11 de julio,  2011

C-165-2011

Señor

Fernando Herrero Acosta

Ministro de Hacienda

S. D.

Estimado señor Ministro:

            Me refiero a su atento oficio N. DM-734-2011 de 2 de mayo, recibido en la Procuraduría General el 13 de junio último, mediante el cual solicita adicionar el dictamen C-217-2009 de 11 de agosto de 2009. En ese sentido, se consulta:

a)      ¿Cuál es el alcance de la facultad otorgada por el legislador al Ministerio de Hacienda en el artículo 86 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley N. 8131 para operaciones de renegociación de la deuda pública?

b)     ¿Si las operaciones de renegociación de deuda externa emitida al amparo de la Ley N. 7970 –por referirse a deuda adquirida mediante emisión de títulos valores-, están cubiertas por el artículo 86 de la ley de cita a la luz de lo dispuesto en el Dictamen C-217-2009 emitido por la Procuraduría General de la República sin requerir aprobación legislativa?

Adjunta usted el criterio de la Dirección Jurídica del Ministerio, oficio Al-DCP-012-2011 de 30 de mayo último. Considera la Asesoría que el alcance de las facultades otorgadas al Ministerio en el artículo 86 está referido a deuda pública del Gobierno contraída mediante títulos valores. La facultad aplica indistintamente si nos encontramos ante deuda pública interna o externa, siempre y cuando derive un mejoramiento a las finanzas públicas. El Ministerio se encuentra facultado para realizar operaciones de renegociación de títulos valores indistintamente si se refiere a deuda pública interna o externa, salvo que el legislador disponga lo contrario en la ley que autoriza el endeudamiento mediante emisión de valores. Las operaciones de reestructuración que se realicen no pueden conllevar un aumento en el financiamiento. En cuanto a la renegociación de deuda pública emitida al amparo de la Ley 7970, considera que en ausencia de disposiciones en contrario sobre la facultad de realizar operaciones de restauración a los títulos valores colocados en el mercado internacional, debe entenderse que el Ministerio se encuentra facultado para aplicar lo dispuesto en el artículo 86 sin acudir a la Asamblea Legislativa.  No obstante, al establecer la ley 7970 máximos en plazos de vencimiento y tasas de interés aplicable a las operaciones de renegociación que se realicen a las emisiones que se encuentren vigentes deberán respetar esos máximos de tasa de interés y plazo de vencimiento, no requiriendo para ello aprobación legislativa. Dado que la ley autorizó la emisión a un plazo máximo de vencimiento de 20 años pero la colocación se hizo a 10 años, ahora por medio de la renegociación de deuda al amparo del artículo 86 que implique un mejoramiento en las finanzas públicas, se podría alargar el plazo de la colocación hasta 10 años más y cumpliendo con la tasa de interés máxima autorizada sin requerir para ello autorización legislativa.  Concluye que el Ministerio se encuentra facultado para realizar operaciones de reestructuración de deuda pública, indistintamente de que se refiera a deuda pública interna o externa. Las operaciones de reestructuración de deuda pública que se realicen al amparo del artículo 86 deben derivar un mejoramiento a las finanzas públicas. La deuda pública a que se refiere el artículo 86 es deuda bonificada del Gobierno de la República.  El artículo 86 se aplica a lo dispuesto en la Ley 7970, las operaciones de renegociación que se realicen a las emisiones vigentes autorizadas en la Ley 7970 al amparo del artículo 86 de la Ley 8131 deberán respetar los topes máximos autorizados por el legislador para dichas emisiones.

            De conformidad con lo consultado, es interés del Ministerio de Hacienda que se clarifique su competencia para realizar operaciones de renegociación de la deuda pública externa derivada de lo dispuesto en la Ley de Emisión de Títulos Valores para ser colocados en Mercado Internacional,  N. 7970 del 22 de diciembre de 1999. Conforme el artículo 86 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley N° 8131 de fecha 21 de octubre del 2001, el Poder Ejecutivo puede renegociar la deuda pública sin necesidad de aprobación especial de la Asamblea Legislativa. Aprobación que será requerida cuando así sea expresamente establecido por la Ley. Lo que obliga a considerar los alcances de la Ley 7970.

