14 de marzo del 2011

C-63-2011

 

Licenciado

Bernal Quirós Wauters

Asesor Legal

Dirección Ejecutiva

Consejo de Trasporte Público

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su atento oficio N° DE-094968 (02) del 23 de noviembre del 2009, en el que se indica que en acatamiento del acuerdo firme artículo 5.1 adoptado por el Consejo de Transporte Público, en la sesión ordinaria número 48-2009, del 30 de julio del 2009, se solicita a la Procuraduría General de la República aclaración del dictamen N°  C-191-2009 de 10 de julio del 2009.

 

Al efecto, se nos adjunta el criterio jurídico rendido por las licenciadas Sidia Cerdas Ruiz y María Elena Rojas Abarca, en el que, entre otras cosas, se expone lo siguiente:

 

“(…) siendo el Consejo de Transporte Público un órgano especializado en materia de transporte público, cuyo objetivo es velar por  el cumplimiento de los principios que rigen la materia, tales como continuidad y eficiencia del servicio de transporte remunerado de personas en sus diversas modalidades, consideramos que en aplicación, del Decreto Ejecutivo 34977-MOPT, en complemento con el artículo 10 de la Ley 7969, la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público tiene la potestad para realizar más de ocho sesiones, entre ordinarias y extraordinarias, en forma mensual, siendo que solamente serán pagadas las primeras ocho sesiones mensuales realizadas.  En este sentido es que consideramos debe  entenderse el criterio emitido por la Procuraduría General de la República, siendo lo procedente  y recomendable realizar la consulta de aclaración a dicho Órgano, de conformidad con el artículo 5.1 de la Sesión ordinaria 48-2009.”  

 

Antes de entrar al fondo de la consulta que se nos plantea, le ofrecemos nuestras disculpas por el atraso en que hemos incurrido para dar respuesta a su gestión, todo justificado por motivos de fuerza mayor, fundamentalmente en virtud del elevado volumen de juicios que atendemos, así como de consultas previamente planteadas por otros entes estatales.  

 

I.                   Sobre el objeto de la solicitud de aclaración

 

La  solicitud de aclaración planteada versa sobre el Dictamen C-191-2009 de 10 de julio de 2009, el cual,  a su vez, constituye una aclaración del Dictamen C- 176-2009 de 22 de junio de 2009. En el pronunciamiento que es objeto de esta gestión,  en lo que aquí interesa, se consultó si resultaba procedente pagar un total de catorce dietas en un mes, distribuidas entre el funcionario titular que asiste a las primeras ocho sesiones de un órgano colegiado, y su suplente, que asiste al resto de sesiones.

 

Al respecto, se solicita que se aclaren las implicaciones del Dictamen C-191-2009 en cuanto a la cantidad de sesiones que el Consejo de Transporte  Público puede realizar al mes y cuántas de éstas deben ser remuneradas.

 

II.                Fondo del asunto

 

Teniendo claro el punto específico sobre el que se solicita la aclaración, debemos indicar que, tal y como fue señalado en los dictámenes supra citados, lo relativo al tema de la cantidad de sesiones ordinarias y extraordinarias y su respectiva remuneración se encuentra regulado en el artículo número 10 de la Ley N° 7969, el cual nos permitimos transcribir a continuación:

 

“El Consejo sesionará ordinariamente una vez a la semana como mínimo y podrá celebrar hasta ocho sesiones por mes, entre ordinarias y extraordinarias. Para poder sesionar válidamente, deberá contar con un quórum de cinco integrantes. Los miembros del Consejo recibirán una remuneración equivalente a la fijada para los miembros de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica.”

 

Al respecto, es criterio de esta Procuraduría que para un adecuado entendimiento de los alcances de la citada norma y del dictamen que se solicita aclarar, es necesario tomar en consideración la naturaleza de las funciones que realiza el Consejo de Transporte Público y los principios que rigen su actuar.

En este sentido, se debe recordar que  el Consejo de Transporte Público es un órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, encargado de regular y controlar el transporte remunerado de personas. Entre algunas de sus funciones específicas se pueden citar: la definición de políticas; ejecución de planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; el otorgamiento y administración de las concesiones administrativas para brindar el servicio de trasporte público; coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan; servir como órgano que efectivamente facilite, en razón de su ejecutividad, la coordinación interinstitucional entre las dependencias del Poder Ejecutivo, el sector empresarial, los usuarios y los clientes de los servicios de transporte público, los organismos internacionales y otras entidades públicas o privadas que en su gestión se relacionen con el servicio de trasporte público; y conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a los comportamientos activos y omisos que violen las normas de la legislación del transporte público o amenacen con violarlas.

 

Tal y como se observa, dicho órgano cumple una serie de funciones que resultan esenciales para la prestación del servicio de transporte público, el cual, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 7969, constituye un servicio público y por lo tanto se encuentra sujeto a los principios que rigen dicha materia.

