14 de Diciembre de 2010

C-262-2010

 

Señora

Shirley Calvo Jiménez

Directora Nacional

Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio N° DND-033-07, de fecha 9 de enero del 2007, remitido por la entonces Directora Nacional de ese órgano, mediante el cual consulta, el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General de la República, como órgano asesor consultivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acerca de la interpretación concreta de un artículo de la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad  Ley N° 3859.

 

Se adjunta el criterio vertido por el Asesor Legal del Ministerio, quien concluye que la terminología empleada obedece a un sentido amplio utilizado por el legislador en el artículo 6 de la Ley 3859 y que debe ser utilizada de manera que se ajuste al cambio o implementación de funciones propias del desarrollo comunal.

 

 

I.-        OBJETO DE LA CONSULTA

 

El objeto concreto de la consulta versa sobre si el término “departamento” consagrado en el artículo 6 de la Ley N° 3859, refiere a instancias administrativas u operativas que técnicamente se denominen de esa forma o si pueden tener cualquier denominación técnica, por ejemplo: Direcciones, Departamentos, Unidades, entre otras.   Con más especificación en la consulta, es saber, si dicho artículo debe interpretarse restrictivamente o ampliativamente.

 

            El numeral cuya interpretación se demanda, es el N° 6 de la Ley N° 3859, el cual reza:

 

“ARTICULO 6. La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, contará con los departamentos necesarios para el cumplimiento de sus fines. Su estructura orgánica y funcional será determinada por el Reglamento de esta Ley.”

II.-       EL CRITERIO JURÍDICO ADJUNTO

 

            Señala el oficio de consulta que se adjunta el criterio legal vertido por el Área Legal y de Registro de la Institución, hecho mediante oficio ALR-444-2006.

 

            El criterio legal aborda el tema de la definición o naturaleza jurídica de la Dirección de Desarrollo de la Comunidad (en adelante DINADECO), así como su ámbito de acción, facultades y fines.   Señala que el artículo 1 de la ley lo define como un órgano de instrumento básico de organización de las comunidades del país, tratando de lograr su participación activa y consciente en la realización de objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.

 

            Hace referencia a varios dictámenes y opiniones jurídicas de la Procuraduría General de la República en el orden de la naturaleza jurídica de DINADECO como órgano desconcentrado, y de las competencias que le ha otorgado el legislador.

 

            En el criterio concreto de esta consulta señala además que, el reglamento a la la ley de DINADECO ha presentado distintas manifestaciones en su organización, por lo que se le dio contenido específico al artículo 6 transcrito infra.

 

            Concluye expresamente el criterio legal adjunto que, es en sentido amplio que se debe interpretar el artículo 6, en el tanto han existido diversas y variadas formas de organización administrativo interna vía reglamentaria.  Señala expresamente lo siguiente:

 

“Como puede apreciarse, la terminología utilizada en los distintos instrumentos reglamentarios con los cuales se ha regulado la actividad de Dinadeco es muy variada, pasando desde el término División hasta el de Áreas, departamentos, unidades y secciones.

 

Considera ésta Área Legal y de Registro entonces, que la terminología  empleada obedece a un sentido amplio utilizado  por el legislador en el artículo 6 de la Ley 3859, el cual se ha ido adecuando a la visión que las diferentes administraciones han enfocado el desarrollo comunal.

 

Si se entiende por departamento, la división de funciones que se produce en el seno de Dinadeco, entonces éste Despacho debe considerar que el término debe adecuarse efectivamente a las distintas labores que con el quehacer de la institución y por el transcurso del tiempo se han ido paulatinamente implementando – verbigracia niñez y adolescencia, proyectos – de modo que la terminología empleada debe ser utilizada de manera amplia y ajustada al cambio o implementación de funciones propias del desarrollo comunal.”

 

III.-     DE LA DISCUSIÓN LEGISLATIVA

 

            El Expediente legislativo N° 2609, correspondiente a la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad, se originó en dos propuestas diferentes, una del diputado Arauz Aguilar y otra del diputado Trino Zamora.

