25 abril, 2011

OJ-023-2011

 

Licenciada 

Viviana Marin

Diputada, Jefe de Fracción

Partido Liberación Nacional

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General, nos referimos al oficio número JF-PLN-0308-09 de 9 de noviembre de 2009, suscrito por el entonces diputado de esa Fracción Política, Sr. Jorge Méndez Zamora.

 

De previo a referirnos al objeto de su consulta, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.         OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio indicado, se solicita criterio en torno a las siguientes inquietudes:

 

“a) Existe regulación jurídica que impida a las Licoreras vender licor para consumo en las vías públicas o espacios públicos inmediatos al local comercial;

b) En caso de existir, cuál es la sanción aplicable.

c) Cuál sería el órgano competente y el procedimiento aplicable para hacer efectiva esa sanción.

d) Tiene alguna competencia la fuerza Pública para actuar”

 

Es oportuno recordar que la presente opinión jurídica se emite en virtud de la colaboración que la Procuraduría General de la República presta a los señores Diputados en el ejercicio de la función legislativa o de control político, siendo entonces, que debe estimarse que el planteamiento de sus inquietudes debe estar directamente ligado al ejercicio de esas funciones.

 

Valga señalar, además, que no ser el consultante parte de la Administración activa, nuestro pronunciamiento carece de los efectos típicos de los dictámenes emitidos en el ejercicio de la competencia consultiva que regulan los artículos 2, 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).

 

 

II.        GENERALIDADES SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE LICORES

 

La Ley sobre la venta de licores, número 10 de 7 de octubre de 1936 publicada en el la Gaceta número 230 del 9 de octubre de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo número 17757 del 28 de setiembre de 1987, publicado en la Gaceta número 193 de 8 de octubre de 1987,  son las normas encargadas de regular la materia relativa a la comercialización de bebidas alcohólicas, disponiendo, entre otros aspectos, las reglas para el otorgamiento de patentes, número de patentes de acuerdo a parámetros de población, distancias mínimas que se debe respetar para la instalación de nuevos establecimientos de venta de bebidas alcohólicas en relación con centros educativos, de salud, deportivos, etc, y lo concerniente al remate de los nuevos puestos, entre otros aspectos.

 

            Se desprende de lo dicho, que la Ley de Licores regula, fundamentalmente, la venta de licores al menudeo.

 

Cabe agregar que, la normativa indicada confiere a las municipalidades la competencia  para administrar lo atinente a este tipo de actividades, comprendiendo desde la base de determinación del número de patentes hasta la verificación del cumplimiento de los requisitos de operación de los lugares donde se expenden este tipo de bebidas.

 

En cuanto a esa atribución conferida a los entes territoriales, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

 

"...la normativa indicada confiere a las municipalidades competencia exclusiva para conferir patentes de licores, bajo las condiciones y procedimientos que la misma ley establece, así como para autorizar la apertura e instalación de negocios comerciales para el expendio de bebidas alcohólicas y el traslado del lugar de funcionamiento de una patente (artículo 17) Además, la normativa en referencia le atribuye el deber de velar por el buen funcionamiento de los negocios que se dedican a tal actividad y por la correcta aplicación de la normativa que regula la materia, sin perjuicio, desde luego, de las atribuciones otorgadas por la ley a otros entes u órganos públicos".

Por su parte, la Sala Constitucional, se ha referido al tema, determinado la responsabilidad municipal, de velar por la correcta aplicación de la normativa, que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y por el uso indebido de las "patentes" señalando:

"...Todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, comúnmente se le denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva "patente" y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes... Desde esta perspectiva, corresponde a los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y la responsabilidad por el uso indebido de las "patentes", por las infracciones al régimen jurídico y en general, por los excesos que se cometan, recae sobre el gobierno municipal - regidores y Ejecutivo municipal- en primer orden y sobre los funcionarios municipales dependientes de la jerarquía según el caso..."(4)  NOTA (4): SALA CONSTITUCIONAL. Voto No.6469-97 de las 16:20 horas del 8 de Octubre de 1997 (…)”. Dictamen C-068-99 de 8 de abril de 1999. En sentido similar C-176-98 de 21 de agosto de 1998 y C-091-2000 de 9 de mayo de 2000.

