31 de mayo, 2011

C-117-2011

 

Licenciada

Dalia Pérez Ruiz

Auditora Interna

Municipalidad de Montes de Oro

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número AI-137-10 de fecha 09 de diciembre del 2010, mediante el solicita criterio en torno a la sustitución del Alcalde Municipal.  Específicamente, peticiona se dilucide lo siguiente:

 

“1) A qué institución pública u órgano colegiado le corresponde dar seguimiento, aplicar los mecanismos de control interno y asentar (sic) las posibles responsabilidades civiles y penales que procedan; por cuanto esta conducta expone a la institución municipal a quedarse sin el administrador general y el representante legal…  

 

2) El Alcalde Municipal sale de la institución por diversas causas…por un plazo de un día o más... ¿Le corresponde a la Alcaldía Municipal informar previamente al Concejo Municipal de sus salidas en general de la institución?

 

3) ¿Tipifican estas conductas como posible causa justa para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal por la infracción del deber de probidad, según la Ley Contras la Corrupción y el Enriquecimiento ilícito en la Función Pública Ley Nº 8422, artículo 3… y 4…?

 

4) Los gastos de Viaje y de Transporte del Alcalde son tramitados y cancelados solamente con la firma del Alcalde Municipal, no son autorizados por el Concejo Municipal. La institución no ha reglamentado el trámite para el gasto de Alimentación y Transporte. ¿Puede la Tesorería pagar los Gastos de Viaje y de transporte tramitados solamente con la firma del Alcalde Municipal, pero sin el autorizado del Concejo Municipal? Podría considerarse un pago irregular o nulo?

 

5) ¿En qué otra persona recaería la representación judicial?

 

6)  ¿Este acuerdo del Concejo Municipal de nombrar al Vicealcalde como Alcalde pese haber renunciado es legal? O es nulo?

 

7) ¿La designación del Vicealcalde suplente como Alcalde Municipal corresponde ser publicada en el Diario Oficial según lo indicado en el artículo 89 De la Delegación Ley General de la Administración Pública Nº6227?             

           

I.- SOBRE LA IMPOSIBILDIAD DE EMITIR PRONUNCIAMIENTO RESPECTO MATERIA PROPIAMENTE ELECTORAL.    

Analizado que fuere, conjuntamente, el cuadro fáctico expuesto y los cuestionamientos esgrimidos, tenemos que, el primero refiere, entre otras, a conductas presuntamente desplegadas por el señor Alcalde y al cuestionamiento de acuerdos del Concejo Municipal que eventualmente estarían teñidos de nulidad –nombramiento de vicealcalde-. Se consulta, entonces,  si tales comportamientos podrían conllevar se le imponga, al primero, una sanción menor o incluso la separación del cargo y la legalidad de la conducta desplegada por los ediles.

A partir de lo expuesto, no cabe duda, que las disyuntivas sometidas a conocimiento de este órgano técnico asesor, se encuentran inmersas en materia electoral y por ende, su evacuación recae de forma exclusiva y excluyente sobre el Tribunal Supremo de Elecciones.

Nótese que sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:   

“…En todos aquellos asuntos en los cuales se nos consultan sobre las incompatibilidades de funcionarios de elección popular, las cuales impiden el ejercicio del cargo o, una vez siendo desempeñado, provocan su abandono ( una especie de incompatibilidad sobreviviente), debemos, previamente, analizar si el órgano asesor es competente para emitir un dictamen con la fuerza vinculante que le da nuestra ley orgánica para la Administración consultante o, si esta competencia, corresponde, en forma exclusiva y obligatoria, al Tribunal Supremo de Elecciones, de conformidad con el inciso 3) del artículo 102 constitucional…

    Por otra parte, debemos recordar que el Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, en el artículo 25 señala lo siguiente:

 

"ARTÍCULO 25.-

Corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones:

a) Declarar la invalidez de nominaciones de candidatos a alcalde municipal y regidor, con las causas previstas en este código.

b) Cancelar o declarar la nulidad de las credenciales conferidas al alcalde municipal y de los regidores por los motivos contemplados en este código o en otras leyes; además, reponer a los alcaldes, según el artículo 14 de este código; asimismo, convocar a elecciones conforme el artículo 19 de este código."