 

            La diferencia esencial en lo que al tema en estudio se refiere, es que mientras la primera era de carácter reglamentista, la segunda pretendía más bien dotar a la Dirección de la flexibilidad necesaria para el ejercicio de sus funciones y tiene como base un texto similar al que se encuentra vigente.

 

            Así, el artículo N° 6 del primer proyecto indica:

 

“(…) Artículo 6.- La Dirección contará, por lo menos, con los siguientes Departamentos:

a) Investigación, información y publicaciones

b) Planificación y promoción de programas de acción comunal.

c) Evaluación, supervisión y asesoría de programas

d) Formación y adiestramiento de personal

e) Servicios Generales

f) Los demás que acuerde crear el Presidente de la República a propuesta del Director y previa consulta con la Oficina de Planificación (…)”

 

            Mientras que el artículo 5 del segundo proyecto establece:

 

“(…) La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad contará con los departamentos y secciones necesarios para el mejor cumplimiento de sus funciones (…)”

 

            Dado que la definición de la estructura organizacional era parte de las preocupaciones de los señores diputados, las consultas realizadas a expertos sobre el Proyecto, referían a si sería prudente incluir con detalle la estructura orgánica o si eso debía dejarse al libre arbitrio del Poder Ejecutivo.

 

            Uno de los comparecientes ante la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, fue el señor Carlos María Campos Jiménez, Jefe del Departamento de Riesgos de la Caja Costarricense del Seguro Social, quien al respecto indicó:

           

“(…) Más adelante el artículo 6) habla de los Departamentos que contará la Dirección. Cuando en una ley se enuncian Departamentos estamos ya en concepto de reglamento y no de ley, es muy peligroso, porque a la vuelta de una esquina nos encontramos con una nueva fórmula administrativa que exige cambiar, pero que no se puede porque la ley ya establece una cosa distinta. Esta ley peca en general de reglamentista y cuando se hace una enunciación aun incurre en problemas, como cuando dice un “Departamento de Planificación”, ya estamos entrando en el campo de la otra oficina. Yo sugeriría que la ley fuera flexible (…)”

 

Expediente N° 2609, folio 75. Acta de la sesión de las 14:00 horas del 21 de julio de 1966.

 

            De seguido, y en relación con el mismo tema, el señor Bolívar Cruz, Jefe del Departamento de Cooperativas del Banco Nacional de Costa Rica acotó:

 

“(…) Yo he estudiado la ley en detalle y tengo algunas observaciones que hacer: 1) concebir la ley en términos más generales, de modo que esa condición le permita la flexibilidad que los requerimientos de su aplicación vayan imponiendo. 2) Dejar la reglamentación confiada y prevista a la estructura que va a poner en operación la Ley (…)”

 

Expediente N° 2609, folio 96. Acta de la sesión de las 14:00 horas del 26 de julio de 1966.

 

            Si bien no consta una discusión al respecto, lo cierto es que luego de dichas intervenciones, los señores diputados presentaron mociones para modificar el proyecto, de forma tal que el artículo 6 se aprobó con el siguiente contenido:

 

 “(…) La Dirección Nacional de  Desarrollo de la Comunidad contará con los departamentos necesarios para el cumplimiento de sus fines. Su estructura orgánica y funcional, será determinada por el reglamento (…)”

 

            De la lectura del expediente y las citas transcritas se desprende, que el legislador no trató el tema de la organización de DINADECO, al fin de que ésta se determinara con criterios de oportunidad, según fuera ello necesario para el cumplimiento de sus fines y que nunca se planteó el problema técnico del término “departamento”.

 

            Asimismo, debe señalarse, que una de las preocupaciones recurrentes a lo largo del proyecto, es que dicha institución contara con la flexibilidad necesaria para poder impulsar a las comunidades en la búsqueda de soluciones a los problemas que las aquejaban.

 

 

IV.-     DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA

 

            Dentro del criterio legal adjunto se analizó el tema de los pronunciamientos formales que acerca de DINADECO,  de institutos jurídicos del derecho administrativo y de otros temas jurídicos, ha emitido este órgano consultivo, por lo que a los efectos del presente dictamen es recomendable señalar antecedentes importantes de aplicación y aclaración del tema consultado.   Lo anterior nos permitirá tener un  cuadro jurídico integral de DINADECO, y de esta forma hacer más fácil el arribo hacia la conclusión peticionada en la consulta.