A-.  LA FACULTAD DE RENEGOCIAR ABARCA LA DEUDA EXTERNA

            Es interés del Ministerio de Hacienda realizar una renegociación de valores emitidos en el exterior con base en una aprobación específica. Por lo que solicita se le establezcan los alcances de la facultad de renegociación. Dispone el artículo 86 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos:

“ARTÍCULO 86.- Renegociación de la deuda

El Ministerio de Hacienda podrá efectuar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública del Gobierno de la República, mediante su consolidación, conversión, renegociación o condonación, en la medida que impliquen un mejoramiento de las finanzas públicas.”

            Respecto de lo consultado, estima la Procuraduría que en el dictamen C-217-2009 antes citado se establecieron claramente los alcances de la referida renegociación. En efecto, en dicho dictamen la Procuraduría fue llamada a determinar si el artículo 86 abarcaba todo tipo de endeudamiento público. Ante lo cual se indicó que dicho artículo no está referido a toda forma de endeudamiento público, por lo que no es aplicable a los contratos de crédito. Por el contrario, se consideró que la renegociación está referida al endeudamiento proveniente de los empréstitos públicos. Resulta aplicable, entonces, a la deuda bonificada:

“La potestad de reestructuración de la deuda pública que dicho numeral contempla está referida fundamentalmente a los empréstitos públicos, por ende a la emisión de deuda pública. La reestructuración se pretende mediante la consolidación, conversión, renegociación o condonación”.

Agregándose de seguido:

“Procede recordar que la potestad del Ministerio de Hacienda fue posteriormente delimitada mediante la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública, N° 8299 del 2 de setiembre del año 2002, la cual vino a establecer los parámetros bajo los cuales el Poder Ejecutivo debe manejarse al momento de decidir la renegociación de sus deudas, entendiendo por tal las referidas a la emisión de títulos de deuda y obligaciones de mediano y largo plazo.  La Ley N° 8299 expresamente se refiere a la posibilidad de renegociación de títulos de deuda pública emitidos por el Ministerio de Hacienda.  Normativa que concuerda con el inciso a) del artículo 81 de la Ley N° 8131.  Lo cual nos obliga a excluir a los contratos de préstamo público esta potestad de renegociación en los términos en que se propone.

La interpretación de la Procuraduría en orden al artículo 86 encuentra fundamento en el resto del articulado de la Ley. Así, cuando el artículo 80, en su inciso e) se refiere a las competencias de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda incluye en su inciso e) el definir mediante reglamento los procedimientos aplicables a la renegociación de la deuda externa. Disposición que, obviamente no es posible aplicar en relación con los contratos de préstamo. No será el Ministerio de Hacienda a través de sus órganos internos el que va a definir cómo renegocia el contrato de préstamo. En el mismo sentido, renegociación en el artículo 89 de dicha Ley está referido a los valores sin que pueda extenderse a los contratos de préstamo aún cuando estos sean parte del endeudamiento del país”.

            Pero la Procuraduría no solo señaló el objeto de la renegociación sino las condiciones en que la deuda puede ser renegociada.  En ese sentido se indicó que estas condiciones financieras no pueden ser desmejoradas. Y por condiciones financieras aludimos a la tasa de interés, el tipo de moneda y formas de pago, plazo del préstamo, comisiones. Así se indicó:

“El numeral otorga al Ministerio de Hacienda la facultad de efectuar operaciones de crédito para reestructurar la deuda pública del Gobierno, mediante su consolidación, la conversión, la renegociación o condonación, operaciones que generan en algunos casos la extinción de la deuda o bien su trasformación. Hablamos de facultades. El objeto del artículo 86 de cita es facultar al  Ministerio de Hacienda para que  reestructure la deuda pública del Gobierno de la República, mediante su consolidación, conversión, renegociación o condonación, para un fin determinado que es el mejoramiento de las finanzas públicas. Lo cual implica que las condiciones deben ser más favorables para el Estado, ya sea porque se mejoran las condiciones financieras, se extinguen obligaciones o bien, se reestructura el plazo de vencimiento de manera que sea más conveniente para las finanzas públicas”.

