25 de agosto, 2011

C-200-2011

Señor

Gerardo José Alvarado Martínez

Director Ejecutivo

Corporación Arrocera Nacional

Estimado señor:

            Nos referimos a su atento oficio D.E. 336-2011 de 15 de junio del 2011, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico sobre las siguientes interrogantes:

“a- Cuáles son los alcances y competencias legales del CONARROZ  en cumplimiento de las obligaciones determinadas por el inciso q) del artículo 6 de la ley 8285?

b- Tiene CONARROZ competencia, con fundamento en dicho inciso para utilizar los recursos para la comercialización de insumos en relación con los productores o agroindustriales debidamente registrados como tales?”

            Adjunta Ud. a la presente consulta el criterio legal DAJ-071/2011 del 13 de junio del 2011, suscrito por le Director de Asuntos Jurídicos de la Corporación Arrocera Nacional, en el cual se llega a la siguiente conclusión:

“Todo lo expuesto nos lleva a concluir, que aun cuando el verbo “participar”, utilizado en el inciso q) del artículo 6 de la ley 8285, implica un acuerdo de voluntades con terceros para llevar a cabo una importación en casos excepcionales, Conarroz está facultada para gestionar la importación de productos agrícolas que sean requeridos para la conservación de la integridad de la producción, con miras a satisfacer el interés público cuya protección se le encargó.”

I.                   EL MERCADO DE IMPORTACIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE INSUMOS ARROCEROS.

            En los esquemas modernos el desarrollo, la participación pública en actividades dominadas históricamente por la participación privada, es cada día mayor. Hoy en día la actividad pública se ha involucrado en aspectos comerciales por lo que los actores públicos han sido autorizados para funcionar como un agente más dentro de la llamada “economía de mercado”, de suerte tal que el sector público puede participar en actividades de producción (o importación) y comercialización de bienes y servicios siempre que la ley así lo disponga.         Al respecto el Gaspar Ariño Ortiz nos señala:

“Se trata de actividades en que el Estado actúa como un agente más del mercado, sin reserva alguna de titularidad, en la producción o comercialización de bienes, mediante fórmulas organizativas y de actuación generalmente jurídico- privadas (empresas públicas o mixtas). La diferencia fundamental con las actividades de prestación, además de la cuestión de la titularidad exclusiva, es que estas actividades no hay en rigor prestación de un servicio público, sino “dación de bienes al mercado”.” (Ariño Ortiz, Gaspar. “Principios de Derecho Público Económico”, Tercera Edición Ampliada, Editorial COMARES, Granada 2004. Página 304).

            Para estos efectos, entendemos por mercado el mecanismo en que concurren la oferta y la demanda para realizar las transacciones de bienes y servicios a un determinado precio establecido según la condiciones puestas por los distintos actores. Si bien se postula que los mercados se rijan por las leyes de oferta y la demanda, existen mercados que por la naturaleza e importancia de los bienes o servicios en él  negociados son objeto de una mayor regulación, como es el caso del mercado arrocero costarricense, el cual, por la importancia de este producto en la dieta costarricense se sujeta a una serie de regulaciones especiales. Es en relación con ese mercado que se plantea la participación en el mercado de los insumos.

            En los mercados de insumos  se comercializan los bienes intermedios; es decir, bienes necesarios para la producción de otros bienes, llamados “bienes finales”; es por ello que son conocidos también como mercados de factores de la producción. Así, los mercados de insumos suministran a los productores finales la materia prima, mano de obra, capital de trabajo, etc, necesarios para la producción final. Cada insumo tiene su mercado, a donde la empresa productora del bien final debe recurrir para adquirir los necesarios para crear sus bienes o servicios y así llevarlos al mercado de productos finales.

            En el mercado de la importación y comercialización de insumos participan diferentes tipos de actores, dentro de los cuales podemos encontrar organizaciones privadas, cuyo fin es él de producir ganancias por medio de estas actividades, pero también entidades públicas. La participación de estas debe estar orientada a la satisfacción de necesidades colectivas a través de la intervención como agente dentro del mercado.

            Cuando se reconoce legalmente que una entidad pública puede participar en el mercado de insumos, el legislador está dando una clara muestra de que dicho mercado es “sensible” o “primordial” para el sector, ya que al permitir la participación de la entidad pública, se pretende garantizar que los consumidores finales (en este caso, los productores) adquieran los insumos necesarios para la producción a un precio competitivo que les permita producir en buenos términos el bien final. Con favorecimiento en último término del consumidor final. Es a partir de lo anterior que debe analizarse la participación de la Corporación Arrocera Nacional en el mercado de insumos del arroz. 