 

            En el orden de las competencias de DINADECO, mediante dictamen C-043-2006 del 6 de febrero del 2006, se analizó dentro del marco jurídico y se manifestó lo siguiente:

 

“Para responder a la interrogante planteada, necesariamente debemos precisar cuál es la naturaleza jurídica de DINADECO. Para tal propósito, hemos de analizar las normas legales que la regula. El artículo 1 de la Ley n.° 3859 crea a DINADECO como un órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, y como instrumento básico de desarrollo, encargado de fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.

 

Las competencias que le otorga el legislador, además de autorizar a los grupos o entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, que desee dedicarse en Costa Rica al desarrollo de la comunidad, son, entre otras, las siguientes:

 

a)  Promover la creación de oportunidades para el perfeccionamiento integral de la persona humana, descubrir sus capacidades y cualidades y canalizarlas en beneficio de la comunidad y del país;

 

b) Establecer el clima propicio para la creación de nuevos valores y la adaptación de nuevos hábitos y actitudes, a través de un proceso de perfeccionamiento interno de la población que asegure su participación activa y consciente en las decisiones y acciones para resolver los problemas económicos y sociales que la afectan;

 

c) Crear, por medio de un proceso educativo de perfeccionamiento individual y de las instituciones democráticas, una conciencia colectiva de responsabilidad mutua por el desarrollo nacional en todos los órdenes, por medio del estímulo y orientación de organizaciones distritales, cantonales, provinciales, regionales y nacionales;

 

d) Coordinar y orientar los programas públicos y privados para la aplicación de los principios, métodos y técnicas del desarrollo de la comunidad;

 

e) Realizar estudios e investigaciones sociales y contribuir a establecer los canales adecuados en ambas direcciones entre las comunidades y los organismos técnicos, administrativos, legislativos y políticos en general;

 

f). Planear y promover la participación activa y organizada de las poblaciones en los programas nacionales, regionales o locales de desarrollo económico y social;

 

g) Evaluar permanentemente los programas de desarrollo de la comunidad, para garantizar su ajuste a los principios y técnicas adoptados por la presente ley y su respectivo reglamento;

 

h) Entrenar al personal necesario en los distintos niveles, especialidades y categorías, en el uso y manejo de las técnicas de desarrollo de la comunidad;

 

i) Asesorar técnicamente en los aspectos de investigación, planeamiento, ejecución, organización y evaluación, a personas y entidades que tengan bajo su responsabilidad programas de desarrollo de la comunidad;

j) Coordinar la asistencia técnica y económica internacional de cualquier clase que se dé al país, para promover el desarrollo comunal;

 

k) Inscribir, conforme a esta ley, a las asociaciones y grupos para el desarrollo de la comunidad, ya existentes o que lleguen a establecerse; y

 

l) Los demás que determine el reglamento de esta ley (artículo 3 de la Ley n.° 3859).

 

También la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad cumple funciones de Oficina Sectorial de la Oficina de Planificación (artículo 4).

Por último, de acuerdo con la realidad del país, la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad debe:

 

 a) Establecer las bases metodológicas del planeamiento, programación, ejecución, supervisión y evaluación de los programas de desarrollo de la comunidad en los sectores públicos y privado;

 

b) Promover la organización de los mecanismos necesarios a nivel local y regional, a través de los cuales se llevarán a cabo las tareas de coordinación y ejecución de los programas de desarrollo comunal (artículo

 

7). “

 

Como se puede notar es sumamente amplia su competencia dentro del formato legal, siendo que el legislador ocupo mucho de su tratamiento en el plano del derecho de fondo, asignando las funciones propias del órgano.

 

El mismo dictamen en otro aparte señaló dos características propias del DINADECO, siendo que en cuanto a la primera expresó:

 

“Y es que en el caso que estamos estudiando ocurre que el legislador atribuye a esta Dirección una competencia exclusiva en las materias que se han indicado atrás, sin que tal órgano ocupe la cúspide administrativa del órgano al cual se adscribe.  Estos dos elementos constituyen presupuestos suficientes para tipificarlo como un órgano desconcentrado, pues el jerarca, en este supuesto, el ministro de Gobernación y Policía, no podría revisar, avocar o sustituir la conducta de inferior, de oficio o a instancia de parte, dada que la competencia le es atribuida por ley en forma exclusiva.