 

Tal y como se desprende de la anterior cita, corresponde a las municipalidades velar por el correcto funcionamiento de los establecimientos mercantiles que expenden licores y son las responsables de sancionar el uso indebido de licencias o patentes.

 

Ahora bien, como actividad comercial regulada por ley, aquellos particulares que deseen dedicarse al comercialización de bebidas alcohólicas deben contar con respectiva licencia. En el caso de la venta de licores al menudeo o detalle debe contar con la respectiva licencia de licores emitida de conformidad con la ley que rige la materia,  es decir, que la actividad no es ejercida libremente -artículos 2, 3,12,13 y siguientes de la Ley No. 10 y 1° de su  Reglamento-.  En el caso de la venta de licor al por mayor, basta con que el establecimiento cuente con la licencia prevista en el artículo 79 del Código Municipal, para el ejercicio de actividades lucrativas.

 

Por su parte, la Ley número 7633 de 26 de setiembre de 1996 denominada “Regulación de horarios de funcionamiento de expendios de bebidas alcohólicas”, establece una categorización de negocios en los cuales se dé como actividad, principal o secundaria, la venta de licores, con el propósito de fijar los horarios para la venta y expendio de esas bebidas, al mayoreo y al detalle, para el consumo dentro o fuera del local. Los horarios dispuestos en las diferentes categorías deben acatarse obligatoriamente y serán nuevamente las municipalidades las encargadas de velar por el cumplimiento de la indicada ley, según se dispone en el numeral 4.

 

Propiamente sobre la regulación de horarios que determina la ley de comentario, el artículo 2 establece una serie de categorías dentro de las cuales clasifica distintos negocios y establece el horario en que se expenden las bebidas alcohólicas. Al efecto, determina el artículo en mención:

 

“ ARTICULO 2.- Categorías de negocios

Con el propósito de fijar los horarios para la venta y el expendio de bebidas alcohólicas al mayoreo y al detalle, se establecen las siguientes categorías de negocios:

Categoría A: Cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser ingeridas dentro del establecimiento; también las licorerías que expendan bebidas para consumo fuera de él. Solo podrán venderlas entre las 11:00 horas y la medianoche.

Categoría B: Salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumirlas dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 16:00 y las 2:30 horas.

Categoría C: Restaurantes, hoteles y pensiones que expendan bebidas alcohólicas para consumo dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 10:00 y las 2:30 horas.

Categoría D: Supermercados que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumo fuera del establecimiento. Solo podrán venderlas entre las 8:00 horas y la medianoche. Se entiende por supermercados los expendios comerciales de mercaderías diversas, en los que la venta de licor no es la actividad principal.

Categoría E: Casas importadoras, fabricantes, distribuidores y almacenes que vendan, al por mayor y al detalle, bebidas alcohólicas en envases herméticamente cerrados para ingerirlas fuera del establecimiento. A esta categoría no se le aplicará restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas.

Categoría F: Establecimientos de las categorías A, B y C, declarados de interés turístico en los que se expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser consumidas allí mismo, que reúnan los requisitos indicados por el Instituto Costarricense de Turismo. Las licencias para esta categoría serán adjudicadas por la respectiva municipalidad, previa aprobación de este Instituto. A esta categoría no se aplica restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas. En ningún caso podrá otorgarse esta licencia a hoteles sin registro de huéspedes.

Los negocios que expendan bebidas alcohólicas estarán obligados a colocar, en lugares visibles, rótulos con el horario y las condiciones permitidas para venderlas.”

 

Como puede observarse del artículo transcrito, el legislador determinó seis categorías identificadas de la letra “A” a la “F”, incluyendo en cada una de ellas una serie de establecimientos comerciales, y disponiendo en cada categoría un horario determinado para la venta de bebidas alcohólicas.