II-.CONARROZ: UN AGENTE DENTRO DE UN MERCADO COMPETITIVO.

            Con la promulgación de la ley N° 8285 del 14 de junio del 2002, la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ) es concebida como ente público no estatal con personalidad jurídica y patrimonio propios y con autonomía funcional y administrativa. Su fin principal es establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera. Así lo ha puesto en evidencia la Sala Constitucional:

“VI.-Sobre la Corporación Arrocera Nacional y los problemas de gestión y control interno encontrados por la Contraloría General de la República.-

La antigua Oficina del Arroz fue transformada en la Corporación Arrocera Nacional mediante la ley 8285 del 14 de junio del 2002. En dicha ley se definió a la Corporación Arrocera Nacional como un ente público no estatal con personalidad jurídica y patrimonio propios, y con autonomía funcional y administrativa. Estableciéndose como su objetivo principal “establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera”, y como su responsabilidad “la protección y promoción de la actividad arrocera nacional, en forma integral: producción agrícola, proceso agroindustrial, comercio local, exportaciones e importaciones”. En este sentido se le encargaron las funciones definidas en el artículo 6° de la mencionada ley, que entre otras son: estimar los volúmenes de arroz en granza requeridos para cubrir el consumo nacional por mes y la producción nacional por ciclo de cultivo por región; informar a los Ministerios de Agricultura y Ganadería (MAG) y de Economía, Industria y Comercio (MEIC), del volumen de arroz que debe importarse cuando sea necesario, para cubrir los faltantes de la producción nacional; establecer normas uniformes para los procedimientos de compra de arroz a los productores, etc. Por lo tanto se puede concluir que participa de ciertas funciones públicas. En cuanto a su financiamiento, Conarroz se financia tanto con fondos públicos como con fondos propios, los primeros provienen de las contribuciones parafiscales establecidas en la misma ley, correspondientes al 1,5% sobre el precio del arroz entregado que pagan por partes iguales el productor y el agroindustrial, y al 1,5% que deben pagar los importadores de arroz para efectos de nacionalización. (…)” (Sala Constitucional resolución N° 16567-2008 del 5 de noviembre del 2008).

            CONARROZ es un ente público no estatal cuyo objetivo es fomentar y proteger la actividad arrocera dentro del territorio nacional, para lo cual el legislador le otorga una serie de funciones. Entre ellas, participar en la importación y comercialización de insumos agropecuarios de calidad del sector arrocero. Establece en lo que interesa el artículo 6 de la ley N° 8285 del 14 de junio del 2002:

“Artículo 6º—Serán funciones de la Corporación:

(…)

q) Participar en la importación y comercialización de insumos agropecuarios de calidad, relativos al sector, con el fin de garantizarle al productor precios competitivos. (…)”

            Como se puede apreciar, la ley es clara al atribuir a CONARROZ la función de ser participe en la importación y comercialización de insumos agropecuarios de calidad dentro del sector arrocero, con lo que la  Corporación puede actuar como un actor directo dentro de un mercado de importación y comercialización de insumos.

            Lo anterior puede entenderse como un mecanismo establecido en la ley para que se les suministre a los productores de arroz y estos puedan adquirir en nuestro país insumos de calidad a precios competitivos. Importa recalcar que la finalidad de las actuaciones de la Corporación dentro del mercado de importación y comercialización de insumos arroceros no es la de apropiarse de un sector del mercado, o bien, lucrar con la actividad (como lo haría un sujeto privado), sino que el fin de la actividad establecida por la ley es el de fomentar los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera, en este caso en concreto, proporcionando a los productores de arroz precios competitivos respecto de insumos necesarios para la producción de este grano básico.

            Se plantea si la participación en la importación sería realizada de manera independiente, o bien, si para efectos de importar insumos, CONARROZ debe hacerlo en conjunto con otros importadores, en casos excepcionales, para la conservación de la integridad de la producción. Lo anterior considerando que la Corporación integra industriales que bien podrían realizar la importación. La participación directa podría ser considerada como una forma de competencia con sus miembros.