Congruente con lo cual, en la conclusión 7) se expresó:

“7-. El objeto del artículo 86 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos es facultar al  Ministerio de Hacienda para que  reestructure la deuda pública del Gobierno de la República, mediante su consolidación, conversión, renegociación o condonación, para un fin determinado que es el mejoramiento de las finanzas públicas. Lo cual implica que las condiciones deben ser más favorables para el Estado, ya sea porque se mejoran las condiciones financieras, se extinguen obligaciones o bien, se reestructura el plazo de vencimiento de manera que sea más conveniente para las finanzas públicas. Renegociación que opera en los términos determinados por el Ministerio de Hacienda”.

Ahora bien, en el dictamen de mérito se hizo referencia a las facultades de la Dirección de Crédito Público en orden a la renegociación. En efecto, se indicó que la citada Dirección como órgano rector del Subsistema de Crédito Público, tiene entre sus funciones la de:

“ARTÍCULO 80.-

(….)

e) Definir, mediante reglamento, los procedimientos aplicables a la negociación, contratación, renegociación y amortización de la deuda externa del Gobierno de la República. Tal reglamento y sus modificaciones deben someterse a consulta, previo a su promulgación, ante la Contraloría General de la República”.

Sobre la competencia en cuestión indicamos en el dictamen C-42-2010 de 18 de marzo de 2010:

“A diferencia de lo que sucede con la deuda interna, en la gestión de la deuda externa no intervienen otros órganos. En concreto, respecto de la deuda externa la Tesorería Nacional solo asume las responsabilidades derivadas de su condición de cajero del Estado, sin que le hayan sido confiadas expresas competencias en orden a la negociación de esa deuda.  Una función que asume la Dirección de Crédito Público. En efecto, dicho órgano no solo propone la política de endeudamiento público externo, sino que define los procedimientos relativos a la negociación, renegociación, contratación y amortización de la deuda externa del Gobierno de la República…”.

Si se atribuye a la Dirección de Crédito Público la competencia de definir los procedimientos aplicables a la renegociación de la deuda externa del Gobierno de la República, es porque legalmente se admite que la deuda externa puede ser renegociada. Por consiguiente, los títulos emitidos en el exterior pueden ser renegociados a condición de que las condiciones financieras no se desmejoren. Dicha facultad de renegociación cede, sin embargo, si hubiere norma en contrario que lo prohíba. Aspecto que es importante de considerar en relación con los títulos emitidos con base en la Ley 7970.

B-. EMISION LEY 7970: UNA DEUDA RENEGOCIABLE

Mediante la Ley de Emisión de Títulos Valores para ser colocados en Mercado Internacional, N, 7970 de 22 de diciembre de 1999, se autorizó al Poder Ejecutivo para emitir deuda externa, fijándose las condiciones esenciales de ese endeudamiento. Para ello se dispuso:

 “ARTÍCULO 1.- Autorización para emitir títulos valores

Autorizase al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Hacienda, emita títulos valores en divisas para ser colocados en el mercado internacional, por un plazo mínimo de cinco años, según las especificaciones de la presente ley, y con el único fin de convertir en títulos en moneda extranjera parte de la deuda interna”.

El legislador establece que el destino de los recursos es la conversión en títulos en moneda extranjera de parte de la deuda interna. Y para ese efecto, el artículo 8 regula la disminución del monto de la emisión de bonos de deuda interna autorizado en el presupuesto de la República para el año correspondiente en el mismo monto en que coloque los títulos autorizados por esta ley.

Ese destino no es el único límite establecido por el legislador. Por el contrario, se reguló también el plazo y el monto de la emisión:

“ARTÍCULO 2.- Emisión y plazos

La emisión deberá colocarse anualmente y en partes, en dólares estadounidenses o su equivalente en cualquier otra moneda, de manera que, para cada año que termina el 31 de diciembre, puedan colocarse los siguientes montos:

a) 2000: doscientos cincuenta millones de dólares ($250.000.000,00).

b) 2001: doscientos cincuenta millones de dólares ($250.000.000,00).

c) 2002: doscientos cincuenta millones de dólares ($250.000.000,00).

d) 2003: cuatrocientos cincuenta millones de dólares ($450.000.000,00).

e) 2004: doscientos cincuenta millones de dólares ($250.000.000,00).

