C-127-95

San José, 05 de junio, 1995.

Señor

Edgar Chavarría Chinchilla

Director de Recursos Humanos

Ministerio de Seguridad Pública

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy contestación a su oficio Nº 6626-94 D.R.H., de fecha 25 de agosto de 1994, en la cual nos solicita pronunciamiento en torno al tema que de seguido se expone.

            Señala su consulta que, en virtud de la interposición de diversos recursos de Amparo, en los casos de despido, la Sala Constitucional ordena que los recurrentes sean reinstalados en sus puestos, y que esta situación les plantea las siguientes interrogantes:

a-) A partir de que momento debe ser reintegrado el recurrente, desde que se notifica la interposición del recurso o debe darse efecto retroactivo a la fecha del despido?

b-) Qué sucede (de aceptarse que el reintegro no tenga efecto retroactivo a la fecha de despido) con los salarios que el recurrente dejó de percibir desde el momento de su despido y hasta el momento en que es reinstalado en su puesto. Debe estos gestionarlos vía ejecución de sentencia?

            De conformidad con lo preceptuado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta a la presente consulta el criterio de la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Seguridad Pública.

            De previo a entrar a analizar los aspectos concretos de las dos interrogantes planteadas, es necesario realizar algunas precisiones terminológicas en torno a diversos temas que se ven inmersos en la consulta.

I. SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO:

            La causa que dimana la actuación administrativa, y por ende, el motivo primario de esta consulta, se refiere a un acto administrativo en el cual un funcionario público es cesado de sus funciones, y se da por terminada toda relación laboral con la administración.

            El acto administrativo se ha definido como "una manifestación unilateral de voluntad dirigida a producir un efecto de derecho y emanada normalmente de la Administración en uso de una potestad administrativa." (Ortiz Ortiz, Eduardo, Derecho Administrativo, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, Tesis 15, Edición Mimeografiada, 1974, pág. 1)

            La validez del acto administrativo entraña en si una concordancia con el principio de legalidad, que consagra el artículo 11 tanto de la Constitución Política, como de la Ley General de la Administración Pública. Señala por su parte el artículo 128 de la LGAP, lo siguiente:

"Artículo 128.-Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta."

            Inclusive nuestro ordenamiento jurídico va más allá, estableciendo una presunción de validez de los actos relativamente nulos, no siendo posible esta presunción, con los actos absolutamente nulos. El acto presuntamente válido producirá todos sus efectos, llegando inclusive a ser ejecutorio por la Administración, para lo cual el administrado deberá demostrar su obediencia. Ver en este sentido los numerales 169 y 176 de la LGAP.

II. SOBRE LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

            El acto administrativo tiene la capacidad de producir efectos jurídicos, y el mismo adquiere eficacia cuando se hayan cumplido los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. En este sentido se ilustra la doctrina que señalan los artículos 140 y 145 de la LGAP.

            En el orden de la eficacia de los actos administrativos, encontramos los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo, sobre los cuales se ha dicho:

"La ejecutividad es una cualidad del acto administrativo consistente en la capacidad que tiene la Administración, por el hecho de ser tal, de obligar unilateralmente a un tercero, ya sea creando, modificando o extinguiendo relaciones jurídico-administrativas, atribuyéndole al contenido de tal relación el carácter de exigibilidad."

"La ejecutoriedad consiste en la prerrogativa otorgada a la administración por el ordenamiento jurídico en virtud de la cual puede ejecutar por sí misma los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, sin necesidad de recurrir a los Tribunales, aún contra la voluntad o resistencia del obligado (146.1 LGAP)." (Eficacia e Invalidez del Acto Administrativo, Rodolfo Saborío Valverde, Segunda edición, Ediciones Seinjusa, 1994, pags. 38 y 40)

            Por su parte la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado con precisión, las características inherentes a los actos administrativos, en lo referente a la eficacia de las actuaciones administrativas. En este sentido ha dicho:

"XII.-De la misma manera, si fuese procedente la tesis de la accionante que pretende restar fuerza ejecutiva a los actos administrativos, como lo es el de determinar la obligación tributaria y en consecuencia la obligación de pagar el impuesto como requisito formal para acudir a la vía judicial (9 prf. final de la Ley), la función del Poder Ejecutivo se tornaría imposible en tanto todos sus actos no serían eficaces si no hasta que un juez revisara su legalidad. Los dispuesto por esta norma no es más que la manifestación legislativa -de antigua data por cierto- del principio solve et repete. En este sentido, la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aun cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por la que, ante un vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes o necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y no mas-.

