28 de junio, 2011

C-145-2011

 

Licenciado

Israel Barrantes Sánchez 

Auditor Interno

Municipalidad de San José

           

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número A-AI-312-2011 de fecha 29 de abril del 2011,  mediante el cual,  solicita criterio en torno al ejercicio del control interno en el ente territorial. Específicamente, peticiona se dilucide lo siguiente:

 

“…de quién es la responsabilidad primaria o primigenia sobre el sistema de control interno en las Corporaciones Municipales, del Concejo o del Alcalde Municipal.”     

 

I.-SOBRE LAS MUNICIPALIDADES:

 

Siendo que la disyuntiva sometida a conocimiento de este órgano técnico asesor  gira en torno al ente territorial y su jerarquía, conviene, realizar un  breve análisis del significado, antecedentes históricos y naturaleza jurídica que este detenta.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa ha sostenido:

 

“…Así, como punto de partida, debe decirse que, el gobierno local ha sido definido como:

 

“…una persona de Derecho Público,  constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de un entidad pública superior, el Estado provincial o Nacional.

  

Todo municipio, como todo Estado, cuenta con una población, un territorio y una autoridad común a todos sus habitantes… Para realizar la obra que le es propia, el municipio requiere cierto grado de autonomía, que suele caracterizarse por los siguientes principios: 1º) Libre elección de sus autoridades por la población del municipio; 2º) la administración de sus intereses sin independencia del gobierno local; 3º) la autosuficiencia financiera…”. [1]

 

 De lo expuesto, resulta de vital importancia, rescatar los principales elementos que caracterizan la corporación municipal. Así tenemos, que sin lugar a dudas esta es un ente público, detenta población y territorio determinado, su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela  y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central.

 

Tocante a sus antecedentes, cabe mencionar que, al igual que muchas de nuestras figuras jurídicas, las Municipalidades datan de la época del Imperio Romano y fueron utilizadas como un mecanismo para extender y preservar este.

 

En este sentido, constituían municipios “…aquellas ciudades que dominadas por los romanos, aún sin independencia política, pero que con la gran visión romana se les dejara para su propia organización un alto grado de autonomía, su derecho y lo concerniente a la administración de sus territorios…” [2]. Es decir, sus pobladores podían participar en los problemas que aquejaban a la comunidad y gozaban de los derechos privados de los ciudadanos romanos, sin embargo, no les era posible disfrutar de los derechos políticos, ni podían ostentar a cargos de esa naturaleza.

 

La figura en análisis fue establecida en España durante su época como provincia romana y se instauró en América latina al momento de la conquista.

 

Con anterioridad a este lapso histórico, “… según Moises Ochoa Campos…el municipio prehispánico lo encontramos en los grupos familiares o clanes, cuyos miembros explotaban la tierra en común…”  [3]

 

Así, durante el dominio español las Municipalidades se denominaban Cabildos, Ayuntamientos, Corporaciones o Juntas, estaban integrados por los miembros de la localidad y ostentaban dentro de sus facultades “… la administración de justicia local, con atribuciones temporales de poder político… el cuidado de las ciudades, la seguridad pública y el sostenimiento de las escuelas...”. [4]     

 

En los primeros tiempos de nuestra vida independiente, las municipalidades ostentaron gran importancia, debido al tipo de servicios públicos que prestaban –“fundamentalmente la educación primaria y segundaria, la policía y las obras urbanas o de infraestructura más importantes-“ [5]. Empero, ante la gran cantidad de conflictos que se suscitaron entre estas y el gobierno central, al municipio se le fueron restando competencias hasta que quedo reducida a la ejecución de las órdenes del segundo y a  labores como recolección de basura.

 

La situación descrita se mantuvo hasta la promulgación de la Carta Magna que nos rige en la actualidad, ya que, con esta se fortaleció el sistema municipal, otorgándole autonomía de primer y segundo grado, así como a una serie de competencias que ejerce de manera exclusiva y excluyente respecto del territorio al que se circunscribe su gobierno local...”  [6]

 

Dicho lo anterior, procede avocarse al tópico objeto de consulta, lo que se realizará en el acápite siguiente.