 

En síntesis, estamos ante un caso típico de desconcentración administrativa decretada mediante ley, es decir, ante la atribución de una competencia exclusiva a un órgano que no ocupa la cúspide administrativa.”

 

En torno a la segunda característica manifestó:

 

“Siguiendo la tesis antes expuesta, y al disponer el numeral 5 de la Ley n.°3859 que DINADECO está a cargo de un (a) director (a), de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República no cabe duda de que correspondería a este funcionario como máximo jerarca del órgano agotar la vía administrativa.”

 

            Las características propias de órgano desconcentrado ya han merecido varios tratamientos por parte de este órgano asesor siendo que fueron igualmente expuestas en la OJ-059-2003 del 7 de abril del 2003, y en el dictamen C-284-2002 del 23 de octubre del 2002.

 

            Es importante reseñar que la OJ-059-2003 señalo igualmente un aspecto medular en el orden de la posibilidad de una relación jerárquica al interno de DINADECO, con dos de sus órganos más importantes e indico expresamente:

 

“atendiendo a la regulación contenida en la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (Ley N|3859 del 7 de abril de 1967 y sus reformas), es dable reafirmar nuestro criterio en torno a la inexistencia de una relación jerárquica entre los órganos denominados DINADECO y CONADECO.  Para los efectos de lo que luego se dirá, destacamos que las competencias del Consejo Nacional se encuentran claramente ubicadas en los artículos 8, 9, 10, 11 y 19 de dicho cuerpo normativo.”

 

            Señalando además líneas más adelante:

 

“…Cabe agregar, ahora, que no sólo no existe similar naturaleza entre las competencias de ambos órganos, sino que pueden ser plenamente diferenciables.  Es patente que las de DINADECO están dirigidas a la parte operativa del sistema de asociaciones de desarrollo, mientras que las de CONADECO tienen una mayor preponderancia sobre los programas de órganos o entes públicos que, en su accionar normal, desarrollan acciones que inciden directamente sobre las asociaciones de desarrollo, o como se le denomina en el numeral 10, dentro del plan nacional de desarrollo de la comunidad. Igualmente, consideramos importante no perder la perspectiva que esta distribución de competencias viene establecida por la propia Ley que crea ambos órganos, lo cual tiene importantes consecuencias sobre la potestad reglamentaria que puede ejercitar el Poder Ejecutivo.”

 

 

V.-       SOBRE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

 

            El tema objeto de la pregunta en su parte material entraña la posibilidad de que DINADECO tenga su propia estructura interna de trabajo tomando en cuenta la mejor satisfacción de su competencia.  Es así como algunos analistas consideran  ciertos elementos en las organizaciones como el objetivo específico, competencia, los esfuerzos coordinados de los individuos, dentro de un marco de organización y realización de actividades conjuntas en aras de su fin último.

             

            De esta forma que se ha señalado a la organización y la administración como:

 

“Andrea Zerilli (7) resolvía la cuestión de la definición de ambos términos de un modo que resulta muy significativo; define la organización como la «combinación de los medios humanos y materiales disponibles, en función de la consecución de un fin, según un esquema preciso de dependencias e interrelaciones entre los distintos elementos que la constituyen».  En el segundo término que nos interesa especialmente es el de administración (el cual se emplea a veces como sinónimo de dirección), que lo define como «el conjunto de medidas (decisiones, procedimientos, sistema, relaciones, controles) a través de las cuales se desarrolla la actividad de la dirección para conseguir los objetivos de la organización». (Administración y Dirección, DIEZ DE CASTRO Emilio Pablo, y otros, Editorial MacGraw Hill, Impreso en España, 2001, pag. 4)

 

            Como reseñábamos líneas atrás, la competencia del órgano es la que define con medular precisión la organización deseada internamente, en aras de la mejor satisfacción del interés público asignado.  Es aquí que la función organizativa de las administraciones públicas requiere perfilar tanto la estructura interna, como el diseño de la organización.