 

Sobre dichos principios existe jurisprudencia reiterada de la Sala Constitucional, en la que se ha señalado de forma contundente que resultan de acatamiento obligatorio en materia de servicio público. Dentro de tales principios tenemos la regularidad, la continuidad, la eficiencia,  la igualdad, la eficacia y la universalidad.  En ese sentido, mediante resolución número 03103-2010 de las trece horas  y un minuto del doce de febrero de 2010, el Tribunal Constitucional señaló:

 

“Sobre los principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y función administrativa. En estrecha relación con el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos, esta Sala ha resuelto de forma reiterada que en la parte orgánica de nuestra Constitución Política se recogen o enuncian algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional; así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y la función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular (en este sentido, ver la sentencia #2005-05600 de las 16:34 horas del 10 de mayo de 2005).”

 

A la luz de estas consideraciones, puede afirmarse que el Consejo de Transporte Público, en razón de la naturaleza de las competencias que está llamado a ejercer, debe funcionar con total apego y respeto de los principios constitucionales supra citados, teniendo siempre como máxima la búsqueda de una mayor eficiencia, eficacia y continuidad de la prestación del servicio de transporte público, lo cual, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública y 10 del Código Civil, debe ser tomado en consideración a la hora de determinar los alcances del artículo 10 de la Ley 7969 y del Dictamen C-191-2009.

 

 

Y es que para poder dar una adecuada interpretación a dicha norma, esta  Procuraduría considera que resulta indispensable seguir el método de interpretación teleológico, establecido en los artículos indicados en el párrafo anterior y que, para una mayor claridad, procedemos a trascribir de seguido:

 

Ley General de Administración Pública

 

Artículo 10.-1.: La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular".

 

Código Civil

 

Artículo 10

 

“Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.

 

Sobre el tema de la interpretación de la norma según los fines a los que va dirigida, esta Procuraduría en reiteradas ocasiones ha señalado lo siguiente:

 

“Ciertamente, el ordenamiento exige del operador una interpretación sistemática y finalista de la norma, lo que significa que el sentido de la norma no puede ser captado si se prescinde de los fines a que se dirige, según se desprende del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública” (Dictamen C-017-96, véase también el Dictamen C-032-96)” (En igual sentido, ver el dictamen N° C-022-99 de 28 de enero de 1999)

 

También ha dicho la Sala Constitucional que “debe recordarse que la interpretación finalista y evolutiva de las normas jurídicas exige considerar no sólo la ratio normativa, su razón de ser, sino además, la realidad social, económica y política sobre la cual se encuentra inmersa y produce sus efectos” (Res. 2008-001571 de las 14:53 horas del 30 de enero del 2008, ver también en este sentido el Voto No. 3481-03 de las 14:03 hrs. de 2 de mayo de 2003 y Nº 2008-005930 de las dieciséis horas y siete minutos del quince de abril del dos mil ocho, entre muchos otros).

 

Por otra parte, en nuestra opinión jurídica N° OJ-106-2010 del 16 de diciembre del 2010, desarrollamos las siguientes consideraciones:

 

“Este principio general de interpretación se encuentra en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) y tiene su fundamento iusfilosófico en el carácter teleológico del Derecho Administrativo.

“Artículo 10.-(…)

           

ORTIZ ORTIZ ha explicado este principio de interpretación en sus tesis de Derecho Administrativo:

 

“En el Derecho Administrativo, la Administración queda obligada a conformar la realidad social y a producir un nuevo orden de bienestar colectivo, mediante la obtención de resultados concretos señalados por la Ley, que son las atribuciones públicas. En este campo lo importante no es tanto otorgar capacidad a la Administración como asegurarse de que será empleada con eficiencia para lograr fines determinados. Es posible que el fin no se desprenda claro de la norma, pero entonces tiene que dárselo el encargado de aplicarla. Una potestad de imperio a fin indeterminado es inadmisible. En el Derecho Administrativo, como en ningún otro, la relativización de los conceptos normativos debe tomarse en cuenta para fijar su sentido. La única interpretación aceptable es aquella que permita realizar el fin de la norma.” (ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo I. Edit. Stradtmann, Medellín, Colombia. 2002. P. 221) (Sobre el tema de la interpretación teleológica también puede consultarse SANTI ROMANO. DIRITTO AMMNISTRATIVO ITALIANO. Milán. Edición de Facsímil. 1906.P. 17)

       

También nuestra jurisprudencia administrativa ha desarrollado el alcance del principio de interpretación del artículo 10 LGAP.  En este orden de ideas, el dictamen C-112-2006 de 3 de junio de 2006 ha puntualizado que en el Derecho Administrativo prevalece la interpretación teleológica, de modo que las normas deben ser entendidas de la forma que mejor responda a las necesidades sociales y a la realidad social de nuestro tiempo.