 

II.- SOBRE EL MÁXIMO JERARCA DEL ENTE TERRITORIAL Y EL ÓRGANO RESPONSABLE DEL SISTEMA DE CONTROL INTERN O.

 

Atendiendo a lo consultado en la especie, conviene, como punto de partida, indicar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 10 de la Ley de Control Interno, el jerarca institucional es el llamado a encargarse del sistema control interno. Véase que el canon dicho dispone:

 

“…Responsabilidad por el sistema de control interno. Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

 

Por su parte, el cardinal 2 del cuerpo normativo citado, define el jerarca como aquel que “… ejerce la máxima autoridad dentro del órgano o ente, unipersonal o colegiado…”   

 

Así las cosas y en aras de solventar lo cuestionado, se impone, en primer término establecer sobre que órgano recae la jerarquía de la corporación municipal.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa ha indicado:

 

“…En la especie, se cuestiona cuál órgano municipal detenta la jerarquía máxima dentro de la Corporación Municipal, por lo que, a efectos de solventar lo cuestionado deviene relevante remitirse a lo dispuesto por los ordinales 169 de la Carta Fundamental y 12 del Código que rige la materia, los cuales a la letra rezan:

 

“ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”

 “ARTÍCULO 12.-El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.”

De las normas transcritas se desprende con absoluta claridad que el gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición.  Aunado a lo anterior, se sigue que la regencia municipal está conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.

Tocante estas figuras jurídicas, su relación y competencias, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“… Ahora bien, esta especial relación entre el Concejo y el Alcalde se subsume dentro de las características propias del régimen municipal que, tal y como esta Procuraduría lo ha indicado, es “…una representación a escala del gobierno nacional…”, por ende, fundamentado en los principios de democracia representativa, alternativa y responsable, así como en el de separación de funciones.  En el gobierno municipal “… existe un cuerpo deliberativo de elección popular (Concejo), que tiene competencias muy importantes, y un órgano ejecutivo (Alcalde), también de elección popular, al que le competente la función ejecutiva dentro del Gobierno Municipal.  Así las cosas, el gobierno municipal está compuesto por dos órganos diferentes entre sí: el Concejo y el Alcalde.  El primero, es deliberativo, plural, donde están representadas todas las fuerzas políticas de la comunidad que, siguiendo el sistema electoral que prevé la Constitución Política y el Código Electoral, lograron obtener un puesto en ese órgano.  El segundo, es unipersonal, ejecutivo y con dedicación exclusiva.  Desde esta perspectiva, si bien el Alcalde no forma parte del Concejo, sí es un elemento esencial del Gobierno Municipal” (C-114-2002 de 9 de mayo de 2002)...

Tal y como lo ha manifestado la Sala Constitucional, el Concejo Municipal y el Alcalde son dos órganos diferenciados, con funciones y relaciones entre ellos definidas (sentencia N.° 5445-99 del 14 de julio de 1999).  Esta diferenciación de funciones tiene base constitucional en tanto el artículo 169 de la Carta Fundamental establece que “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”.  Existe, por ende, una clara división de funciones entre el Concejo y el Alcalde, basada en el juego de pesos y contrapesos propio del sistema democrático consagrado en la Carta Fundamental.

Sobre el Alcalde Municipal ya esta Procuraduría ha señalado que es el jerarca unipersonal de la Municipalidad “…sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo Municipal…”. [7]

A partir de lo dicho, resalta palmario que la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-…      

Ahora bien, establecida que fuere la relación existente entre los órganos que conforman el gobierno local, corresponde determinar quién detenta la condición de superior jerárquico.