 

Cabe agregar que el artículo 2 de comentario ha sido objeto de revisión por parte de la Sala Constitucional, la cual, de forma reiterada, ha indicado que la regulación horaria para vender bebidas alcohólicas resulta ser una medida razonable. Al respecto ha señalado nuestro Alto Tribunal Constitucional, lo siguiente:

 

“ (…) III.- Sobre la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley Reguladora del Horario para el Expendio de Bebidas Alcohólicas, 7633. El artículo 2 se cuestiona en cuanto fija los horarios para la venta y el expendio de bebidas alcohólicas según las categorías de negocios que ese mismo artículo establece; lo que constituye el presupuesto fáctico de la norma cuya inobservancia carece de sanción, por tratarse la sanción dispuesta en el artículo 6 de la Ley de cita, de una multa fija, inconstitucional. Sobre lo dispuesto en el artículo 2 impugnado, es oportuno mencionar que en anteriores oportunidades la Sala ha dispuesto que resulta razonable la regulación de horarios para vender bebidas alcohólicas, entre las diferentes categorías que el numeral 2 cuestionado prevé. En tal sentido, mediante la sentencia número 3060-97 de las 14:18 horas del 4 de junio de 1997, la Sala estimó:

"(…) como razonable y justificado que la Ley le otorgue un trato y guarda una adecuada relación de proporcionalidad entre las diferentes categorías que la Ley prevé diferenciado a las licoreras -que tienen como actividad principal el expendio de bebidas alcohólicas- con respecto a otras categorías como los supermercados, en los que la venta de licor no es la actividad principal. En la norma que se impugna todos los negocios que ahí se enumeran tienen la característica común de dedicarse como actividad principal a la venta de licor.- Es obvio que la Ley pretende regular la venta indiscriminada de bebidas alcohólicas, con el fin de procurar un consumo racionalizado y menos dañoso. La ingesta de tales bebidas es un factor determinante en la alteración del orden público en general y en la comisión de delitos tanto de naturaleza culposa como dolosa, debido a las alteraciones de conducta que provoca. De ahí que, éste sea un claro presupuesto en el que el Estado debe intervenir imponiendo limitaciones, de conformidad con lo que al efecto establecen los artículos 28 y 50 de la Constitución Política.- Con la regulación de los horarios se pretende evitar o al menos, no incitar al consumo de licor en horas en que se supone que la mayoría de las personas se ocupan en actividades productivas, académicas, laborales, deportivas, etc. El mantener una licorera abierta desde las ocho de la mañana, sería una clara invitación a la compra y consumo de alcohol. No sucede lo mismo con relación a los supermercados, que aunque expendan licor, no constituyen una abierta sugestión al consumo, por el hecho de no ser esa su actividad principal. En definitiva, se considera que el horario fijado en la Ley para el expendio de bebidas alcohólicas en las licoreras resulta razonable y guarda una adecuada relación de proporcionalidad entre las diferentes categorías que la Ley prevé. Por otra parte, no se viola el principio de irretroactividad ante la ley, porque no puede decirse, como lo afirma la doctrina más reconocida en derecho administrativo, que los "permisos" que concede la administración, entren a formar parte de la esfera de derechos subjetivos de las personas, por lo tanto no puede hablarse de derechos adquiridos que haya que respetar. En todo caso, las normas impugnadas, por sí mismas no tienen ningún defecto por que las normas de vigencia de éstas en el tiempo o en el espacio no tienen porqué estar incorporadas a éstas; el problema, no es pues de las normas impugnadas sino un problema de hermenéutica jurídica. Por último ya la Sala ha reconocido que la libertad de comercio no es un derecho absoluto, sino que debe ejercerse con apego a las disposiciones legales, siempre que éstas sean razonables, y como se explicó supra, la Sala estima como razonable la diferenciación y regulación que hacen las normas impugnadas." (Sentencia número 3060-97 de las 14:18 horas del 4 de junio de 1997. En el mismo sentido ver sentencia número 3061-97 de las 14:21 horas del 4 de junio de 1997 ).

En consecuencia, en cuanto al alegato del accionante en el sentido que el artículo 2 impugnado -que establece la categoría de negocio para efecto de establecer los horarios para la venta de bebidas alcohólicas-, deviene en inconstitucional por ser inconstitucional el artículo 6 que establece la sanción por infracción al numeral 2 cuestionado; este Tribunal estima que el mismo no es de recibo ya que no quebranta principio constitucional alguno el que no exista norma de rango legal que sancione penalmente la inobservancia de aquéllas normas que regulan los horarios en que los establecimientos pueden vender bebidas alcohólicas; por lo que procede rechazar por el fondo la acción en cuanto al artículo 2 cuestionado (…)” SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Voto 2000-11013 de las trece horas con treinta y siete minutos del trece de diciembre del dos mil. (El subrayado no es del original.