 

“La interpretación literal de esa norma lleva a considerar que un pago municipal sólo es válido y eficaz si se realiza por medio de cheque, resultando prohibida cualquier otra forma de pago, salvo cuando proceda el funcionamiento de caja chica. Empero, el operador jurídico debe privilegiar la interpretación que mejor satisfaga el interés público, es decir, la interpretación teleológica. Dispone el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública:

 

“Artículo 10.- (…)

 

Disposición que tiende a resaltar que “en el derecho administrativo la interpretación tiene que tomar muy en cuenta cuáles son los resultados sociales que la administración debe conseguir cuando actúa…” Cfr. Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, ASELEX S. A. p.94.

Unido a lo anterior, tenemos que el artículo 10 del Código Civil dispone:

 

“ARTÍCULO 10.- (…)

 

Valga señalar que la interpretación teleológica del Derecho Administrativo, y del Derecho Público en general, es un principio vigente en el derecho comparado.  (Ver Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas del 24 de febrero de 2000 (Caso C-434/97) y 25 de octubre de 2007 (Caso C-240-06)” (En igual sentido, puede verse nuestro dictamen N° C-074-2010 de 20 de abril de 2010)

 

            Así las cosas, el principio que encontramos consagrado en los ya citados artículos 10 de la Ley General de la Administración Pública y del Código Civil, exige entender e interpretar –de frente a las importantes funciones que con oportunidad, eficiencia y celeridad le corresponde cumplir al Consejo de Transporte Público– que el número máximo de sesiones dispuestas en la normativa aplicable está orientada a regular el máximo de sesiones que pueden ser remuneradas, pero no las que puede ser necesario celebrar.

 

 

En efecto, vemos que las normas de derecho administrativo deben ser interpretadas de la forma en que mejor se garantice la realización del  fin  público al que se dirigen, por lo que, en este caso, la Procuraduría se pronuncia  por una interpretación que mantenga los fines y objetivos de la Ley 7969, lo que la lleva a considerar que el máximo establecido en ocho sesiones por mes es un límite máximo para el pago de las dietas que surjan en ocasión a la realización de las sesiones, tal y como lo establece el Decreto Ejecutivo 34977-MOPT, y no un límite a la cantidad de sesiones que el órgano colegiado puede realizar. Y es precisamente en este sentido que debemos entonces aclarar nuestro dictamen N° C-191-2009.

 

Se trata, entonces, de darle a la Ley N° 7969 una interpretación que conserve su efecto útil en el tiempo, y que le permita al Consejo de Transporte Público cumplir a cabalidad con sus importantes funciones, de un modo eficiente, célere y oportuno.

 

Lo anterior, tomando en cuenta que si bien el legislador previó un número máximo de sesiones a realizar por mes, justamente para regular adecuadamente y evitar cualquier abuso en el pago de remuneraciones por vía de dietas, lo cierto es que eventualmente podrían presentarse determinadas situaciones que en alguna ocasión exijan necesariamente celebrar alguna sesión adicional –v.gr., si se presentara algún asunto que debe resolverse de inmediato y que no pueda postergarse para la siguiente sesión programada dentro del calendario normal y ordinario– lo que, siempre y cuando la convocatoria a esa sesión sea estrictamente necesaria y razonable, amerita la celebración de tal sesión para el adecuado cumplimiento de los principios del servicio público.

 

            Desde ese punto de vista, y a la luz de las consideraciones expuestas líneas atrás, la correcta interpretación no puede ser simplista ni literal, sino que debe estar orientada al mejor cumplimiento del fin público que persigue el funcionamiento del Consejo, de ahí que la aclaración solicitada debe ser rendida en los términos indicados.

 

III.             Conclusiones:

1)           Nuestro dictamen C-191-2009 fue emitido en atención a una solicitud de aclaración muy puntual de otro dictamen en el que se consultó respecto a la cantidad de sesiones por mes que era factible remunerar a uno de los miembros del Consejo de Transporte Público y a su suplente.

 

2)           En la interpretación apegada a los términos del artículo 10 de  la Ley 7969 se debe seguir el método de interpretación teleológico, de conformidad con lo dispuesto en el los numerales 10 de la Ley General de Administración Pública y 10 del Código Civil.

 

3)           Atendiendo a la interpretación finalista del numeral 10 de la Ley 7969, se aclara nuestro dictamen N° C-191-2009 –en aras de una interpretación que mantenga los fines y objetivos de la citada Ley– en el sentido de que el máximo de ocho sesiones por mes dispuesto en esta norma se refiere al máximo de sesiones remuneradas y no al máximo de sesiones que el Consejo puede realizar, en razón de que pueden existir situaciones que impongan la estricta necesidad de celebrar  más de ocho sesiones mensuales para poder asegurar el debido y oportuno cumplimiento de las competencias que el Consejo de Transporte Público está llamado a desempeñar.

            De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann                            Xochilt López Vargas

Procuradora                                                  Abogada de Procuraduría

 

 

ACG/XLV /msch