Al efecto conviene, mencionar que con anterioridad a la promulgación del Código Procesal Contencioso Administrativo y a las reformas operadas a las ordinales 161 y 162 del Código Municipal, esta Procuraduría sostuvo que el superior jerárquico de la Municipalidad era el Concejo Municipal –Dictamen C-317-2005 del 5 de setiembre de 2005- tal posición encontró sustento en las funciones que ejercía cada órgano y mayormente en la otrora  escalerilla de recursos municipales que disponía los remedios procesales ordinarios, respecto de las decisiones del Alcalde, ante el Concejo Municipal.

Empero, la vía recursiva en materia municipal fue modificada mediante el artículo 1° de la Ley N° 8773 del 1 de setiembre de 2009, y en la actualidad los actos administrativos emitidos por el Ejecutivo Municipal son recurribles únicamente ante este y en alzada ante el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, .

En este sentido el ordina 162, dispone:

 “…Las decisiones de los funcionarios o funcionarias municipales que no dependan directamente del concejo tendrán los recursos de revocatoria ante el órgano que lo dictó y apelación para ante la Alcaldía municipal, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día; podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad o inoportunidad y suspenderán la ejecución del acto.

Cualquier decisión de la Alcaldía municipal, emitida directamente o conocida en alzada, contra lo resuelto, por algún órgano municipal jerárquicamente inferior, estará sujeta a los recursos de revocatoria ante la misma Alcaldía y apelación para ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día; podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad y no suspenderán la ejecución del acto, sin perjuicio de que el superior o el mismo órgano que lo dictó pueda disponer la implementación de alguna medida cautelar al recibir el recurso. En cuanto al procedimiento y los plazos para la remisión del recurso de apelación ante el superior, se aplicarán las mismas disposiciones del artículo 156 de este Código…”

Así las cosas, no cabe duda que los cambios normativos que se han suscitado en los últimos años, han generado que ya no pueda hablarse del Concejo Municipal como superior jerárquico del ente territorial.

 

Tómese en cuenta, que se entiende “…como jerarca, el superior que ejerce la máxima autoridad en la institución…”[8], y en la corporación Municipal, tanto  el Alcalde, cuanto el Concejo, tienen la potestad de mando y resuelven de forma definitiva, los asuntos propios de su competencia, claro está, en el ámbito municipal, ya que una vez conocidos en ese estadio, en caso de ser impugnados, deberán ser remitidos al Tribunal Contencioso Administrativo. 

 

Así las cosas, resulta palmario que el superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órgano detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia.”  [9]

 

A partir de lo expuesto y tomando en consideración que el ordenamiento jurídico  endilgó la responsabilidad del sistema de control interno a los jerarcas de las distintas instituciones. Resulta palmario que, en las corporaciones municipales, es el Gobierno Local –Alcalde y Concejo Municipal-, en su condición de jerarca, el llamado a cumplir con tal obligación. Es decir, será el Alcalde y el cuerpo de ediles, cada uno en lo propio de su competencia, los que deben responsabilizarse por el sistema dicho.  

III.- CONCLUSIONES:

A.- De conformidad con lo expuesto en el C-235-2010 del 22 de noviembre del 2010 “…El municipio es concebido como un ente público que detenta población y territorio determinado. Su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central…”.

B.- Como se indicó en el criterio supra citado “…El superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órganos detenta la jerarquía, respecto de la materia propia de su competencia…”

C.- El ordenamiento jurídico endilgó la responsabilidad del sistema de control interno a los jerarcas de las distintas instituciones. Consecuentemente, en las corporaciones municipales, es el Gobierno Local –Alcalde y Concejo Municipal-, en su condición de jerarca, el llamado a cumplir con tal obligación. Es decir, será el Alcalde y el cuerpo de ediles, cada uno en lo propio de su competencia, los que deben responsabilizarse por el sistema dicho.  

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración.

 

Laura Araya Rojas

                                                                                Procuradora 

Área Derecho Público

LAR/jlh