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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 167
 
  Dictamen : 167 del 12/07/2011   

12 de julio del 2011


C-167-2011


 


Señora


Zahyra Artavia Blanco


Jefe, Departamento de Secretaría


Municipalidad de Goicoechea


Estimada señora:


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio SM-457-11 de fecha 5 de abril del 2011, recibido en este Despacho el día 12 de abril siguiente, mediante el cual nos informa acerca del acuerdo tomado por esa municipalidad en su sesión ordinaria 13-11 del 28 de marzo del 2011, artículo 16, en la cual se aprobó por unanimidad el dictamen 42-11 de la Comisión de Asuntos Jurídicos, que a su vez recomendó consultar a esta Procuraduría si el Presidente del Concejo de Distrito automáticamente es el Síndico, y si el Vicepresidente debe ser igualmente el Síndico Suplente.


 


Lo anterior, por cuanto los concejales del Distrito de Purral solicitan que se celebre una reunión con la finalidad de elegir democráticamente el Presidente del Concejo de Distrito, toda vez que manifiestan su desacuerdo en que la presidencia la ocupe automáticamente el Síndico.


 


Teniendo a la vista la gestión de su interés, se observa que lo consultado se encuentra directamente relacionado con la elección del funcionario llamado a ocupar la presidencia de los Concejos Municipales de Distrito, materia electoral en la cual el Tribunal Supremo de Elecciones ejerce una competencia prevalente en orden a la interpretación de las normas aplicables.


 


Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del Tribunal, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos.


 


En efecto, la interpretación de las normas constitucionales y legales en materia electoral es competencia exclusiva del TSE, y por ello es que, en casos como el aquí nos ocupa en donde la consulta se refiere a la materia electoral, el llamado a interpretarla es el TSE y no esta Procuraduría General.


 


En nuestro dictamen C-289-2000 del 20 de noviembre del 2000 –reiterado recientemente mediante nuestro dictamen C-049-2011 del 2 de marzo del 2011– se desarrollan una serie de consideraciones importantes sobre el tema, que a continuación transcribimos en lo conducente:


 


 


“Sobre el particular, es importante reproducir parte del pronunciamiento del TSE, el n.° 168 de 12 de abril de 1957, en el que señaló lo siguiente:


 


"Basta que se trate de una disposición constitucional o legal, sobre materia electoral, para que en cuanto a la interpretación de la misma, y valga la expresión: en cuanto a la interpretación obligatoria, no tenga facultades para producirla ningún funcionario, ni ninguna entidad, ni ninguna persona, pues por disposición expresa del texto constitucional, canon 102 inc. 3), y 19 inc. c) del Código Electoral es exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones producirla. La condición de obligatoria de la interpretación que, en el presente caso, por razón de las circunstancias viene a serlo auténtica, consiste en que indispensablemente deber ser acatada y cumplida por todos a quienes las disposiciones interpretativas alcancen."


 


Por su parte, en el pronunciamiento n.° 817 de 10 de noviembre de 1958, expresó lo siguiente:


 


"Si la Constitución, en forma expresa, confiere al Tribunal Supremo de Elecciones la facultad de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales, ninguna duda puede haber acerca de que la única interpretación valedera es la emanada del Tribunal, que adquiere, por lo tanto, el carácter de interpretación auténtica."


 


Por su parte, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 1235-98, expresó que la interpretación exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral es una atribución del TSE, por consiguiente, a la Sala Constitucional le está prohibido enmendar los supuestos yerros en que aquel incurra en ejercicio de dicha potestad.


(…)


 


Por último, la materia electoral puede ser definida siguiendo varios criterios. El primero, de naturaleza objetiva, que nos permite afirmar que todos aquellos actos que están relacionados directa o indirectamente con los procesos electorales generales ( tanto internos, lo que se dan en el seno de los partidos políticos, como externos o abiertos, en los que pueden participar todos los ciudadanos), en los cuales está en juego la legitimación democrática o los derechos políticos de los ciudadanos, para usar el lenguaje del Tribunal Constitucional, voto n.° 7158-2000, son materia electoral. El segundo, y siguiendo un criterio subjetivo, podemos afirmar que, por lo general, todos aquellos actos que realizan los partidos políticos o los ciudadanos como miembros activos del cuerpo electoral, así como los sujetos activos, los cuales están vinculados a un proceso electoral, también forma parte de la materia electoral. La Sala Constitucional, en el voto n.° 3194-92, sobre el tema estableció lo siguiente:


 


"7. Entonces, ¿qué clase de actos son los que caen dentro de la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en el sentido expuesto? En primer lugar, hay que decir que se trata, tanto de las competencias que le están otorgadas por la ley, como de las previstas o razonablemente resultantes de la propia Constitución, porque ésta, en su unánime concepción contemporánea, no sólo es "suprema", en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables -salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulte imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades -tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución -en su pleno sentido-, incluso en ausencia de normas de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.


 


En segundo lugar, se trata de las competencias del Tribunal en materia específicamente electoral, no en otras de orden constitucional o de derecho común, como las relativas al discernimiento de la nacionalidad costarricense, o al estado y capacidad de las personas. En este aspecto hay jurisprudencia, doctrina y criterios abundantes y claros sobre el deslinde entre una y otras, y de todas maneras su definición y delimitación siempre podrán hacerse, en casos controvertidos, por la Sala Constitucional -Art. 10 párrafo 2° Inc. a) Constitución-. El tercer lugar, es claro que el Tribunal Supremo de Elecciones carece de potestades normativas ordinarias -salvo las eminentemente administrativas de reglamentación autónoma-, y, desde este punto de vista, la expresión de que "interpreta auténticamente la Constitución y la ley en materia electora" no es del todo feliz: el texto del artículo 121 inciso 1° lo que hace no es atribuirle al Tribunal la potestad de interpretación auténtica, sino sólo vedársela a la Asamblea Legislativa en la materia de la competencia de aquél. El Tribunal Supremo de Elecciones sí interpreta la Constitución y las leyes en materia electora., pero esa interpretación no es propiamente auténtica, en cuanto no tiene carácter legislativo, sino que se realiza a través de los actos, disposiciones o resoluciones concretos de ejercicio de su competencia electoral, y sin perjuicio de que sus postulados se vayan convirtiendo y lleguen a convertirse en normas no escritas, mediante su jurisprudencia y precedentes, los cuales, aunque ni la Constitución ni la ley lo digan expresamente, son por su naturaleza vinculantes, en virtud, precisamente, de lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3° de aquélla. Ocurre algo similar con esta Sala, que, si bien carece de competencia normativas, en el ejercicio de las jurisdiccionales que le corresponden da lugar a la creación de normas no escritas, derivadas de sus sentencias, en virtud del carácter vinculante erga omnes atribuido a sus precedentes y jurisprudencia, por su naturaleza misma y, expresamente, por el artículo 13 de la Ley de su Jurisdicción."


 


Más específica fue la antigua Sala Casación, en las sentencias n.° 83 del año de 1957 ( Herrera Barrantes y otros vs. Tribunal Supremo de Elecciones y Estado, Cas. 83, II sem., II tomo, p. 594) y n.° 31 de las 17 horas del 25 de mayo de 1977, en las que consideró como competencia del TSE la organización, dirección y vigilancia de las actividades relativas al sufragio, la interpretación en forma exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral y la investigación y el pronunciamiento en denuncias de parcialidad política que se formulen contra los servidores del Estado.


Siguiendo a HERNÁNDEZ, podemos afirmar que la materia electoral abarca "…todo lo relativo a las condiciones para ser elector; los requisitos parar ser elegido a un cargo de elección popular; los derechos y obligaciones de los sujetos activos y pasivos del proceso electoral, tales como los candidatos, partidos político, etc.; todos los institutos los institutos de democracia representativa y semidirecta; los sistemas electorales; la regulación de los diferentes mecanismo de participación política; el régimen de los recursos contra las resoluciones de los órganos electorales y los hechos punibles que pudieran cometerse con motivo en la etapa de las elecciones etc. La lista es meramente enunciativa y no agota los institutos regulados por el Derecho Electoral."(1)  (Lo que está entre negritas no corresponde al original).