    También la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-89-2000 de 20 de noviembre del año anterior, indicó lo siguiente:

"Antes de entrar al fondo del asunto que se nos plantea, debemos analizar dos puntos que inciden en la competencia del órgano asesor para emitir este dictamen. El primero de ellos, está referido a si estamos o no frente un asunto propio de la materia electoral, en la cual el TSE tiene una competencia exclusiva y prevalente. El segundo, nos remite a definir si la Procuraduría General tiene o no competencia para abordar en sus dictámenes casos concretos.

…En primer lugar, es claro que la interpretación de las normas constitucionales y legales en materia electoral son competencia exclusiva del TSE. Es por ello que cuando una norma legal se refiere a la materia electoral el llamado a interpretarla es el TSE. Sobre el particular, es importante reproducir parte del pronunciamiento del TSE, el n.° 168 de 12 de abril de 1957, en el que señaló lo siguiente:

‘Basta que se trate de una disposición constitucional o legal, sobre materia electoral, para que en cuanto a la interpretación de la misma, y valga la expresión: en cuanto a la interpretación obligatoria, no tenga facultades para producirla ningún funcionario, ni ninguna entidad, ni ninguna persona, pues por disposición expresa del texto constitucional, canon 102 inc. 3), y 19 inc. c) del Código Electoral es exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones producirla. La condición de obligatoria de la interpretación que, en el presente caso, por razón de las circunstancias viene a serlo auténtica, consiste en que indispensablemente deber ser acatada y cumplida por todos a quienes las disposiciones interpretativas alcancen.’

Por último, la materia electoral puede ser definida siguiendo varios criterios. El primero, de naturaleza objetiva, que nos permite afirmar que todos aquellos actos que están relacionados directa o indirectamente con los procesos electorales generales ( tanto internos, lo que se dan en el seno de los partidos políticos, como externos o abiertos, en los que pueden participar todos los ciudadanos), en los cuales está en juego la legitimación democrática o los derechos políticos de los ciudadanos, para usar el lenguaje del Tribunal Constitucional, voto n.° 7158-2000, son materia electoral. El segundo, y siguiendo un criterio subjetivo, podemos afirmar que, por lo general, todos aquellos actos que realizan los partidos políticos o los ciudadanos como miembros activos del cuerpo electoral, así como los sujetos activos, los cuales están vinculados a un proceso electoral, también forma parte de la materia electoral. La Sala Constitucional, en el voto n.° 3194-92, sobre el tema estableció lo siguiente:

Entonces, ¿qué clase de actos son los que caen dentro de la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en el sentido expuesto? En primer lugar, hay que decir que se trata, tanto de las competencias que le están otorgadas por la ley, como de las previstas o razonablemente resultantes de la propia Constitución, porque ésta, en su unánime concepción contemporánea, no sólo es "suprema", en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables -salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulte imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades -tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución- deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución -en su pleno sentido-, incluso en ausencia de normas de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.

En segundo lugar, se trata de las competencias del Tribunal en materia específicamente electoral, no en otras de orden constitucional o de derecho común, como las relativas al discernimiento de la nacionalidad costarricense, o al estado y capacidad de las personas. En este aspecto hay jurisprudencia, doctrina y criterios abundantes y claros sobre el deslinde entre una y otras, y de todas maneras su definición y delimitación siempre podrán hacerse, en casos controvertidos, por la Sala Constitucional -Art. 10 párrafo 2° Inc. a) Constitución-. El tercer lugar, es claro que el Tribunal Supremo de Elecciones carece de potestades normativas ordinarias -salvo las eminentemente administrativas de reglamentación autónoma-, y, desde este punto de vista, la expresión de que "interpreta auténticamente la Constitución y la ley en materia electora" no es del todo feliz: el texto del artículo 121 inciso 1° lo que hace no es atribuirle al Tribunal la potestad de interpretación auténtica, sino sólo vedársela a la Asamblea Legislativa en la materia de la competencia de aquél. El Tribunal Supremo de Elecciones sí interpreta la Constitución y las leyes en materia electoral, pero esa interpretación no es propiamente auténtica, en cuanto no tiene carácter legislativo, sino que se realiza a través de los actos, disposiciones o resoluciones concretos de ejercicio de su competencia electoral, y sin perjuicio de que sus postulados se vayan convirtiendo y lleguen a convertirse en normas no escritas, mediante su jurisprudencia y precedentes, los cuales, aunque ni la Constitución ni la ley lo digan expresamente, son por su naturaleza vinculantes, en virtud, precisamente, de lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3° de aquélla…