 

            En este sentido la doctrina señala claramente la importancia de esta función:

 

“Serían muchas las definiciones que podrían darse del término organización.  A modo de ejemplo, para el profesor Bueno Campos, el proceso de diseño organizativo consiste en «la ordenación específica de las tareas y actividades que se desarrollan en el seno de la organización y respecto a su entorno, a través de un conjunto de procesos, de forma que permite configurar una estructura en la que se relacionan individuos y recursos con el fin de lograr el cumplimiento de determinados objetivos» (2).

 

Robbins, por su parte, sintetiza diciendo que «definimos organización como el proceso de crear la estructura de la empresa», y más adelante señala que «cuando los gerentes desarrollan o cambian la estructura de una organización, emprenden lo que se conoce como “diseño de la organización”» (3).

 

Finalmente, Donnelly, Gigson e Ivancevich, haciéndose eco de lo afirmado por Huber y McDaniel, comentan que «el propósito de la función de organizar es lograr un esfuerzo coordinado  a través del diseño de una estructura de relaciones entre las tareas y la autoridad» (4).

 

Así podríamos continuar y descubriríamos que la inmensa mayoría de los autores se refiere al término organización aludiendo a otros dos conceptos. Estructura y diseño organizacional.   Se impone, por tanto, un análisis más detallado de amos que nos permita conocer en toda su extensión la trascendencia del fenómeno organizativo.

 

Siguiendo a Zerilli, la organización  --entendiendo el término en su vertiente institucional— es la «combinación de los medios humanos y materiales disponibles, en función de la consecución de un fin según un esquema preciso de dependencias e interrelaciones entre los elementos que la constituyen» 85).  La forma en que, finalmente, se configure este esquema cobra, por tanto, una importancia determinante de cara el cumplimiento de los objetivos que el sistema persigue.  Entendida de este modo, la estructura organizativa es el «esquema formal de relaciones, comunicaciones, procesos de decisión, procedimientos y sistemas dentro de un conjunto de unidades, factores materiales y funciones con vistas a la consecución de sus objetivos» (6).  Se quiere expresar con ello que la estructura representa «la suma total de las formas en las que una organización divide su trabajo en diversas tareas, coordinándolas entre sí posteriormente» (7).

 

La estructura viene a ser a la organización, si se nos permite el símil, como la descripción anatómica del esqueleto de un ser humano…”  (Idem, pag. 286 y 287)

 

            A pesar que, desde un punto de vista externo, la  estructura de los órganos y  entes podría parecer algo congelado en el tiempo, de hecho sus necesidades internas,  los cambios cotidianos de la vida en términos de insumos, prioridades, adelantos tecnológicos, competencias adicionales, etc., condicionan necesidades de cambio, por lo que la flexibilidad que el artículo 6 le da a DINADECO, le permiten adaptarse vía reglamentaria hacia una mejor satisfacción de sus fines y competencia.

 

“El epígrafe anterior ha pretendido poner de manifiesto que la función administrativa de organizar persigue la finalidad de configurar una estructura relativamente estable que sirva de apoyo a la consecución de los objetivos.  Su obtención, como ya quedó señalado, debe ser fruto de un permanente proceso racional de toma de decisiones al que hemos denominado diseño organizacional, y que abarca tanta las actuaciones cuyo objetivo es dotar a la organización en sus inicios de una estructura que le permita un funcionamiento adecuado en el futuro, como las decisiones que suponen la introducción de variaciones estructurales en un sistema ya en funcionamiento.  Diseño y rediseño estructural constituyen, por tanto, la esencia misma de la función de organizar.” (Idem, pag. 289)

 

 

VI.-     DE LA POTESTAD DE AUTORREGULACIÓN

 

            Establece el artículo 1 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad:

 

“(…) Créase la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, como órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, como instrumento básico de desarrollo, encargada de fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social (…)”

 

            Tenemos entonces, que según establece la Ley N° 3859, la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, es un órgano del Poder Ejecutivo y como tal, dispone de la potestad de autorregulación, consagrada en el artículo 140 inciso 18 de la Constitución Política, que indica:

 

“(…) Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

(…)

18) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos, y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes (…)”

 

            Así, es la misma Carta Magna la que otorga a los Ministerios la flexibilidad necesaria para realizar los ajustes administrativos que resulten pertinentes, a fin de cumplir con el mandato legal que les ha sido dado.

