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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 170
 
  Dictamen : 170 del 15/07/2011   

15 de julio de 2011


C-170-2011


 


Licenciado


Allan Hidalgo Campos


Presidente Ejecutivo


Junta de Administración Portuaria


y Desarrollo Económico de la


Vertiente Atlántica (JAPDEVA)


 


Estimado señor:


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos referimos a su oficio número P.E.-377-2011, de fecha 6 de junio de 2011, mediante el cual nos comunica que en cumplimiento del acuerdo del Consejo de Administración 241-11 en su artículo V-c, correspondiente a sesión ordinaria 21-2011, celebrada el 26 de mayo de 2011, procede a realizar consulta en cuanto a la aplicación de los numerales 39 y 41 de la Convención Colectiva de Trabajo de JAPDEVA. Lo anterior por cuanto existen criterios discordantes, tanto de la Auditoría General, como del departamento Legal de la institución, referida a lo que debe ser la actuación de la Administración activa en cuanto al cómputo y cálculo de las vacaciones a empleados incapacitados, al tenor de lo que establece la Convención Colectiva de Trabajo de JAPDEVA. Por lo que en concreto se consulta: ¿Debe la Administración continuar tramitando el pago de vacaciones tal y como lo establecen los numerales 39 y 41 de la Convención Colectiva de JAPDEVA vigente?


En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica – 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta contiene tanto de la opinión de la Auditoría General (informes Au-154-07 y Au-Inf-F-002-10), como del departamento legal de la institución (AL-018-2011SJ).


I.- Delimitación del objeto de la consulta y alcances de nuestro pronunciamiento.


El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.


Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión podría afirmarse que un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir, en principio, que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante respecto de las preguntas formuladas en su consulta: Por un lado, si bien en apariencia su gestión ha sido planteada en términos generales y abstractos, no podemos desconocer, por su directa alusión, la existencia de varios casos particular pendientes de resolución en sede administrativa. Por otro lado, se nos está pidiendo una valoración concreta sobre actuaciones concretas y potenciales de la Administración activa en casos específicos.


Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa. (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio de 2002, C-147-94 de 26 de mayo de 2003, OJ-085-2003 de 6 de junio de 2003, C-317-2004 de 2 de noviembre de 2004, C-307-2009 de 2 de noviembre de 2009, C-177-2010 de 17 de agosto de 2010 y C-207-2010 de 11 de octubre de 2010), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, implicaría que el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.


En segundo término, en lo concerniente a la valoración de actuaciones –actuales o potenciales-, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).


No obstante, aún cuando la presente gestión pudiera resultar por lo expuesto, en principio, inadmisible, considerando que la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante y tomando en cuenta, especialmente, el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, procederemos a emitir “en abstracto” nuestro criterio al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados de nuestra jurisprudencia administrativa sobre las materias atinentes.


II.- Doctrina administrativa sobre los temas atinentes a la consulta.


Reconocidas tanto a nivel nacional como internacional, las vacaciones anuales pagadas o tiempo libre remunerado, constituyen uno de los derechos más importantes del trabajador, que surge como consecuencia de la prestación efectiva del trabajo. Y tienen como finalidad que el trabajador descanse y recupere sus fuerzas y energías, que se supone han sido afectadas y disminuidas como consecuencia del desarrollo de las actividades laborales (pronunciamiento OJ-160-2002 de 15 de noviembre de 2002 y dictámenes C-316-2004 del 1 de noviembre de 2004, C-065-2005 14 de febrero del 2005y C-433-2005 de 16 de diciembre de 2005, entre otros).


Si bien en nuestro medio la regla ha sido que las incapacidades del trabajador sí afectan las vacaciones –en el tanto su disfrute deviene de la prestación efectiva de labores o servicios, y durante las incapacidades no hay tal prestación, pues es una causal de suspensión del contrato de trabajo- (entre otros, los dictámenes C-082-88 de 13 de mayo de 1988, C-124-94 de 3 de agosto de 1994, C-085-95 de 7 de abril de 1995, C-170-95 de 7 de agosto de 1995, C-229-2002 de 5 de setiembre de 2002, C-212-2006 de 26 de mayo del 2006 y C-140-2011 de 27 de junio de 2011), como excepción a dicha regla, en la Convención Colectiva de JAPDEVA se establece que para el cómputo y cálculo del pago de las vacaciones, las incapacidades no se descuentan del tiempo laborado (art. 39); sólo se descuenta el tiempo por el cual, por causa imputable al trabajador, se ha suspendido el contrato de trabajo –sin prestación efectiva del trabajo-, y entre las causales de suspensión del contrato de trabajo (permisos y licencias sin goce de salario) se excluye expresamente el caso de las incapacidades.


 


Así que mientras la convención colectiva en cuanto a ese punto se mantenga vigente, el empleador debe cumplir con dichas cláusulas convencionales, pues aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarlas mientras se mantengan vigentes.


 


Recuérdese que las normas de una convención colectiva tienen fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo,  14 y 15 del Decreto Ejecutivo   29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público), pudiendo exigirse judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate (art. 15 del citado decreto ejecutivo 29576-MTSS).


Este ha sido un criterio reiterado por la Procuraduría General, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezcan; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008 y C-211-2010 de 15 de octubre de 2010).


Conclusión:


Por todo lo expuesto, aunque se discrepe de su legalidad, mientras los artículos 39 y 41 de la Convención Colectiva de JAPDEVA se mantengan vigentes, la Administración como empleador debe aplicarlas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico.


 


Sin otro particular,


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


PROCURADOR


 


 


 


LGBH/gvv