Si al 31 de diciembre del año respectivo no se ha realizado la emisión autorizada, el monto fijado para ella podrá acumularse con el de la emisión de cualquiera de los años siguientes”.

Y conforme Al carácter contralor de la aprobación legislativa se establecieron las condiciones financieras:

“ARTÍCULO 3.- Tasas de interés y plazos de vencimiento

La tasa de interés de los títulos autorizados por esta ley, no podrá ser inferior a un uno por ciento (1%) ni superior a un doce por ciento (12%); asimismo, los plazos de vencimiento habrán de ubicarse entre tres y veinte años.

Dentro de los treinta días naturales posteriores a la fecha de cada transacción, el Ministerio de Hacienda deberá enviar, a la Contraloría General de la República, un informe detallado del proceso de colocación y de sus costos, así como la justificación técnica de la tasa de interés contratada en función de las condiciones objetivas del mercado para cada plazo de colocación”.

            Se consulta si el Ministerio de Hacienda puede renegociar los títulos emitidos con base en esa autorización. Como ya se indicó, el legislador ha atribuido al Ministerio de Hacienda una facultad general, referida tanto a la deuda interna como a la externa. Por otra parte, del contenido de la autorización que nos ocupa no es posible deducir una prohibición para renegociar los términos de los títulos emitidos. Desde esa perspectiva, cabría considerar que el Ministerio de Hacienda está autorizado para ejercitar las facultades previstas en los artículos 80 y 86 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos para renegociar los títulos en cuestión.

            Importa recordar, sin embargo, que la renegociación debe tender a mejorar las finanzas públicas, a partir del establecimiento de condiciones más favorables para el Estado, en orden a las condiciones financieras o el plazo de vencimiento de la deuda, entre otros elementos. Además, es indispensable que se respeten elementos dispuestos por el legislador. Ante todo, la finalidad del endeudamiento: este se emite para un fin específico, que no es otro que el convertir deuda interna en deuda externa y con ello, disminuir el monto de la primera, tal como resulta de los artículo1 y 8 de la Ley 7970. Obviamente, la renegociación no puede implicar un aumento del endeudamiento público. Y es que se renegocia para obtener mejores condiciones, no para agravar dichas condiciones. Requisito que debe ser cumplido respecto de la renegociación que se consulta. Recuérdese que la emisión en los mercados internacionales es una forma de crédito externo y como tal, tiene que ser autorizada por la Asamblea Legislativa. Por consiguiente, una renegociación que implique un aumento del financiamiento externo podría constituirse en un mecanismo para desaplicar lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Carta Política.

            Fuera de los límites antes señalados, el establecimiento de las condiciones bajo las cuales se renegociarán los títulos en cuestión es del resorte del Ministerio de Hacienda.

CONCLUSION:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.                 La facultad de renegociación de la deuda pública otorgada por el legislador al Ministerio de Hacienda comprende la deuda externa. Consecuentemente, en tanto no exista una norma que expresamente prohíba renegociar deuda externa, el Ministerio de Hacienda puede actuar lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

2.                 En ausencia de una disposición que prohíba la renegociación de la deuda derivada de la Ley de Emisión de Títulos Valores para ser colocados en Mercado Internacional, N, 7970 de 22 de diciembre de 1999, el Ministerio de Hacienda puede renegociar la deuda así contraída.

3.                 Esa actuación debe tender al mejoramiento de las finanzas públicas, por consiguiente no puede producir un desmejoramiento de las condiciones ya pactadas. Además, la renegociación tiene como límite el destino del endeudamiento dispuesto por el legislador. Por demás,  la renegociación no puede implicar un aumento del endeudamiento público.

Atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora General Adjunta

MIRCH/gap