25 de abril de 2011

OJ-022-2011

Licenciada

Ana Lorena Cordero Barboza

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio número CPAS-1681-17847 de fecha 18 de noviembre del 2010, mediante el cual solicita el criterio de este órgano asesor, en torno al proyecto de ley denominado “Creación del Instituto Nacional de Prevención de Suicidios” y que se tramita en el expediente legislativo número 17.847.

De previo a rendir el criterio peticionado, valga aclarar que el contenido que se expondrá no constituye un dictamen vinculante. Lo anterior, por cuanto, lo cuestionado no hace referencia a la actividad de carácter administrativo que realiza la Asamblea Legislativa, por el contrario se relaciona directamente con la función que le endilga la Constitución Política, a saber, la emisión de leyes.

En consecuencia, la posición de este órgano asesor se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como una colaboración institucional en la difícil labor de legislar.

En otro orden de ideas y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría, “… al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No OJ-065-2009 del 23 de julio de 2009).

I.-        RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY

La iniciativa que nos ocupa, pretende palear, mediante la prevención, los diferentes problemas que enfrentan los sujetos que optan por quitarse la vida, propugnando por la realización de estudios y un trabajo interdisciplinario que logre evitar la realización de tal conducta   

En este sentido, el diputado promovente del proyecto, en la exposición de motivos, sostuvo:

“… Recientemente, la Organización Mundial de la Salud ha señalado que alrededor de 3.000 personas se suicidan diariamente y, por cada una de las que cumple su cometido, existen veinte intentos; asimismo, la OMS ha indicado que este lamentable hecho se encuentra entre las tres causas principales de muerte a nivel mundial entre personas de 15 a 45 años y para el año 2020, podría alcanzar la cifra de millón y medio de personas que se quitan la vida…

El materialismo, el poder, la competencia ilimitada entre individuos, así como pocas oportunidades de superación, entre otros generan muchas veces sentimientos de desesperación, pérdida de paz interior, estrés, preocupación constante y frustración por no alcanzar las metas propuestas…

Según el “VI informe del Estado de los derechos de la Niñez y la Adolescencia en Costa Rica a diez años del Código de la Niñez y la Adolescencia”… en Costa Rica ha habido un aumento en el número de suicidios…El mismo estudio advierte que estas cifras pueden ser mayores debido a los hechos que se han catalogado como accidentes cuando pudieron ser suicidios… en cinco años, la cifra de suicidios prácticamente se ha duplicado en la población de menores  de diecinueve años…

La sociedad no puede seguir ignorando las cifras de suicidios y de tentativas. Por ello, proponemos la creación del instituto…”

II.-       SOBRE EL FONDO

Tocante al proyecto que nos ocupa, valga establecer que, la propuesta está conformada por veintiséis artículos y tiene como finalidad última buscar una alternativa para las personas que optan por finalizar su vida como la única solución a sus problemas.

Siendo así, resulta conveniente, como punto de partida, referirse al derecho fundamental vida, las implicaciones que conlleva y el deber del Estado de velar por su preservación.

Sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“… La doctrina y Filosofía a través de todos los tiempos han definido a la vida como el bien más grande que pueda y deba ser tutelado por las leyes, y se le ha dado el rango de valor principal dentro de la escala de los derechos del hombre, lo cual tiene su razón de ser pues sin ella todos los demás derechos resultarían inútiles, y precisamente en esa medida es que debe ser especialmente protegida por el Ordenamiento Jurídico. En nuestro caso particular, la Constitución Política en su artículo 21 establece que la vida humana es inviolable y a partir de ahí se ha derivado el derecho a la salud que tiene todo ciudadano, siendo en definitiva al Estado a quien le corresponde velar por la salud pública impidiendo que se atente contra ella.

Ahora bien, el artículo 21 supra citado ha de correlacionarse con el artículo 50 del mismo cuerpo normativo en el que se establece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Incluso antes de la modificación que sufriera este último precepto constitucional, nuestra Sala Constitucional derivó del derecho a la vida, el de la salud y de este último el derecho a disfrutar de un ambiente sano, es decir la protección al Medio Ambiente, como garantía constitucional….

En consecuencia, el derecho a la vida se encuentra especialmente protegido en todo Estado de Derecho Moderno y cualquier criterio económico que pretenda hacer nugatorio el ejercicio de tal derecho, debe ceder en importancia pues como ya se ha venido diciendo, frente al derecho a la vida los demás derechos resultan inútiles, es decir que el derecho a la vida pasa a ser un valor dentro del esquema de principios constitucionales…”[1]

Tenemos, entonces, que el Derecho a la vida trasciende la posibilidad de nacer y se extiende a que todos los habitantes de esta nación debemos ostentar una calidad de vida digna que nos permita, cuando menos, la satisfacción de nuestras necesidades básicas, no solo, económicas, sino también, físicas y emocionales. Posibilidad por lo que debe velar el Estado de forma prioritaria.

En esta línea de pensamiento se ha pronunciado la jurisprudencia patria, al disponer:

“…El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental [2]

Bajo esta inteligencia, el proyecto en análisis, en principio, se ajusta al cumplimiento de los fines que debe perseguir el Estado, en cuanto, a la tutela del bien jurídico denominado vida. Sin embargo, en su articulado, propiamente en los ordinales 13 y  16, el proyecto que nos ocupa, dispone que tanto el Director General, cuanto el Auditor del Instituto supra citado,  deben ser costarricenses. Requisito que podría quebrantar el ordinal 33 de la Constitución Política al impedir que extranjeros puedan optar por los cargos dichos.