Siguiendo a HERNÁNDEZ, podemos afirmar que la materia electoral abarca "…todo lo relativo a las condiciones para ser elector; los requisitos parar ser elegido a un cargo de elección popular; los derechos y obligaciones de los sujetos activos y pasivos del proceso electoral, tales como los candidatos, partidos político, etc.; todos los institutos de democracia representativa y semidirecta; los sistemas electorales; la regulación de los diferentes mecanismo de participación política; el régimen de los recursos contra las resoluciones de los órganos electorales y los hechos punibles que pudieran cometerse con motivo en la etapa de las elecciones etc. La lista es meramente enunciativa y no agota los institutos regulados por el Derecho Electoral." ( Lo que está entre negritas no corresponde al original) (HERNÁNDEZ VALLE, Rubén, Derecho Electoral Costarricense. Editorial Juricentro, San José, 1990, página 12)…”  [1]

De lo expuesto se desprende con absoluta claridad que las consultas que se susciten producto de materia electoral o de las competencias propias del Tribunal Supremo de Elecciones, deben ser evacuadas por este órgano.

En consecuencia, al encontrarse las posibles sanciones de las que puede ser objeto el Alcalde, la cancelación de su credencial  y el nombramiento de vicealcalde, inmersos en la materia electoral y por ende en las competencias propias del Tribunal citado  –ordinales 14, 24 y 25 del Código Municipal-, no cabe duda que, deberán elevarse ante ese órgano las disyuntivas planteadas respecto de los tópicos dichos.

II.- SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE EMITIR PRONUNCIAMIENTO SOBRE ASPECTOS PROPIOS DE LA HACIENDA PÚBLICA.

Tomando en consideración que la base de lo consultado se corresponde de forma directa con la factibilidad de cancelar al Alcalde gastos por concepto de transporte y alimentación, cuando el mismo autoriza tal erogación.  Resulta de vital importancia establecer que, la legalidad de sufragar los extremos dichos empleando el patrimonio municipal, es un planteamiento que debe elevarse ante la Contraloría General de la República.

Lo anterior, por cuanto, el tópico en estudio conlleva indubitablemente una inquietud respecto de la utilización de fondos públicos, materia que, por disposición constitucional y legal, le compete exclusivamente al órgano contralor.

En este sentido se ha pronunciado este órgano técnico asesor al sostener:

“..no se solicita a esta Procuraduría pronunciarse propiamente sobre la correcta interpretación, alcances  o aplicación de una determinada norma del ordenamiento jurídico, sino que se requiere un criterio que habrá de estar fundamentado más bien en aspectos de otro orden, tales como la razonabilidad, racionalidad, usos y costumbres, etc., en orden a la disposición y uso que se puede hacer de los fondos ...

 

En consecuencia, en tanto el asunto que aquí nos ocupa se constriñe a un criterio relativo al uso y disposición de fondos públicos,  es de rigor señalar que en materia de disposición de fondos de una institución pública, es la Contraloría General de la República la que ejerce una competencia exclusiva y prevalente sobre esta materia, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese Órgano Contralor, de ahí que esta Procuraduría General resulte incompetente para emitir un dictamen vinculante si el punto objeto de consulta indiscutiblemente se ubica, como ocurre en la especie, dentro de dicho ámbito competencial.

 

Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del Órgano Contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos.

 

En ese orden dispone el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica lo siguiente:

 

“Artículo 5.-No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

 

Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado:

 

“I.         COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA     GENERAL    DE LA REPÚBLICA.