 

            Así las cosas, las restricciones que impone la normativa de regulación de horarios a negocios expendedores de bebidas alcohólicas son conformes con las competencias públicas otorgadas al Poder Ejecutivo,  a efecto de salvaguardar el orden público.

 

           

III.      SOBRE LO CONSULTADO

 

            Procedemos a dar respuesta a sus inquietudes en el orden en que han sido formuladas.

 

a) Existe regulación jurídica que impida a las Licoreras vender licor para consumo en las vías públicas o espacios públicos inmediatos al local comercial.

 

A efecto de dar respuesta a esta interrogante, conviene revisar las normas que de forma específica regulan a las licoreras.

 

Sobre el particular, el Reglamento a la Ley de licores,  en su artículo 6 dispone:

 

“ARTICULO 6º.- Cuando un negocio determinado fuere autorizado para funcionar como "Licorería", no podrá vender, en ningún caso, licores para el consumo inmediato dentro del local y tampoco lo podrá hacer mediante ventanas o construcciones similares que tengan comunicación con el medio ambiente externo. Una vez autorizado, sólo en casos muy calificados siempre y cuando se respeten las demás normas legales y reglamentarias, se podrá variar la naturaleza del negocio, cuando el cambio sea para instalar otro negocio de venta de licores como "Bar", "Taberna" y similares.” (Lo resaltado no es del original)

 

Por su parte, el artículo 2 Reglamento sobre el horario y permanencia de menores en expendios de licores, define licorera, en los siguientes términos:

 

“Artículo 2°—Para los efectos de aplicación del presente reglamento se establecen las siguientes definiciones: (…)

Licorera: Aquel negocio cuya actividad comercial principal es el expendio de licor en envase cerrado, para su consumo fuera del local de adquisición, siempre y cuando dicho consumo no sea en sus inmediaciones”. (Lo resaltado no es del original)

 

Se deriva de esta definición que la licorera se dedica al expendio de bebidas alcohólicas al menudeo, en envase sellado para ser consumidas fuera el local, agregándose, que tal consumo no puede darse en las inmediaciones del local, ni tampoco pueden estos locales vender licor a través de ventanas y construcciones que tenga comunicación con el exterior.

 

De acuerdo a esta norma, no solo se impone la prohibición de los propietarios de tales locales de vender bebidas alcohólicas para ser consumidas dentro del local o en sus cercanías, sino que además, puede interpretarse que se impone un deber de vigilancia por parte de los dueños o administradores de establecimiento, a efecto de que el consumo de tales bebidas no se dé en las inmediaciones del establecimiento. Lo anterior encontraría justificación en el mantenimiento del orden público en las cercanías de tales lugares, según  se desprende de la interpretación conjunta de la normativa que rige la matera, y en particular del artículo 42 de la Ley de Licores, que al efecto señala:

 

“Artículo 42.- Para la ejecución de la presente ley el Poder Ejecutivo dictará el reglamento de la misma, en el que especialmente tomará en cuenta las disposiciones de ella que se refieren a la salvaguardia de la moralidad y de las buenas costumbres. Con este fin las autoridades de policía quedan facultadas para suspender la venta de licores, por el tiempo que lo estimen prudente, cuando en cualquier establecimiento dedicado a ese negocio se produzca escándalo o alteración del orden y tranquilidad públicos”.

 

En el caso de la protección a menores de edad, la restricción resulta aún más clara. Al efecto el artículo 14 Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores dispone:

 

“ARTICULO 14.- Ningún establecimiento dedicado a la venta de licores puede vender tales productos a los menores de edad ni siquiera cuando sea para el consumo fuera del local. Los establecimientos dedicados sólo a la venta de licores tales como bares y cantinas ni siquiera permitirán la entrada a los menores. Los establecimientos que vendieren otros productos, como las licorerías, sólo permitirán la entrada a los menores con el fin de que compren otros productos diferentes a los licores. (…)” (Lo resaltado no es del original).