(1) HERNÁNDEZ VALLE (Rubén) Derecho Electoral Costarricense. Editorial Juricentro, San José, 1990, página 12)”


 


A la luz de lo anterior, en la hipótesis consultada, por tratarse de actos  relacionados con el mecanismo de designación de la presidencia del Concejo de Distrito dentro del esquema de la democracia representativa, debemos concluir que estamos frente a materia electoral, y no a materia de naturaleza meramente administrativa, esta última respecto de la cual esta Procuraduría General sí puede entrar a pronunciarse. En consecuencia, debemos declinar la competencia consultiva a favor del Tribunal Supremo de Elecciones, a fin de que sea éste el que defina el punto consultado.


 


Establecido lo anterior, valga apuntar que el Tribunal ya se pronunció acerca de la inquietud planteada por esa Municipalidad, mediante el oficio STSE-1093-2011, indicando que mediante la resolución número 1104-1-E-2002 se resolvió que el concejo de distrito es el órgano encargado de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las municipalidades, y que, además, está integrado por el respectivo síndico quien lo preside, y por cuatro miembros propietarios más.


 


Asimismo, en relación con la figura del síndico (a) suplente, el Tribunal se pronunció en el sentido de que el artículo 6 de la Ley General de los Concejos Municipales de Distrito –de aplicación analógica en materia electoral a los Concejos de Distrito- establece que la única función asignada a este funcionario de elección popular es la de sustituir al síndico propietario en la presidencia del concejo durante sus ausencias, por lo que la inquietud de ese gobierno local en orden a este segundo punto también queda evacuada en los términos señalados.


 


Para efectos de definir esa posición, se hace referencia a la resolución 1104-1-E-2002 las 8:15 horas del 19 de junio del 2002 dictada por el TSE, que en lo que aquí nos interesa, señala:


 


II.- REFLEXIONES PRELIMINARES SOBRE LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA ELECCIÓN DE SUS AUTORIDADES. Como lo hizo ver este Tribunal en su resolución . 2589 de las 9:10 horas del 1° de diciembre de 1999, nuestra Constitución Política dispone que Costa Rica es una república democrática, libre e independiente, en donde la soberanía reside exclusivamente en la nación. Como corolario de lo anterior, el gobierno nacional, aparte de alternativo y responsable, es de carácter popular y representativo, y corresponde ejercerlo a los Poderes de la triada clásica, a los cuales se suma un Tribunal Supremo de Elecciones que organiza, dirige y vigila los actos relativos al sufragio, contando al efecto con el rango e independencia propios de aquellos Poderes (art. 1, 2, 9 y 99).


 


Paralelamente al gobierno nacional coexisten gobiernos locales, a los que compete la administración de los intereses y servicios de cada uno de los cantones en que se distribuye la geografía costarricense (art. 168). Por responder dichos gobiernos municipales a idéntica lógica democrática, están confiados a un cuerpo deliberante o Concejo —integrado por regidores de elección popular y por síndicos que representan a los distritos que componen el correspondiente cantón, aunque estos últimos sólo tienen el derecho de hacerse oír en el referido Concejo, por cuanto carecen de voto en el seno del mismo (art. 171 y 172)— y a “un funcionario ejecutivo que designará la ley” (art. 169).


 


La autoridad superior del gobierno municipal, en lo relativo a la gestión de los intereses y servicios locales, se garantiza mediante el reconocimiento constitucional de la autonomía de las municipales frente al Estado (art. 170). Ahora bien, la misma Constitución, al momento de reconocerle esa autonomía al ente municipal, advierte su carácter corporativo. Como es bien sabido, las corporaciones públicas constituyen grupos humanos que autoadministran sus intereses mediante la organización de un ente público exponente y gestor de ellos; y, en el caso de las municipalidades, el grupo base de las mismas lo constituye el "municipio", entendido como "el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (art. 1° del Código Municipal).


 


De la anterior caracterización constitucional de la institución municipal en nuestro medio, la Sala Constitucional ha extraído sus elementos fundamentales, en los siguientes términos: “la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Consejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya ‘interés y servicio local’. Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad.


 


Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento ...” (voto . 5445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).