 

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

 

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005)

 

Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica al respecto:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento

 

Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra incluido todo lo relativo al correcto uso y disposición de fondos públicos, que es justamente en el marco en que se ubica la consulta de mérito…”[2]

Consecuentemente, con lo expuesto, se encuentra compelida la Procuraduría General de la República a declinar su competencia, respecto de lo consultado, por tratarse de asuntos propios de la Hacienda Pública.

III.- SOBRE LAS SUPLENCIAS DEL ALCALDE MUNICIPAL

El tema objeto de estudio, se direcciona en dos aristas, concretamente, quién asume la representación judicial del ente territorial, durante los lapsos temporales en que el Alcalde debe ausentarse de la Municipalidad y si la suplencia que ejerce el vicealcalde requiere publicarse en el Diario Oficial.  Por lo que, conviene traer a colación lo que, respecto de la primera interrogante, la Procuraduría ha sostenido: 

“…La suplencia es "un fenómeno (de organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo el nuevo titular...”" [1]

Sobre este punto, este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa, ha señalado lo siguiente:

“A través de ella se da una sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano, cuando el propietario titular no pueda, por algún motivo, ejercer su competencia; y se justifica en la necesidad de que el órgano siga desarrollando normalmente su actividad administrativa o la prestación del servicio; y así dar cumplimiento a los postulados del artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública” (Dictamen C- 318-2009 del 12 de noviembre del 2009)…

Cabe señalar que el artículo 14 del Código Municipal fue reformado, dándose varias modificaciones al régimen municipal como lo es la eliminación de los alcaldes suplentes y en su lugar surge la figura del primer vicealcalde y segundo vicealcalde, teniendo el primero de ellos funciones administrativas y operativas de carácter permanente. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

Artículo 14.- “Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.

Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

En los concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo  indicado en el artículo 7 de la Ley N.° 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal. Además, existirá un(a) viceintendente distrital, quien realizará las funciones administrativas y operativas que le asigne el o la intendente titular; también sustituirá, de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos.

 (Así reformado por el artículo 310 aparte a) del Código Electoral, Ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009)

La norma anterior fue interpretada por el Tribunal Supremo de Elecciones, en resolución número 405 de 8 de febrero de 2008 de la siguiente forma:

"Se interpreta el artículo 14 del Código Municipal en el sentido que, en las elecciones de diciembre del 2010, se escogerán los cargos de alcaldes, vicealcaldes, intendentes y viceintendentes, síndicos, concejales de distrito propietarios y suplentes y miembros propietarios y suplentes de los concejos municipales de distrito y el nombramiento de estos funcionarios se extenderá hasta que los electos en febrero del 2016 asuman el cargo, sea hasta el 30 de abril del 2016. Asimismo, para armonizar el régimen electoral municipal a efecto que todos los cargos se elijan a la mitad del período presidencial y legislativo, los regidores que resulten electos en febrero del 2010 continuarán en sus cargos hasta el 30 de abril del 2016, fecha en que serán sustituidos por los regidores electos en febrero del 2016"...)”

Sobre la interpretación de la suplencia del Alcalde Municipal a la luz de la reforma operada en el artículo 14 del Código Municipal, este Órgano Asesor ha señalado:

“Conforme se observa, el numeral 14° plantea una regulación clara respecto de las cuestiones que ahora se consultan. En términos generales, se desprende lo siguiente:

El vicealcalde primero es el funcionario llamado a sustituir al acalde municipal en el evento de que éste último se ausente temporal o definitivamente, para lo cual se entiende que asumirá el cargo con las mismas responsabilidades y competencias del alcalde durante el tiempo que dure la sustitución.

Por su parte, el vicealcalde segundo deberá sustituir al alcalde municipal únicamente en el supuesto de que el vicealcalde primero no lo pueda hacer. Para tales efectos, de igual manera, tendrá las mismas responsabilidades y competencias del alcalde durante el plazo que le corresponda sustituirlo.