 

De conformidad con lo señalado, se extrae que, a nivel reglamentario existen normas que establecen la prohibición a las licoreras para el expendio de bebidas alcohólicas para ser consumidas dentro del local o en sus inmediaciones.

 

Ahora bien, el término inmediaciones no fue delimitado por la normativa. Recurriendo a la definición que nos presenta la Real Academia Española, tal termino se relaciona con la cualidad de inmediato, la “Proximidad en torno a un lugar. Contiguo o muy cercano a algo o alguien”[1].

 

Así, tal definición supondría entonces que las bebidas alcohólicas expendidas por licoreras no podrán ser consumidas dentro del local, ni en la zona aledaña a la entrada de este, lo que armoniza con el numeral 6 del reglamento, citado antes, en punto a que estos locales les está vedado vender licor a través de ventanas y construcciones que tenga comunicación con el exterior.

 

Valga señalar, que por la naturaleza de la actividad, la interpretación debe ser restrictiva, toda vez que, tal y como se desprende de la normativa, se pretende la protección de las orden público y las buenas costumbres.

 

En relación a la posibilidad de restringir el consumo de licor en áreas públicas, debemos aclarar que éste Órgano Asesor en el dictamen número C-300-2009 de 27 de octubre de 2009, negó tal posibilidad. Sin embargo, debe entenderse que el estudio ahí efectuado se centra en si tal prohibición podía establecerse por parte de las Municipalidades vía reglamento autónomo.

 

Al efecto se indicó que, si bien, de conformidad con el numeral 4 del Código Municipal éstas Corporaciones cuentan con potestad para dictar sus propios reglamentos autónomos de organización y de servicio, no puede entenderse dentro de tal potestad reglamentaria la posibilidad de limitar derechos fundamentales, pues rige el principio de reserva de ley y únicamente a través de reglamentos ejecutivos podrían desarrollarse dichas leyes. Consecuentemente, no podrían las corporaciones municipales prohibir mediante reglamento autónomo el consumo de licor en las vías públicas de su circunscripción territorial.  

 

Como señala el criterio indicado supra, sí existe imposibilidad de restringir el consumo de licor mediante reglamentos autónomos dictados por las Municipalidades, pero tal actividad si puede ser restringida mediante leyes y los reglamentos ejecutivos de esas leyes, como lo son la Ley de Licores, la Ley de Regulación de horarios de funcionamiento de expendios de bebidas alcohólicas y sus respectivos reglamentos.  

 

En ese tanto, de conformidad con el artículo 42 de la Ley de licores, el Poder Ejecutivo puede imponer restricciones para la venta de licores, en resguardo de la tranquilidad y orden público, se trata de disposiciones típicas de policía administrativa.  

 

Por ello, en punto a la venta de licores por parte de Licoreras, es claro que la restricción impuesta en el artículo 6 del reglamento a la Ley de Licores deriva de una lógica aplicación de principios de proporcionalidad y razonabilidad, a efecto de resguardar, como se indicó, el orden público.

 

Así, retomando el objeto de consulta, sea si existe restricción para la venta de licores por parte de licoreras para ser consumidas fuera del local, la normativa que regula esta actividad, en los artículos que se han invocado en líneas que preceden, precisamente restringe la venta de licor para ser consumido dentro del local y en las inmediaciones del mismo.

 

b) En caso de existir, cuál es la sanción aplicable.  

 

c) Cuál sería el órgano competente y el procedimiento aplicable para hacer efectiva esa sanción

 

En razón de la correlación entre las interrogantes enumeradas como b)  y c)  se procede a responder conjuntamente.

 

En relación a las sanciones aplicables,  el Reglamento a la Ley de Licores determina el procedimiento de cierre de negocios en su artículo 20 y siguientes:

 

“ARTICULO 20.- Independientemente de las penas que al respecto pueden imponer las autoridades judiciales, cuando en un establecimiento dedicado a la venta de licores se produzcan escándalo, alteración del orden y la tranquilidad públicos, o cuando se violaren las disposiciones legales o reglamentarias que regulen su funcionamiento, el Ministerio de Gobernación y Policía a través de la Gobernación competente estará facultado para suspender temporal o permanentemente la venta de licores y ordenar el cierre del negocio, de conformidad con el artículo 42 de la Ley de Licores, en los casos en que fuere necesario.