De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley, pero carecer de las atribuciones y potestades para ello. Sin embargo esta atribución ha sido claramente prevista por el legislador en los artículos 146 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, en relación con los artículos 115 a 122, 139 a 142, 147 y 148 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, normas que permiten la ejecución del acto de determinación de la obligación tributaria, aun ante la interposición de los recursos ordinarios concedidos por el legislador. Agregado a esto, esas disposiciones constituyen un razonable desarrollo de la obligación ciudadana de "contribuir para los gastos públicos" contenida en el artículo 18 de la Constitución y de la "correlación entre deberes y derechos" definida en el artículo 32 del Pacto de San José." (Voto Nº. 6362-94 de las quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro)

III. SOBRE EL PROBLEMA PLANTEADO

            En relación a la primera de las interrogantes planteadas, hay que reseñar una norma jurídica que es de aplicación, en la situación específica de la consulta. El artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley Nº7135 del 11 de octubre de 1989, señala:

"Artículo 41.-La interposición del amparo no suspenderá los efectos de leyes u otras disposiciones normativas cuestionadas, pero sí la aplicación de aquellas al recurrente, así como la de los actos concretos impugnados.

Sin embargo, en casos de excepcional gravedad la Sala podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, a solicitud de la Administración de la que dependa el funcionario u órgano demandado, o aun de oficio, cuando la suspensión cause o amenace causar daños o perjuicios ciertos e inminentes a los intereses públicos, mayores que los que la ejecución causaría al agraviado, mediante las cautelas que considere procedentes para proteger los derechos o libertades de este último y no hacer ilusorio el efecto de una eventual resolución del recurso a su favor.

La suspensión operará de pleno derecho, y se notificará sin demora al órgano o servidor contra quien se dirige el amparo, por la vía más expedita posible.

De igual modo, el Presidente o el Magistrado instructor podrán dictar cualquier medida de conservación o seguridad que la prudencia aconseje, para prevenir riesgos materiales o evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo conforme con las circunstancias del caso.

La Sala podrá, por resolución fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que se hubieren dictado." (la negrilla no es del original)

            El artículo transcrito, preceptúa situaciones que invierten el orden de la eficacia de los actos administrativos, tal y como se regula la situación en otras normas del ordenamiento jurídico, verbigracia, la Ley General de la Administración Pública. La característica de ejecutoriedad de los actos administrativos, pasa a ser excepcional, en aquellos casos en los cuales, el acto administrativo este siendo impugnado por la vía del recurso de Amparo.

            De esta forma, presentado un recurso de amparo ante la Sala Constitucional, de pleno derecho operará la suspensión de los efectos del acto, de tal suerte que, en los casos de despido que usted narra, la presentación del recurso de amparo obliga a la restitución inmediata del funcionario a su puesto, con todos los derechos y obligaciones que la relación laboral entraña.

            En la etapa inicial de la tramitación de un recurso de amparo, cual es su presentación, lo que opera es la suspensión del acto, y no su eliminación. De esta forma el recurrente debe ser reintegrado a su puesto, desde el preciso momento en el cual, se notifica la interposición de un recurso de Amparo --sin demora--, al órgano o servidor contra el cual se esta dirigiendo el recurso de amparo.

            Ahora bien, al igual que el acto administrativo reviste de ciertas características en torno a su validez y eficacia, la suspensión del acto administrativo como acto jurídico, igualmente presenta características propias, en cuanto a su validez y eficacia. La suspensión de los efectos del acto administrativo, en la jurisdicción constitucional, difiere de otros tipos de suspensión que se encuentran en el ordenamiento jurídico, verbigracia, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

            La suspensión de los efectos del acto administrativo en la jurisdicción constitucional, se opera de pleno derecho. La validez intrínseca de la suspensión se configura con la sola presentación en sede jurisdiccional del recurso de amparo, es decir, la interposición material de un recurso de amparo, configura por disposición expresa de ley la suspensión de los efectos del acto administrativo que esta siendo impugnado.

            La doctrina atinente a la suspensión de los efectos jurídicos del acto administrativo en sede de la jurisdicción constitucional, se encuentra desarrollada en el artículo 41 de la ley citada, y particularmente en el orden de la eficacia jurídica de la suspensión, la misma norma señala, el requisito de la notificación de la interposición de un recurso de amparo, para que plenamente la suspensión surta sus efectos en el ordenamiento jurídico. Dicha notificación se debe realizar sin la menor demora posible, y debe ser hecha al órgano y bien al servidor contra el cual se dirija el amparo, facultándose hacer por cualquier medio que represente la vía más expedita posible.