En este sentido, cabe agregar que el vicealcalde segundo no viene a sustituir en modo alguno al vicealcade primero, sino que ambos funcionarios sustituyen al alcalde, simplemente que lo hacen en un orden distinto, según quedó explicado”. (Dictamen C-109-2008 del 8 de abril del 2008)…”  [3]

De lo expuesto se desprende sin mayor dificultad que, ante la ausencia del Alcalde, ya sea temporal o definitiva, corresponde, por su orden, al primer y segundo vicealcalde, este último en caso de imposibilidad para que asuma el primero, ejercer de pleno derecho las competencias endilgadas al Ejecutivo Municipal y en consecuencia, la representación judicial del Gobierno Local, recaería sobre estos cuando se configure la circunstancia dicha.

Ahora bien, respecto al deber de publicar en el Diario Oficial la Gaceta, la designación del vicealcalde, conviene, como punto de partida, establecer  los presupuestos en que el ordinal 89 de la Ley General de la Administración Pública resulta aplicable.

Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa, ha indicado:

“…La competencia puede, entonces, sufrir diversos cambios. Puede producirse una transferencia de competencias, de manera que el anteriormente competente devenga en incompetente o bien, su ejercicio puede ser modificado. Entre los cambios interorgánicos de la competencia tenemos la delegación.

La delegación es un cambio de competencia, de acuerdo con el cual el superior puede transferir sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza (artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública). Empero, la ley puede autorizar una delegación no jerárquica o en diverso grado. Dispone el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública:

“Artículo 89.- 1. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.

4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado”.

A diferencia de la descentralización y la desconcentración, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia. El órgano delegado no ejerce una competencia propia, sino la del órgano delegante. En ese sentido, la delegación no impone ningún cambio en el orden objetivo de competencias, sino sólo en su ejercicio. Esto explica que la delegación pueda ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante, según lo dispone el artículo 90 de la Ley General de la Administración Pública, a cuyo tenor:

“Artículo 90.-

La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido;

b) No podrán delegarse potestades delegadas;

c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia;

d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y

e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario”.

Empero, la posibilidad de delegar la competencia es limitada. Así, no pueden delegarse potestades delegadas. La delegación debe concernir parte de la competencia y esto en el tanto en que no se trate de la "competencia esencial del órgano, que le da nombre o que justifique su existencia”. En ese sentido, para determinar si una determinada competencia puede ser delegada, el operador jurídico debe cuestionarse si dicha competencia se encuentra dentro de ese concepto, sea es esencial, justifica la existencia del órgano de que se trata.

Impone la ley que el delegado debe ser el inmediato inferior, salvo disposición legal en contrario, y debe tener funciones de igual naturaleza que el delegante…”  [4]

Partiendo de lo expuesto, tenemos que, la delegación conlleva que el superior jerárquico ceda el ejercicio de algunas de sus competencias, al inferior inmediato. Resultando la única excepción a tal verticalidad que exista una ley que autorice tal conducta. Así, para que, la transferencia que nos ocupa, sea jurídicamente viable ambos sujetos deben ostentar funciones de igual naturaleza.

En esta línea de pensamiento, conviene mencionar que, la delegación es revocable en cualquier momento por el delegante y opera independientemente de la presencia de este último.

Tocante a su publicación en el Diario Oficial  la Gaceta, cabe mencionar que esta deviene imperiosa, únicamente cuando se delega la competencia para un tipo de acto –Artículo 89 de la Ley general de la Administración Pública-.

Bajo esta inteligencia, no cabe duda que, durante la ausencia del Alcalde no opera una delegación, sino una sustitución. Nótese que los Vicealcaldes asumen en pleno las competencias del aquel, únicamente ante su ausencia temporal o definitiva, debiendo este retomarlas a su regreso al ente territorial. Aunado a lo anterior, el Ejecutivo Municipal se encuentra impedido para revocar las competencias que asumen los funcionarios cuando lo sustituyen, ya que, estas les fueron endilgadas por Ley. 

Corolario de expuesto, tenemos que las suplencias que realizan los vicealcaldes, durante las ausencias del Ejecutivo Municipal, no constituyen una delegación de competencias, sino una sustitución de las mismas que se produce de forma automática, ante el cumplimiento del requisito exigido por la norma –ausencia del Alcalde- ,y por ende, no requieren de  publicación en el Diario Oficial la Gaceta.