 ARTICULO 21.- Para llevar a cabo el anterior procedimiento, se estará a lo dispuesto en el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública y de acuerdo con las circunstancias se empleará un procedimiento ordinario, sumario, sumarísimo o sustitutivo especial. En primera instancia actuarán los gobernadores provinciales, salvo los casos en que procediere la avocación, la suplencia y subrogación, la sustitución del acto y la sustitución del titular de conformidad con la Ley General de la Administración Pública”.

 

La Sala constitucional ha revisado la constitucionalidad de estas normas, declarándolas conformes a la Constitución. Sobre el particular, en la sentencia  número 7119-98 de las 16:21 horas del seis de octubre de 1998, señaló:

 

“(…) Superado el tema de la competencia resulta necesario concentrarse en los alegatos que la actora dirige contra las normas ya dichas del Reglamento a la Ley de Licores y que consisten en la infracción del principio de reserva legal en materia sancionatoria, así como la opción que dejan abierta de imponer una sanción sin límites temporales. Del examen del último precedente citado, aunado a las consideraciones de la sentencia número 06579-94, puede concluirse que ahí también se contestan esas objeciones. Primero, en cuanto al principio de reserva de ley, ya se dijo que no lo contraviene la imputación de funciones que se haga al Poder Ejecutivo en una norma de rango legal, con el fin de que éste ejerza el poder de policía -de por sí ínsito a la función administrativa-, ni, por ende, la reglamentación de sus labores en ese campo. En segundo término, acerca de la potestad sancionatoria que deriva de las normas que se impugnan -concretamente la posibilidad de ordenar el cierre temporal y definitivo-, valga decir que ésta encuentra límites en las regulaciones del caso, como son el deber de fundamentación de las decisiones perjudiciales al administrado que se adopten y de observar el procedimiento contenido en la Ley General de la Administración Pública. Se señala la opción de ocurrir al trámite ordinario, sumario o sumarísimo especial, lo cual, evidentemente, queda sujeto al cumplimiento de los supuestos que indica la misma Ley General e implica garantía de respeto del debido proceso (en este sentido véase la sentencia número 03059-97 de las catorce horas quince minutos del cuatro de junio de mil novecientos noventa y siete). Asimismo, se indicó en las resoluciones parcialmente transcritas, que por la cantidad y disimilitud de situaciones que abarca la protección del orden público es constitucionalmente aceptable que la fórmula normativa que se emplee para encargar su tutela al Poder Ejecutivo sea amplia.

IV.- En lo que atañe a la vigencia temporal de tales sanciones y su confrontación con el artículo 40 de la Constitución Política, parte de las medidas a que se refiere el Reglamento no adolecen de problemas en esa área pues tienen más bien carácter cautelar. Y en lo que se refiere al cierre definitivo del local, se trata de una decisión respaldada por los pronunciamientos ya reseñados y en la que no debe olvidarse que media la concesión de una licencia para dedicarse a una actividad comercial, es decir, de la remoción por parte de la Administración de un obstáculo que enfrenta el particular para actuar en determinado sentido. De esta manera, no es afortunado alegar que la cancelación de la licencia conferida -que equivaldría a oponer nuevamente el obstáculo- sea una sanción ilimitada temporalmente. El cierre definitivo del negocio no implica una prohibición perpetua a la persona afectada para que ejerza esa actividad o para que en ese lugar específico se desarrolle nuevamente, sino que significa que para poder hacerlo de nuevo el tratamiento es propio -precisamente- del de una petición presentada por primera vez. Con base en lo dicho hasta aquí, lo procedente es rechazar esta acción por el fondo”.

 

La sanción  de cierre prevista en el numeral 20 y siguientes del reglamento, son de naturaleza administrativa, siendo las municipalidades las competentes para aplicarlas.

 

Por otra parte, debe señalarse que la Ley de Licores establece la posibilidad de imponer multas, tal y como lo señala el numeral 29 de ese cuerpo normativo:

 

“Artículo 29.- Cualquier contravención a las disposiciones de la ley, será penada, si no se dijere otra cosa especialmente, con multa de veinticinco a cincuenta colones por primera vez, con multa de cincuenta a doscientos colones por segunda, y con la clausura del establecimiento a la tercera.