 

            Este órgano asesor se ha referido en reiteradas ocasiones a dicha facultad, señalando para tales efectos, que se trata de un margen de acción que otorga la Constitución Política al Poder Ejecutivo, a fin de lograr la debida eficiencia y eficacia en el ejercicio de sus funciones, siempre que no se pretenda por esta vía, regular derechos fundamentales o imponer al justiciable algún deber.

 

            Esa potestad constitucionalmente establecida, se ejerce mediante la emisión de Reglamentos de Organización y Servicio, los cuales contienen tanto la estructura institucional, como la distribución de funciones.

 

            En ocasiones, la misma Ley de creación del órgano, detalla los departamentos o unidades que la conformarán, sin embargo, ello no obstaculiza en forma alguna, el ejercicio de la potestad de autorregulación, ya que si bien no podrían eliminarse las expresamente consignadas, aún pueden crearse las que resulten necesarias para el cumplimiento del fin público.

 

            Al respecto, en Dictamen C–383-2003, del 8 de diciembre de 2003, la Procuraduría señaló:

 

“(…) De lo dicho hasta aquí tenemos, que es clara la atribución constitucional para que el Poder Ejecutivo pueda darse sus propios reglamentos de organización y, en consecuencia, distribuir sus oficinas de forma que tienda a realizar de manera más oportuna y eficiente las funciones que le fueron encomendadas.

(…)

 

En todo caso, hay que señalar, aunque sea en términos generales, los límites que tiene dicha atribución.

 

En primer término, no se podría modificar una estructura en contraposición con lo que señale una ley. Si bien es constitucionalmente discutible que por ley se regule la organización interna de las Dependencias Ministeriales, mediante una norma de inferior rango no se puede desaplicar la ley.

 

De otra parte, no podría regularse por esta vía situaciones que afecten derechos constitucionales. Es más, el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que tiene su fundamento en el 28 de la Carta Magna, dispone:

 

“1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

 

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.”

 

Asimismo, debe recordarse que conforme al artículo 12.2, de esa misma Ley, no pueden crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derechos del particular extraños a la relación de servicio (…)”

 

            Tenemos entonces, que como parte del Poder Ejecutivo, la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, ostenta la potestad de autorregulación, lo que implica la facultad de dotarse de la organización administrativa que considere pertinente para el adecuado cumplimiento del fin público, con las limitaciones que se citan supra, sea la materia de derechos fundamentales y el ejercicio de potestades de imperio.

 

            Corresponde ahora indagar en la discusión que suscitó la emisión de la Ley N° 3859, a fin de determinar la intención del legislador con la inclusión de dicho numeral.

 

 

 

VI.-     SOBRE EL CASO CONCRETO

 

            En el caso que nos ocupa, debe rescatarse en primera instancia, que la misma Ley retoma la potestad constitucional de autorregulación y la inserta en el artículo 6 de análisis, de forma tal que en adelante DINADECO  “(…) contará con los departamentos necesarios para el cumplimiento de sus fines (…)”

 

            Así, independientemente de dicha manifestación, subsiste el corolario constitucional, lo que implica que la potestad de autorregulación que ostenta la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad se mantiene incólume y que puede hacer uso de ella cuando considere pertinente.

 

            Aunado a lo anterior, tenemos que el proceso de aprobación de la Ley, apunta a una transformación de criterio, respecto de la conveniencia o no de delimitar o detallar la estructura organizativa de DINADECO, de forma tal que el legislador optó por un enunciado de carácter genérico, que le otorgara a esa Dirección, la flexibilidad necesaria para el cumplimiento del fin para el cual fue creada.

 

            Dado que el legislador fue claro, al establecer que la estructura de la Dirección Nacional de Desarrollo a la Comunidad “(…) sería determinada por el reglamento a la Ley (…)”, no podría suponerse que al utilizar la palabra “departamento”, su pretensión fuera que cada una de las divisiones organizacionales de la entidad asumieran ese nombre y sus implicaciones técnicas, por el contrario, lo único que se pretende, es reafirmar las posibilidades que a efectos de organizar su funcionamiento tiene la Dirección.