IV.- SOBRE EL DEBER DEL ALCALDE DE INFORMAR AL CONCEJO MUNICIPAL SUS  SALIDAS DE LA MUNICIPALIDAD.

Teniendo en consideración el tema cuyo análisis se peticiona y de previo a evacuar lo propiamente consultado, deviene imperioso establecer, la relación que sostienen los órganos que componen el Gobierno Local  -Alcalde y Concejo Municipal-. Este tópico ha sido objeto de análisis, por parte de nuestra jurisprudencia administrativa, determinándose lo siguiente:

“… Ahora bien, esta especial relación entre el Concejo y el Alcalde se subsume dentro de las características propias del régimen municipal que, tal y como esta Procuraduría lo ha indicado, es “…una representación a escala del gobierno nacional…”, por ende, fundamentado en los principios de democracia representativa, alternativa y responsable, así como en el de separación de funciones.  En el gobierno municipal “… existe un cuerpo deliberativo de elección popular (Concejo), que tiene competencias muy importantes, y un órgano ejecutivo (Alcalde), también de elección popular, al que le competente la función ejecutiva dentro del Gobierno Municipal.  Así las cosas, el gobierno municipal está compuesto por dos órganos diferentes entre sí: el Concejo y el Alcalde.  El primero, es deliberativo, plural, donde están representadas todas las fuerzas políticas de la comunidad que, siguiendo el sistema electoral que prevé la Constitución Política y el Código Electoral, lograron obtener un puesto en ese órgano.  El segundo, es unipersonal, ejecutivo y con dedicación exclusiva.  Desde esta perspectiva, si bien el Alcalde no forma parte del Concejo, sí es un elemento esencial del Gobierno Municipal” (C-114-2002 de 9 de mayo de 2002).

Las funciones de los órganos que integran el gobierno municipal se encuentran claramente detalladas en el Código Municipal.  Al Concejo le compete, entre otras, la fijación de las políticas y prioridades de desarrollo del municipio conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido, acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios de los servicios municipales, proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de tributos municipales, dictar los reglamentos para la prestación de los servicios municipales, nombrar y remover al auditor o contador y al secretario del Concejo y comunicar al Tribunal Supremo de Elecciones las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal (artículo 13).  Por su parte, al Alcalde le compete ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencia municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general, sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el derecho al veto, rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, nombrar, promover y remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones y ostentar la representación legal de la municipalidad, entre otros (artículo 17).

Tal y como lo ha manifestado la Sala Constitucional, el Concejo Municipal y el Alcalde son dos órganos diferenciados, con funciones y relaciones entre ellos definidas (sentencia N.° 5445-99 del 14 de julio de 1999).  Esta diferenciación de funciones tiene base constitucional en tanto el artículo 169 de la Carta Fundamental establece que “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”.  Existe, por ende, una clara división de funciones entre el Concejo y el Alcalde, basada en el juego de pesos y contrapesos propio del sistema democrático consagrado en la Carta Fundamental.

Sobre el Alcalde Municipal ya esta Procuraduría ha señalado que es el jerarca unipersonal de la Municipalidad “…sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo Municipal…”.  Al respecto se ha indicado:  

“…cabe recordar que el artículo 17 del Código Municipal le atribuye (al Alcalde) la condición de "administrador general y jefe de las dependencias municipales" y administrar no es sino ejercer actividades de Administración activa.  También le atribuye funciones de decisión como son el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar los gastos de la municipalidad.  Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones en materia de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y sancionar. Así como funcionales claramente ejecutivas: la ejecución de los acuerdos municipales y la vigilancia del desarrollo de la política municipal y la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre otras.”  (C-048-2004 del 2 de febrero del 2004)…”  [5]

 A partir de lo dicho, resalta palmario que la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-. [6]

De lo expuesto se sigue sin mayor dificultad que el adecuado funcionamiento del ente territorial demanda una comunicación directa y fluida entre el Alcalde y el Concejo, comunicación que incluye la permanencia del primero en la Municipalidad.

