virtud de denuncia fundamentada, en cualquier hecho que tipifique como falta grave y que pueda acarrear la suspensión o el despido, siguiendo al efecto los alcances de la Ley general de policía, Nº 7410, de 26 de mayo de 1994, y sus reformas.

Dicha instrucción será llevada adelante por la Sección de Inspección Policial, dependiente de la Asesoría Jurídica del MOPT.

Recibida la denuncia, en un plazo máximo de tres (3) días hábiles, deberá trasladarse la respectiva intimación de cargos al oficial y se señalará audiencia oral y privada, con una antelación de ocho (8) días hábiles como máximo.

El auto de apertura del procedimiento podrá ser recurrido, en el plazo perentorio de veinticuatro (24) horas.

Concluida la audiencia, el informe deberá rendirse en un plazo máximo de tres (3) días hábiles, y será remitido al Consejo de Personal de la Policía de Tránsito, para que se pronuncie en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la recepción del informe, imponiendo la sanción correspondiente o declarando la absolutoria, una vez analizada la recomendación contenida en el informe.

Lo que el Consejo resuelva en definitiva podrá ser recurrido ante el ministro o la ministra, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de la sanción. La resolución del ministro o la ministra dará por agotada la vía administrativa.”

Sin lugar a dudas, desde una perspectiva adjetiva formal, la regulación jurídica de la instrucción de las causas disciplinarias contra de los oficiales de tránsito, contenida actualmente en la Ley Nº 7331 constituye un procedimiento constitutivo[9] especial regulado en una ley específica que, en aplicación de criterios hermenéuticos como el cronológico y el de especialidad, en el tanto garantice a satisfacción el debido proceso y sus corolarios[10], y pueda además encuadrarse entre las excepciones contenidas en la LGAP (arts. 229 y/o 367 párrafo 2º), prevalecerá sobre el procedimiento administrativo ordinario establecido en la Ley General y sobre aquel otro regulado por la Ley General de Policía.

Por consiguiente, en el contexto aludido resultaría clara la antinomia existente entre lo preceptuado por varias normas del Reglamento de Organización y Servicio de las Autoridades de Tránsito y lo dispuesto por el actual ordinal 209 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº 7331, que regula un procedimiento constitutivo especial y excluyente de aquél otro.

Véase que pese a la especialidad regulatoria del procedimiento sancionatorio administrativo establecido por el artículo 209 de la citada Ley  Nº 7331, para el caso de la instrucción de las causas disciplinarias contra de los oficiales de tránsito, el Decreto Nº 29625-MOPT remite en esos casos al al procedimiento ordinario de la LGAP (art. 52). Y mientras en aquella norma legal, en contra del informe del Consejo de Personal cabe únicamente el recurso de alzada ante el Ministro del ramo, dentro del plazo de tres días hábiles siguientes a su notificación, el citado Reglamento reconoce la posibilidad de interponer contra ese mismo informe los recursos de ordinarios de revocatoria y apelación, dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a su notificación (art. 53).

Antinomias estas que debe resolverse a favor de la Ley especial, en virtud de su mayor jerarquía normativa. Y esto es así, porque con total independencia de que el Decreto Nº 29625-MOPT se dictara como reglamento ejecutivo o que por su contenido –más que por su denominación- pueda tratarse de un reglamento autónomo de organización, lo cierto es que debe respetar ciertos límites que son propios de la potestad reglamentaria, como lo son: el principio de jerarquía normativa y su corolario, el de primacía de la ley; por lo que dicho reglamento se convierte indudablemente en norma secundaria y subordinada de lo dispuesto por el ordinal 209 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres.

Resta por indicar que, aún cuando lo regulado por el artículo 209 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, constituya un procedimiento especial, por la regla que interpretativa se ha inferido del artículo 229 de la LGAP, en todo aquello no regulado expresamente por la Ley especial, deberá integrarse supletoriamente con las normas y principios contenidos en el procedimiento ordinario que establece la LGAP. Por ejemplo, todo aquello referido a la integración y determinación de la condición de parte en el procedimiento; a la materia de abstención y recusación del órgano instructor; a la comunicación de los actos de procedimiento; citaciones; al derecho de acceso al expediente y sus piezas; a la comparecencia, comunicación del acto final, etc.

IV.- Consideraciones finales.

Siendo que el procedimiento sancionatorio especial regulado en la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres fija plazos distintos –y en algunos casos más cortos- a los del procedimiento ordinario de la Ley General, interesa señalar lo siguiente especialmente referido a la naturaleza perentoria u ordenatoria de esos plazos:

Como bien lo han señalado los Tribunales Contenicioso-Administrativos:

“Cobra singular importancia dentro del procedimiento administrativo, el factor tiempo; por cuanto en esa dinámica dimensión, todas las sucesivas actuaciones de interesados y agentes públicos son realizadas y dirigidas a la obtención de la decisión administrativa, dentro del marco señalado por los principios de celeridad y eficacia. El tiempo mantiene una triple relación con el procedimiento administrativo: le sirve de marco general para la realización de los actos jurídico-procedimentales, los ordena en una sucesión y les otorga regularidad, pues deben ser realizados de modo oportuno.

Los plazos administrativos, limitan la posibilidad de efectuar actos procesales dentro de un cierto período de tiempo futuro, indicando cuándo deben de ser realizados. Es decir, el plazo procesal es el periodo de tiempo durante o después del cual puede o debe realizarse un determinado acto. Estos plazos pueden ser, de tipo perentorio u ordenatorio. Con respecto a los primeros, puede decirse que son aquéllos que con su vencimiento, impiden la ejecución del acto procesal al que están referidos, agotando la facultad no ejercida en el procedimiento sin requerirse apremio, petición de parte ni resolución declarativa adicional (ejemplo, plazos para impugnación de resoluciones o de subsanación de una solicitud o de declaración de nulidad de oficio). Mientras que los ordenatorios, es posible definirlos como aquellos plazos que aún vencidos, permiten la realización de la actuación procesal a que estaban referidos, pero su incumplimiento acarrea para el ejecutor tardío la responsabilidad consiguiente (ejemplo, plazo para la emisión de una decisión constitutiva de la Administración)”. (Resolución Nº 13-2008. S. VIII, de las 11:30 horas del 22 de setiembre de 2008, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Octava, SCJSJ).