 


Como bien lo sostenía el Tribunal Supremo de Elecciones en su sentencia . 135-E-2002 de las 16 horas del treinta de enero del 2002, el carácter “alternativo” que la Constitución atribuye al gobierno nacional como corolario de la naturaleza democrática del Estado costarricense, significa que los Poderes que lo componen están integrados por miembros que periódicamente se renuevan. En el caso de los Diputados de la Asamblea Legislativa y del Presidente y los dos Vicepresidentes de la República, su designación se realiza a través de votaciones populares cada cuatro años, que deben llevarse a cabo el primer domingo de febrero del año en que haya de efectuarse la renovación de esos funcionarios (art. 133). Ese mecanismo electivo asegura y potencia el lazo representativo que vincula a dichas autoridades gubernamentales con la nación como titular que es de la soberanía (art. 2°).


 


Por la fuente de la que derivan tales principios de alternancia y de origen popular de las autoridades gubernamentales, los mismos se extienden a los entes municipales. De ahí que la Constitución estipula expresamente que los regidores “serán elegidos por cuatro años” (art. 171) y que compete al Tribunal Supremo de Elecciones efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las elecciones de los “miembros de las Municipalidades” y hacer la respectiva declaratoria definitiva de elección (incisos 7 y 8 del artículo 102).


 


Hasta el proceso electoral celebrado en 1998, la elección de regidores y síndicos municipales coincidía con las votaciones para designar Presidente de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa. No obstante que en febrero del presente año se eligieron, conjuntamente con éstos, los regidores de las distintas municipalidades del país, en virtud de lo dispuesto en el vigente Código Municipal (Ley . 7794 de 18 de mayo de 1998) se estableció un proceso electoral diferenciado para designar sus síndicos, fijándose como día de la votación el primer domingo del mes de diciembre inmediatamente posterior a la elección de regidores (ver resolución . 1543-E de las 8:35 horas del 24 de julio del 2001, la cual aclaró algunas contradicciones normativas que al respecto se presentan).


 


En relación con el “funcionario ejecutivo que designará la ley” previsto constitucionalmente, el mismo Código transforma la vieja figura del “ejecutivo municipal”, que era nombrado por el respectivo concejo municipal, en alcaldes de designación popular, a elegir conjuntamente con los síndicos y los restantes miembros de los concejos de distrito.


 


Sobre este último órgano municipal, que es el encargado de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las municipalidades, es menester señalar que está integrado por el respectivo síndico, quien lo preside, y por cuatro miembros propietarios más; aunque previsto en el anterior Código Municipal, esos cuatro miembros no eran de elección popular, sino de nombramiento a cargo del Concejo Municipal correspondiente. 


 


El próximo primero de diciembre se celebrarán, entonces, las votaciones para elegir alcaldes, síndicos y concejales de distrito en todo el país. Éstos, conjuntamente con los regidores designados en la elección del pasado mes de febrero, integrarán los gobiernos municipales de las distintas comunidades que se renuevan para el próximo cuatrienio, dando con ello concreción al principio constitucional de alternabilidad en el ámbito local.


 


Sin dificultad se colige que se trata de un proceso de alcance nacional y, por consiguiente, de similar complejidad técnica que el celebrado en febrero pasado, así como de gran trascendencia democrática.


 


Lo anterior obliga a aplicar extensivamente las normas del Código Electoral referidas al proceso electoral, habida cuenta que el Código Municipal omitió toda referencia a reglas específicas y diferenciadas para la organización del proceso electivo municipal. Este tácito reenvío lo ha reconocido este Tribunal, por ejemplo, al establecer el cronograma que lo regirá.” (énfasis agregado)


 


 


Conclusión


            En tanto las inquietudes planteadas están referidas a materia en la cual el Tribunal Supremo de Elecciones ejerce una competencia prevalente en materia consultiva, resulta de obligada conclusión el rechazo de la gestión que aquí nos ocupa.


 


En todo caso, valga señalar que el Tribunal, en ejercicio de dicha competencia, ya se pronunció sobre las consultas de interés, resolviendo que el Síndico es el funcionario que de pleno derecho debe ocupar la presidencia de los Concejos de Distrito, y que la única función asignada al Síndico suplente es la de sustituir al síndico propietario en la presidencia del concejo durante sus ausencias.


 


            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,


 


Andrea Calderón Gassmann


Procuradora


 


ACG/msch