Tómese en cuenta que el Ejecutivo Municipal detenta la condición de Administrador, jefe de las dependencias de la corporación territorial y, entre otros, debe asistir a las sesiones que realiza el cuerpo de ediles. Por lo que, resulta de vital importancia que este avise al Concejo que se ausentará de la Municipalidad por uno o varios días, así como, las razones que justifican tal ausencia.

En esta línea de pensamiento se ha direccionado este órgano técnico asesor, sosteniendo:

“…El alcalde municipal no puede ausentarse de la municipalidad por uno o varios días sin rendir cuenta de sus actividades al Concejo…

Recordemos que, el alcalde municipal es el funcionario ejecutivo a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política.  Dicha norma dispone:

"La Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo de un Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley."

Por su parte, el artículo 17 inciso a) del Código Municipal, partiendo del contenido del referido artículo constitucional, desarrolla las funciones que le corresponde ejercer al alcalde municipal. Así, dicho numeral establece que a ese funcionario le corresponde ejercer las funciones que son inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, debiendo vigilar su organización, funcionamiento y coordinación. Además, le corresponde velar por el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, de las leyes y los reglamentos.

Consecuentemente, al alcalde municipal le compete, entre otras múltiples funciones, nombrar y remover a los servidores municipales –salvo algunas excepciones-  girar directrices a los empleados municipales, aplicar las sanciones disciplinarias que correspondan –excepto las que competan a la oficina de personal, o al propio Concejo Municipal- etc.

Partiendo de lo anterior, somos del criterio de que al ser el alcalde el administrador general de la municipalidad, éste, como principal interesado y responsable de la efectiva y ordenada actividad de la municipalidad, no puede ausentarse de ésta, salvo que exista justa causa, previo aviso al Concejo…”  [7]

 De la transcripción realizada se concluye que, atendiendo a la necesaria coordinación que debe imperar entre el Alcalde y el Concejo Municipal, las funciones que detenta el primero y el cumplimiento de la competencia otorgada por nuestra Carta fundamental al Gobierno Local –velar por los intereses locales-, el Ejecutivo Municipal debe informar al cuerpo de ediles las razones por las que se ausentará uno o más días de la Municipalidad.

V.- CONCLUSIONES:

A.- Las posibles sanciones de las que puede ser objeto el Alcalde, la cancelación de su credencial  y el nombramiento de vicealcalde, son tópicos propios de materia electoral y, por ende, competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones  –ordinales 14, 24 y 25 del Código Municipal-, por lo que, deberán elevarse ante ese órgano las disyuntivas planteadas respecto de los temas dichos.

  

B.- La factibilidad de cancelar al Alcalde gastos por concepto de transporte y alimentación, cuando el mismo autoriza tal erogación, refiere directamente a la utilización del patrimonio municipal y en consecuencia, es un planteamiento que debe elevarse ante la Contraloría General de la República

C.- Ante la ausencia del Alcalde, ya sea temporal o definitiva, corresponde, por su orden, al primer y segundo vicealcalde, este último en caso de imposibilidad para que asuma el primero, ejercer de pleno derecho las competencias endilgadas al Ejecutivo Municipal, por lo que, la representación judicial del Gobierno Local, recae sobre estos cuando se configure la circunstancia dicha.

D.- Las suplencias que realizan los vicealcaldes, durante las ausencias del Ejecutivo Municipal, no constituyen una delegación de competencias, sino una sustitución de las mismas que se produce de forma automática, ante el cumplimiento del requisito exigido por la norma –ausencia del Alcalde- ,y por ende, no requieren de  publicación en el Diario Oficial la Gaceta.

E.- Atendiendo a la necesaria coordinación que debe imperar entre el Alcalde y el Concejo Municipal, las funciones que detenta el primero y el cumplimiento de la competencia otorgada por nuestra Carta fundamental al Gobierno Local –velar por los intereses locales-, el Ejecutivo Municipal debe informar al cuerpo de ediles las razones por las que se ausentará uno o más días de la Municipalidad.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

 

Laura Araya Rojas

                                                         Procuradora

Área Derecho Público

LAR/jlh