Ciertamente los plazos administrativos obligan a los agentes públicos y a los interesados en el procedimiento por igual (art. 255 LGAP).

Sin embargo, debe considerarse que aquella obligatoriedad significa el deber de cumplir los plazos del procedimiento e implica la consiguiente facultad para exigir su cumplimiento en sede administrativa. Pero no debe confundirse con la “perentoriedad”; la que supone la caducidad o decaimiento del derecho que ha dejado de utilizarse oportunamente (plazos fatales o perentorios); ni tampoco debe confundirse con la llamada “improrrogabilidad”, referida a la imposibilidad de extender o ampliar los plazos fijados (dictamen C-340-2002 de 16 de diciembre de 2002); pues salvo en los casos en que el legislador haya dispuesto expresamente la perentoriedad –como es el caso de los plazos para interponer el recursos administrativos en el ad-litem, los que una vez vencidos hacen perder el derecho a interponerlos-,  tratándose de plazos “ordenatorios”, su incumplimiento no tiene virtud invalidante, y por ende, carece de trascendencia anulatoria (Véase al respecto la resolución Nº 94-2009-SVII de las 14:30 horas del 30 de setiembre de 2009, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sétima, SCJSJ).

Pero si bien la inobservancia del plazo ordenatorio de actuación por la Administración, no invalida esa actuación tardía, lo cierto es que esa demora puede determinar, a lo sumo, no sólo la responsabilidad del funcionario causante de la demora, o incluso de la propia Administración, según precisa expresamente el artículo 225.2 de la Ley General, si ello ha dado lugar a un perjuicio para el particular afectado por el acto dictado fuera de tiempo (doctrina del 190 Ibídem), sino también la eventual declaratoria, en sede judicial, de la prescripción de la potestad sancionadora, en razón del abandono o dejadez en el ejercicio de la potestad disciplinaria del ente patronal, por violación al derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas, derivado del artículo 41 constitucional, que indudablemente invita a la aplicación de aquél instituto extintivo en esos casos (Véase al respecto el dictamen C-340-2002 op. cit.).

Conclusiones:

1.- Según hemos interpretado, la normativa de su Libro Segundo -Del Procedimiento Administrativo- "regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga"; es decir, la propia Ley General de la Administración Pública dispone la obligatoriedad de cumplir los principios y procedimientos en ella establecidos para todos los casos, salvo cuando alguna ley especial regule expresamente la materia.

2.- La Ley General de Policía Nº 7410 de 26 de mayo de 1994, establece un procedimiento administrativo disciplinario especial a efecto de imponer sanciones graves como la suspensión sin goce de salario y el despido sin responsabilidad patronal, a los miembros de las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública. Procedimiento que, a falta de regulación completa e integral en aquella ley, se complementa supletoriamente con las regulaciones normativas y principios del Libro Segundo “Del Procedimiento Administrativo” de la Ley General de la Administración Pública.

3.- La reforma introducida por el inciso q) del artículo 2° de la ley N° 8696 de 17 de diciembre de 2008, al artículo 209 de Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº 7331 de 13 de abril de 1993, regula en detalle y con marcado grado de especialidad, el procedimiento administrativo a seguir en la instrucción de las causas disciplinarias en contra de las Autoridades de Tránsito.

4.- Desde una perspectiva adjetiva formal, la regulación jurídica de la instrucción de las causas disciplinarias contra de los oficiales de tránsito, contenida actualmente en el artículo 209 de la Ley Nº 7331, constituye un procedimiento administrativo constitutivo especial regulado en una ley específica que, en aplicación de criterios hermenéuticos como el cronológico y el de especialidad, y en el tanto garantice a satisfacción el debido proceso y sus corolarios, y pueda además encuadrarse entre las excepciones contenidas en la LGAP (arts. 229 y/o 367 párrafo 2º), prevalecerá sobre el procedimiento administrativo ordinario establecido en la Ley General y sobre aquel otro regulado por la Ley General de Policía.

5.- Sin embargo, en todo aquello no regulado expresamente por la Ley especial, deberá integrarse supletoriamente con las normas y principios contenidos en el procedimiento ordinario que establece la LGAP.

6.- En el contexto expuesto, resultaría clara la antinomia existente entre lo preceptuado por los artículos 52 y 53 del Reglamento de Organización y Servicio de las Autoridades de Tránsito –Decreto Nº 29625-MOPT-  y lo dispuesto por el actual ordinal 209 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº 7331, que regula un procedimiento constitutivo especial y excluyente de aquél otro. Antinomia que debe resolverse a favor de la Ley, en virtud de su mayor jerarquía normativa.

7.-  En aras de cumplir con los principios de jerarquía normativa y de regularidad jurídica, debe el Poder Ejecutivo modificar el contenido de dicha norma reglamentaria, conformándola con lo dispuesto en el ordinal 209 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº 7331.

8.- Salvo en los casos en que el legislador haya dispuesto expresamente la perentoriedad,  los plazos administrativos son “ordenatorios”; su incumplimiento no tiene virtud invalidante; y por ende, carece de trascendencia anulatoria.

Sin otro particular,

M.Sc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

C.c: Lic. Ronald Muñoz Corea

 Dirección Jurídica del MOPT.