            La Sala Constitucional ha manifestado mucho al respecto, para lo cual bastemos citar el Voto Nº2176-91, que señalo expresamente:

"SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas con cincuenta minutos del veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y uno.- Vistos los escritos presentados por la entidad recurrida que constan a los folios 109 y 113, en los que indica que se ha solicitado el mantenimiento del acto impugnado.-

REDACTA EL MAGISTRADO DEL CASTILLO RIGGIONI; y,

CONSIDERANDO:

I.- El presidente de la Caja Costarricense del Seguro Social pretende argumentar que es la Sala Constitucional, al dar curso a la demanda de amparo y trasladarla al o los recurridos, la que suspende el acto impugnado. Pero de la simple lectura del artículo 41 párrafo 2º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se deduce que la suspensión opera de pleno derecho con la sola interposición del amparo y no pueden argumentar los accionados que, como la resolución no lo dijo expresamente, no se ha operado ese efecto suspensivo.-

II.- En cuanto al fondo, no se ha demostrado en autos por qué se causaría mayor perjuicio al servicio público con la reinstalación del recurrente que con su despido, sobre todo si tomamos en cuenta que el artículo 41 citado define el mantenimiento del acto como una alternativa de carácter excepcional, lo que no ocurre aquí y por ello debe rechazarse la solicitud de la Caja Costarricense del Seguro Social.-

III.- En cuanto a las excepciones interpuestas por la entidad recurrida, éstas se resolverán en sentencia.-

POR TANTO:

No ha lugar a la revocatoria solicitada ni a mantener la ejecución del acto impugnado. Conforme a lo dispuesto por la ley debe mantenerse en su puesto al recurrente y pagársele los salarios desde la notificación del recurso y hasta que no se disponga lo contrario, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.-" (la negrilla precedente no es del original).

            Dicho voto señala con claridad que la suspensión del acto administrativo opera de pleno derecho, con la sola interposición del recurso de amparo, por estar dispuesto en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y asimismo, los efectos de la suspensión del acto administrativo, surgen desde la notificación del recurso, a los funcionarios u órganos recurridos en el amparo.

            De conformidad con lo que venimos manifestando, en el orden de la primera de sus interrogantes, diremos que en casos de despido, la parte recurrente en un recurso de amparo, debe ser reintegrado, desde el momento en que se notifica la interposición del recurso de amparo.

            En relación con la segunda de la interrogantes que usted plantea, partimos del supuesto de que el recurso de Amparo haya sido declarado con lugar, señalando que, el acto del despido ha sido violatorio de los derechos constitucionales del recurrente. De esta forma tenemos que, en cuanto a los salarios dejados de percibir, durante el lapso que se ejecutó materialmente el despido, la norma aplicable para este tipo de situaciones la expone el artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que a la letra señala:

"Artículo 56.- La ejecución de las sentencias corresponde a la Sala Constitucional, salvo en lo relativo a la liquidación y cumplimiento de indemnizaciones y responsabilidades pecuniarias, o en otros aspectos que la propia Sala considere del caso, en que se hará en la vía contencioso administrativa por el procedimiento de ejecución de sentencia previsto en la ley reguladora de esa jurisdicción."

            Si la administración pública, además de ejecutar materialmente el despido, es decir, la separación física del funcionario de su puesto, también le cesó concomitantemente el pago de su salario, ello convierte el daño sufrido eventualmente, en un aspecto patrimonial, con lo cual la vía para gestionar su pago, lo es el procedimiento de ejecución de sentencia, previsto por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

            No obstante lo anterior, es factible igualmente que en sede administrativa le sea reconocido el daño sufrido al funcionario destituido, cancelándosele de tal forma, la totalidad de los salarios dejados de percibir, durante el lapso en el cual, el acto administrativo del despido, surtió plenamente sus efectos.

IV. CONCLUSIONES.

a-) La persona recurrente en un recurso de amparo, debe ser restituida o reintegrada a su puesto a partir de que se notifica la interposición del recurso de amparo.

b-) Partiendo del supuesto que el recurso de amparo haya sido declarado con lugar, y por lo tanto se ordenase la restitución del recurrente y el pago de costas, daños y perjuicios a cargo de la parte recurrida, la situación de los salarios dejados de percibir, en cuanto a su efectivo pago, se puede solucionar de dos maneras. La primera de ellas es que en sede administrativa, y por voluntad de la administración pública, se le reconozca el monto por concepto de salarios dejados de percibir; y como segundo alternativa se encuentra que, el recurrente gestione por la vía del procedimiento de ejecución de sentencia, previsto por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cobro de los salarios dejados de percibir, durante el lapso en el cual el acto administrativo del despido surtió plenos efectos.

Atentamente, se suscribe,

Lic. Ronny Bassey Fallas

PROCURADOR ADJUNTO