El dueño del establecimiento responderá, aunque alegare que ni en su presencia ni con su consentimiento ocurrieron los hechos, (salvo que probare su inocencia)[2]. La clausura de un establecimiento de licores, impuesta como pena, trae como consecuencia la pérdida del derecho en remate adquirido”.

 

 

Sobre este numeral, este Órgano Asesor, recientemente en el dictamen C-197-2010, concluyó que lo dispuesto en el artículo 29 transcrito, constituye una contravención, de suerte tal, que corresponde a la autoridad judicial determinar,  si se ha incurrido en infracción a la Ley de Licores. Al efecto indicó:

 

2.- El artículo 29 de la Ley de Licores, establece que cualquier contravención a las disposiciones de la ley, será penada, con multa y/o con la clausura del establecimiento comercial, ¿tienen las municipalidades la potestad de fijar éstas multas y/o clausurar los establecimientos comerciales?

La Ley de Licores tipifica una serie de conductas, y en la mayoría de los casos, establece la sanción correspondiente dentro de la misma norma. No obstante, el artículo 29 al que refiere el consultante, determina una sanción para la infracción de las demás prohibiciones dispuestas en la Ley, para las que no esté prevista una sanción específica.

Si bien es cierto, dentro del numeral 29 no se indica, expresamente, quién es la autoridad competente para aplicar la sanción descrita en la norma, siendo las demás infracciones contempladas en la Ley sobre la venta de licores, de conocimiento de los juzgados contravencionales, resulta lógico, que también éstos sean los competentes para imponer las sanciones previstas en la norma que motiva la consulta.

Como respaldo de lo anterior cabe señalar, que la regulación prevista en el artículo 29 tiene carácter penal, y que esta materia, es de resorte exclusivo de las autoridades jurisdiccionales. Bien, y sobre el carácter penal de la sanción contenida en el numeral de cita, vale mencionar que la Sala Constitucional al pronunciarse sobre el  artículo 29, en la sentencia número 2361-94 de las 15:09 horas del 17 de mayo de 1994, no deja duda alguna de que se trata de materia sancionatoria penal.

 Por otra parte, resulta pertinente apuntar que a las municipalidades, en atención a las competencias que le han sido otorgadas relacionadas con la fiscalización de la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos de venta de licor y el uso adecuado de las patentes, y específicamente frente a una de las infracciones que refiere el numeral 29 de cita; lo que le corresponde, es denunciar ante las autoridades respectivas.  A esta conclusión llegó esta Procuraduría en el dictamen C-008-97, al analizar las infracciones que sobre la misma materia están reguladas en la Ley Nº 7633, cuando dijo:

“Como consecuencia de todo lo expuesto, tenemos que, analizado el contenido de la Ley Nº 7633 a la luz de los principios de la derogación tácita por norma especial y posterior, debemos concluir que en la específica materia relativa a los horarios de funcionamiento de los establecimientos que expenden licor, y la venta de éste a menores de edad y su permanencia dentro de este tipo de negocios, deben ser aplicadas únicamente las disposiciones de esta nueva ley, y por tanto quienes resultan competentes para velar por su cumplimiento son las Municipalidades.

En tal sentido, las corporaciones municipales no sólo deben velar por su cumplimiento, sino que resultan ser las competentes para interponer las correspondientes acciones ante la autoridad judicial, con el objeto de que se apliquen las sanciones previstas en el cuerpo normativo de referencia. También resultan competentes para realizar cualquier interpretación necesaria para su aplicación, v. gr., si existiere duda en cuál de las categorías de negocios debe ser incluido determinado establecimiento expendedor de licor.”. C-008-97 de 16 de enero de 1997.

Así las cosas, se concluye indicando que las municipalidades no son competentes para imponer las sanciones previstas por el artículo 29 de la Ley de venta de licores, por ser éstas sanciones de carácter penal, de competencia de los juzgados contravencionales.”

 

Así, la  sanción prevista en el numeral 29 de la Ley de Licores, al corresponder a una contravención, corresponde ser conocida al Despacho Judicial respectivo.

 

d) Tiene alguna competencia la Fuerza Pública para actuar

 

En primer término, recordemos que las fuerzas de policía y sus funciones encuentran su regulación a partir de los artículos 12 y 140 inciso 16) de la Constitución Política, cuya función básica es la vigilancia y la conservación del orden público.