 

            Ahora bien, en relación con el término “departamento” en su acepción técnica, tenemos que de acuerdo con la “Guía de Nomenclatura para la estructura interna de las instituciones públicas”, emitida por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica para el año 2007, el “departamento” se diferencia de la “unidad” en que esta última es el eslabón más pequeño de una organización, siendo que el departamento se encuentra integrado por varias unidades:

 

“(…) Unidades: subdivisión de un departamento o una dirección determinados, en la que se concentran labores especializadas dentro de este, desarrolladas por un grupo de funcionarios (no menos de dos) que tienen competencias similares (…)”

 

Guía de Nomenclatura para la estructura interna de las instituciones públicas, Febrero 2007, página 12.

            Así, tampoco sería posible interpretar la norma en estudio, desde el punto de vista meramente técnico, por cuanto la denominación de cada una de las divisiones organizacionales, obedece a su vez a su integración y a los objetivos que se pretenden lograr con estas.

 

            Nótese a modo de ejemplo, que de acuerdo con el Ministerio de Planificación, las unidades se encuentran integradas por personas que realizan las mismas funciones, mientras que el Departamento, agrupa las unidades y puede estar también integrado de forma interdisciplinaria:

 

“(…) Utilizando el enfoque divisional, una organización podría tener en alguno de sus programas o proyectos, departamentos que combinen habilidades multidisciplinarias, por ejemplo ingenieros, administradores, economistas, estadísticos, etc, de acuerdo con la necesidad de cumplir con los objetivos trazados.

 

Cuando existan razones relacionadas con cantidad de recursos humanos, asignación de nuevas competencias, desempeño de labores de gran complejidad, entre otras, podrá considerarse la transformación de un departamento en dirección (…)”

 

Guía de Nomenclatura para la estructura interna de las instituciones públicas, Febrero 2007, página 12.

 

            Tenemos entonces, que desde el punto de vista técnico, el uso del término “dirección”, “departamento” o “unidad”, sí implica una diferencia, misma que deberá surgir de las necesidades propias de la institución, tema que el legislador no quiso abordar en forma alguna, pues como se ha reiterado, su objetivo era dotar de flexibilidad a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, a fin de que pudiera lograr el cumplimiento de sus objetivos.

 

            Dadas las diferencias de carácter técnico que existen entre uno y otro vocablo, no podrían crearse departamentos sin unidades o viceversa, ya que todo ello constituye un engranaje que deberá construirse desde las necesidades mismas de la Institución.

 

            Por ende, es criterio de este órgano asesor, que el término “departamento”, contenido en el artículo 3 de la Ley de Desarrollo de la Comunidad, Ley N° 3859, no hace alusión alguna a su acepción técnica, sino que el numeral es un enunciado de carácter genérico, cuyo fin es brindar a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, el sustento para que de acuerdo con sus necesidades, establezca la forma organizativa que mejor convenga.

 

 

V.-       CONCLUSIONES

 

Primero: que al ser la Dirección Nacional de Desarrollo a la Comunidad, un órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, el Poder Ejecutivo ostenta la potestad de autorregulación consagrada en el artículo 140 inciso 18 de la Constitución Política, lo que permite que organice su estructura, según sea necesario para el cumplimiento del fin público.

 

Segundo: que el legislador excluyó adrede la posibilidad de dotar de una organización definida a DINADECO, a fin de respetar el precepto constitucional y permitir al Poder Ejecutivo, lo más conveniente para el ejercicio de sus funciones.

           

Tercero: que el legislador no utilizó el término “departamento” en su acepción técnica, sino que el artículo 6 lo que contiene es un enunciado de carácter genérico, cuyo objetivo es reiterar las facultades de organización de la institución.

 

Atentamente,

 

 

                                                                                 

Lic. Ronny Bassey Fallas                                          Licda. Paula Azofeifa Chavarría

Procurador Adjunto                                                 Abogada de Procuraduría

 

 

 

PAC/RBF/Smpu

Cod. 51681