Véase que respecto del principio de igualdad, la Sala Constitucional ha dicho:

“…I.-El principio de igualdad que establece el artículo 33 de la Constitución Política no tiene un carácter absoluto, ya que no concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino que más bien permite exigir que no se hagan diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse entonces un trato igual cuando las condiciones entre ambos individuos o grupos de individuos son desiguales. En este sentido, la Sala Constitucional ha dicho en numerosas ocasiones que no basta que la parte recurrente afirme sin más que, en un caso dado, se ha producido un trato distinto entre dos personas, para tener por demostrado un quebranto al Derecho Fundamental a la Igualdad, puesto que no todo tratamiento diferente, en sí mismo, constituye una violación al artículo 33 de la Constitución Política. Sobre el particular, en sentencia N° 2005-09974 de las 11:14 horas del 29 de julio de 2005, la Sala dijo:

“En relación con el Principio de Igualdad y el Derecho a la no Discriminación, el artículo 33 de la Constitución establece la igualdad, no sólo como principio que informa todo el ordenamiento, sino además como un auténtico derecho subjetivo en favor de los habitantes de la República. En razón de ello se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas, especialmente las que se traban entre los ciudadanos y el poder público. De ahí que el derecho a la igualdad se resume en el derecho a ser tratado igual que los demás en todas y cada una de las relaciones jurídicas que se constituyan. Por otra parte, la igualdad es también una obligación constitucionalmente impuesta a los poderes públicos, lo cual consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, constituyéndose, al mismo tiempo, en un límite a la actuación del poder público. No obstante ello y que, en tesis de principio, todos son iguales ante la ley, en la realidad se pueden dar situaciones de desigualdad. Aquí es importante indicar que existen dos conceptos básicos que suelen confundirse al hablar del tema de la igualdad ante la Ley, como lo son la discriminación y la diferenciación. La Constitución prohíbe la discriminación, pero no excluye la posibilidad de que el poder público pueda otorgar tratamientos diferenciados a situaciones distintas, siempre y cuando se funde en una base objetiva, razonable y proporcionada. Resulta legítima y hasta obligatoria, una diferenciación de trato cuando exista una desigualdad en los supuestos de hecho, lo que implicaría que el principio de igualdad sólo se viola cuando se trata desigualmente a los iguales y, por ende, es inconstitucional el trato desigual para situaciones idénticas. En el caso de examen es menester hablar sobre la igualdad en la ley, y no en la aplicación de la ley, que es otra de las facetas del principio de igualdad constitucional. La igualdad en la ley impide establecer una norma de forma tal que se otorgue un trato diferente a personas o situaciones que, desde puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación de hecho. Por ello, la Administración en su función reglamentaria y el legislador, tienen la obligación de no establecer distinciones arbitrarias entre situaciones de hecho cuyas diferencias reales, en caso de existir, carecen de relevancia, así como de no atribuir consecuencias jurídicas arbitrarias o irrazonables a los supuestos de hecho legítimamente diferenciados. De esta forma, no se puede hablar de discriminación o de trato desigual, cuando quienes lo alegan se encuentran en una situación de desigualdad de circunstancias, y tampoco puede hablarse de derecho de equiparación cuando existen situaciones legítimamente diferenciadas por la ley, que merecen un trato especial en razón de sus características…” [3]

De la transcripción realizada, se sigue que cuando dos sujetos se encuentran en circunstancias equivalentes tienen derecho a que se les concedan los mismos beneficios. En la especie, deviene palmario que, el no detentar la condición de costarricense carece de la fuerza necesaria para desvirtuar la capacidad personal o profesional de los aspirantes a los puestos indicados, por lo que, siempre y cuando se reúnan las condiciones exigidas por la norma para ocupar el cargo, no podría la Administración impedir que extranjeros participen por obtenerlo.

En razón de lo expuesto, la iniciativa que se estudia contiene vicios de constitucionalidad, ya que, limita el acceso a los cargos públicos en razón de la nacionalidad, incurriendo en una posible discriminación. En consecuencia, recomendamos que en los ordinales 13 y 16 del proyecto se elimine el inciso a).  

Tocante a la técnica jurídica, analizado que fuera el proyecto, deviene relevante realizar las siguientes  acotaciones.

En el ordinal primero se indica que el Instituto Nacional de Prevención del Suicidio, podrá recibir donaciones de entes públicos o privados, dejando por fuera lo órganos de la Administración, por lo que se aconseja que después de “donaciones”  y antes de “entes”  se incluya la palabra “órganos”.

Respecto del cardinal 13 inciso c), cabe mencionar que, este indica de forma genérica que quién ostente el puesto de Director General deberá ser licenciado o su equivalente, debiendo estar debidamente incorporado al colegio respectivo, empero, omite establecer las carreras universitarias en la que debe detentarse el grado académico peticionado. Situación que, sin lugar a dudas, generará un problema de aplicación de la norma al operador jurídico, por lo que, se aconseja la indicación expresa de esta. Asimismo, la norma debería indicar que el grado mínimo es de licenciatura, porque podrían haber grados académicos superiores que cumplan con el perfil, pero que no cuente con la licenciatura.  

Con relación al artículo 17, parece conveniente en aras de una mayor claridad de la norma que después de “dependerá” y antes de “de la”  se agregue “administrativamente”  y después de “funciones” y antes de “en”  se introduzca “técnico-profesionales”, para que en adelante se lea:

“El auditor dependerá administrativamente de la Junta Directiva, pero ejercerá sus funciones técnico-profesionales en forma independiente”.

III.-     CONCLUSIÓN

En los términos planteados se observa la existencia de roces de constitucionalidad, en cuanto limita el acceso a los cargos públicos en razón de la nacionalidad, y de técnica jurídica que pueden afectar la propuesta cuyo pronunciamiento jurídico se solicita, por lo que se recomienda se acojan las propuestas realizadas.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.

Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/meml