 

El desarrollo de aquellos preceptos constitucionales se halla en la Ley General de Policía. En punto a las funciones el artículo 4 de dicho cuerpo normativo dispone:

 

“ARTÍCULO 4.-

FUNCIONES.

Las fuerzas de policía estarán al servicio de la comunidad; se encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico.”

   

Sobre el concepto de funciones policiales, la Sala Constitucional ha señalado que:

 

"Podemos definir el concepto de fuerza pública como el conjunto de cuerpos de seguridad –y sus agentes- que bajo la dependencia del Poder Ejecutivo tienen como finalidad mantener el orden público y velar por la seguridad de los habitantes con funciones fundamentalmente preventivas y ocasionalmente represivas....

De modo que es función propia de la fuera pública mantener el orden público en general y velar por la seguridad de los habitantes, tarea en la que ejercen una función primordialmente preventiva."(Sentencia Nº10.134-99, dictada por la Sala Constitucional las 11:00 horas del 23 de diciembre de 1999).

 

En los términos que expone la Sala Constitucional en la sentencia arriba citada, la fuerza pública es el cuerpo de seguridad  destinado a mantener el orden público y velar por la seguridad de los habitantes con funciones preventivas y eventualmente represivas para mantener el orden público y velar por la seguridad.

 

Bajo ese contexto, la fuerza pública tiene competencia para actuar en aquellas situaciones que puedan poner en riesgo el orden público, entendido éste, en términos de la Sala Constitucional como “el conjunto de principios que, por una parte atañen a la organización del Estado y a su funcionamiento, y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en un justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social" (sentencia No. 3350-92), que está integrado por tres categorías : la tranquilidad, la salubridad y la seguridad” (Sala Constitucional, sentencia 6469 -97).

 

De este modo, es claro que el consumo de licor, es una materia sensible, que por su eventual impacto en los intereses de la comunidad, debe estar debidamente fiscalizado, consecuentemente actuación por parte de las autoridades policiales, a efecto de salvaguardar el orden público, resulta posible.

 

En ese tanto, cuando las circunstancias así lo ameriten, bien puede intervenir la fuerza pública, sea a petición de la municipalidad respectiva cuando así lo requiera, o bien, de oficio en ejercicio de sus funciones de vigilancia, lo que incluye, el reguardo del orden en locales donde se expende licor, como lo son las licoreras.

 

Adicionalmente, no está demás indicar que en nuestra legislación se encuentra regulado en el título II del Código Penal,  las contravenciones contra las buenas costumbres, incluyendo el estado de ebriedad en lugares públicos, al establecer en el artículo 385 inciso 1) lo siguiente:

 

“Artículo 385.—Se impondrá de cinco a treinta días multa:

Embriaguez

1) A quien se presentare embriagado en un lugar público y causare escándalo, perturbare la tranquilidad de las personas o pusiere en peligro la seguridad propia o ajena. Si reincidiere, la pena será de diez a cincuenta días multa.”

 

Así las cosas, de conformidad con lo expuesto, la fuerza pública está habilitada para intervenir en aquellas situaciones que pongan en riesgo el orden público, lo que incluye, el resguardo en lugares donde expenden bebidas alcohólicas, como es el caso de las licoreras. 

 

 

IV.       CONCLUSIONES

 

De conformidad a las consideraciones efectuadas se arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.                  De conformidad con la normativa que regula la venta de Licores, las licoreras no pueden vender licor para que ser consumido dentro del local o en sus inmediaciones.

 

2.                  La sanción de cierre de negocio contemplada en los numerales 20 y siguientes del Reglamento a la Ley de Licores, es de índole administrativa, y corresponde su imposición a las Corporaciones Municipales.

 

3.                   La sanción prevista en el numeral 29 de la Ley de Licores, al corresponder a una contravención, corresponde ser conocida al Despacho Judicial respectivo.

 

4.                  La fuerza pública tiene competencia para actuar en aquellas situaciones que atenten contra el orden público.

 

Atentamente,

 

 

                                                                       Sandra Sánchez Hernández

                                                                       Procuradora Adjunta

 

Ssh/cna