            Al autorizar la participación de CONARROZ en la importación y comercialización de insumos agropecuarios necesarios para el sector, el legislador no sujetó dicha participación a alianzas o negociaciones con terceros. Por el contrario, de la redacción de la norma puede derivarse que la participación de CONARROZ en esa actividad es directa. Además, de la lectura del expediente legislativo que dio origen a la Ley 8285 se desprende que el legislador le otorga a CONARROZ la facultad de participar en un mercado de importación de insumos agropecuarios sin que haya establecido restricción alguna, por ende, sin sujetarlo a que dicha importación se tenga que realizar en asociación con otros agentes del mercado. El  citado expediente legislativo N° 13.628, no contiene disposiciones que permitan concluir que las importaciones y comercializaciones las realiza CONARROZ por medio o con asocio de una tercera persona. Cabe suponer que si esa hubiera sido la intención del legislador, así lo hubiera plasmado expresamente en la ley. Por el contrario, al mantener intacto el inciso q) del artículo 6 en el dictamen de mayoría (y posteriormente en el decreto ley) debe interpretarse que el legislador facultó a CONARROZ para participar como agente dentro de un mercado de importación y comercialización de insumos, para que mediante sus actuaciones propias se le proporcione a los productores de arroz, precios competitivos al momento de adquirir los insumos.  Precisamente el término “participar” que es utilizado por el legislador en la norma en cuestión, implica que existen otros actores dentro del mercado de importación y comercialización. Pero de eso no se deriva que CONARROZ debe actuar de manera conjunta con esos actores, sino que puede intervenir como agente, competiendo  con otros, siguiendo los principios del mercado.

            Se sigue de lo anterior que la Corporación Arrocera Nacional puede realizar funciones de importador y comercializador de insumos de calidad según lo indica su propia ley, participando en el  mercado de importación y comercialización de insumos en libre competencia con los actores privados de este mercado. Esa participación no puede considerarse una distorsión del mercado, toda vez que la Corporación estaría actuando como un actor más de dicho mercado, trayendo al país los insumos y comercializándolos a los productores nacionales a un precio competitivo. Es decir, no participará en condiciones de exclusividad y mucho menos haciendo ejercicio de potestades exorbitantes (de las cuales, en todo caso, no es titular) ni podrá incurrir en prácticas monopolísticas, por lo que su participación no constituye ni puede llegar a constituir una participación monopólica.

            Ahora bien, el legislador autoriza una participación, no la impone. Es la apreciación de las condiciones del mercado y, por ende, el desenvolvimiento de la actividad la que determinará si la Corporación interviene efectivamente en el mercado. Para lo cual tendrá que valorar qué ventajas comparativas podrá ofrecer esa participación y, por ende, si cuenta con los medios para competir con otros agentes, incluidos sus miembros del sector agroindustrial.

            Por último, es necesario tener claro que siendo el mercado de insumos un mercado competitivo, la calidad del insumo es fundamental para que la empresa compradora pueda obtener un producto final de buena calidad, de manera tal que es el propio mercado quien va a determinar las condiciones de las transacciones en él realizadas; no será CONARROZ como actor el que de manera aislada determine tales condiciones.

            En la consulta se indica que si CONARROZ realiza actividades de importación y comercialización de insumos sería necesario establecer con cuáles recursos las financiaría. Al respecto, se indica que en tratándose de los medios de financiamiento de la Corporación, las fuentes previstas en los incisos a) y b) del artículo 42 de la Ley de CONARROZ tienen un destino definido legalmente.

En razón de los principios que rigen la actividad financiera de la Administración Pública, el conjunto de recursos de un ente está destinado al financiamiento de las actividades que le corresponde conforme con el ordenamiento, actividades propias de la Administración de que se trate.  Respecto de CONARROZ tenemos que los medios de financiamiento han sido dispuestos en el artículo 42 de su Ley de creación (contribución parafiscal, donaciones, legados, ventas de servicios, multas, rendimientos de la actividad financiera y comercial, entre otros. De esos recursos, los dispuestos en el inciso a) de dicho artículo tienen un destino específico definido por el legislador, destino que no podría ser modificado en vía administrativa. Lo que significa que esos recursos no pueden ser utilizados para financiar la participación en el mercado de insumos. Empero, fuera de ese supuesto, el resto de recursos podría financiar la participación en el mercado de insumos agropecuarios.

CONCLUSIONES.

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- El mercado de insumos para el sector arrocero es un mercado “sensible” o “primordial” para dicho sector.

2.- La Corporación Arrocera Nacional puede realizar funciones de importador y comercializador de insumos de calidad dentro del mercado de insumos para el sector arrocero.

3-. Esas actividades no son exclusivas de la Corporación, ya que de participar lo hará compitiendo con otros agentes económicos, incluidos los industriales del arroz. Por consiguiente, la Corporación no puede limitar el derecho de terceros de participar en la actividad.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves                                     Lic. Esteban Alvarado Quesada

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA                               ABOGADO PROCURADURIA