31 de agosto, 2011

C-204-2011

 

Doctor

Olman Segura Bonilla

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy contestación al oficio AL-869-2008 (643-2008) de 23 de julio de 2008. Lamento la demora en la respuesta.

 

            En dicho memorial se requiere que este Órgano Superior Consultivo  analice el alcance de la competencia de los denominados Comités de Enlace, cuya creación se encuentra prevista en los artículos 7 y 25 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje (LINA) y en el numeral 10 de su reglamento.

 

            En concreto, es interés del Instituto que se determine si los Comités de Enlace tienen competencias en materia de toma de decisiones o si por el contrario son órganos consultivos.

 

            La Presidencia Ejecutiva consultante asegura que existen dudas sobre si los Comités de Enlace pueden imponer a la Junta Directiva del Instituto decisiones en materia de disposición de recursos humanos y presupuestarios.

 

            El consultante tampoco soslaya que los Comités de Enlace son de importancia a efecto de lograr un acercamiento y enlace entre la oferta formativa institucional y los requerimientos del país.

 

            La Presidencia Ejecutiva  aclara que el interés en la consulta no es exclusivo suyo, sino que resulta también de un acuerdo de la Junta Directiva.

 

            A efecto de satisfacer lo previsto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el criterio de la Asesoría Legal institucional.

 

            En dicho criterio legal – oficio AL -381-2008 (643-2008) – se indica, de un lado, que constituye una competencia de la Junta Directiva del Instituto el crear los denominados Comités de Enlace. Luego, se señala que su constitución es prescriptiva y no facultativa. Por último, que la naturaleza de dichos comités, siguiendo el espíritu del Legislador, es consultiva pues sus resoluciones carecen de fuerza vinculante en la organización y disposición de los recursos institucionales.

 

            La Asesoría Legal acota que los Comités de Enlace tienen por objeto constituir un contrapeso que impide que el Instituto pierda su orientación y por tanto, intentan prevenir que los servicios de capacitación que presta el Instituto no incidan en la economía nacional ni impacten el progreso económico y social para la población.

 

            En específico la labor de los Comités se constreñiría a asesorar a la Administración Activa en la elaboración de programas de capacitación.

 

            Se anota también que la Auditoría Institucional ha sido de un criterio semejante al de la Asesoría Legal – Oficio AI-28-2004 -.

 

            En orden a atender la consulta planteada, se ha considerando referirnos a los siguientes puntos: a. En orden a la representación de los intereses empresariales y laborales en el gobierno institucional del INA, y b. En orden a los Comités de Enlace.

 

 

A.                EN ORDEN A LA REPRESENTRACION DE LOS INTERESES EMPRESARIALES Y LABORALES EN EL GOBIERNO INSTITUCIONAL DEL INA

 

De acuerdo con el artículo 2 de la vigente Ley Constitutiva del Instituto, N.° 6868 del 6 de mayo de 1983 (LINA), el fin institucional del INA es promover y desarrollar la capacitación y formación profesionales de los trabajadores. Esto a efecto de impulsar  al desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

 

“Artículo 2º.- El Instituto Nacional de Aprendizaje tendrá como finalidad principal promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense.”

 

            Con el propósito de cumplimentar su fin esencial, la misma Ley Orgánica – en su numeral 3 - le confiere a su Junta Directiva amplias competencias para coordinar y organizar el sistema nacional de capacitación profesional de los trabajadores. Esto en concertación con todos los sectores de la actividad económica, particularmente empresariales y laborales.

 

            Es un punto de relevancia acotar que el INA  constituye un desarrollo institucional de la Garantía Social prevista en el artículo 67 constitucional. Norma que establece que el Estado velará por la preparación técnica y cultural de los trabajadores.

 

            Al respecto, debe indicarse que ya en 1965, la Doctrina Constitucional reconocía en el Instituto Nacional de Aprendizaje un desarrollo institucional del numeral 67 de la Ley Fundamental. No puede obviarse que el Instituto fue creado a través de la Ley N.° 3506 de 21 de mayo de 1965. Al respecto citamos a VARGAS BONILLA:

 

“Lo mismo la disposición del art. 67 “el estado velará por la preparación técnica y cultura de los trabajadores” El actual Ministro de Trabajo ha venido empeñándose en darle contenido a esta disposición que hasta ahora no había sido impulsada. Preparación técnica cultural, implica un mejoramiento de las bases de preparación puramente técnicas o relacionadas con la materia de servicio pero también el proporcionarle al trabajador un ambiente cultural.” (VARGAS BONILLA, ISMAEL. LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL COSTARRICENSE. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio. 1965.)

 

            Ahora bien, de acuerdo con CARRO ZUÑIGA, la función principal del Instituto Nacional de Aprendizaje, efectivamente, es desarrollar un sistema nacional de adiestramiento y capacitación, de forma concertada con los sectores laborales y empresariales. (Ver CARRO ZUÑIGA, ALFONSO. EL NACIMIENTO DEL INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE. EN: LA CONSTRUCCION DE LA SEGURIDAD SOCIAL. UNIVERSIDAD ESTATAL A DISTANCIA).

 

            En este sentido, debe subrayarse que desde su primera Ley Constitutiva de 1965 – artículo 5 -, la Ley ha configurado la Junta Directiva del Instituto, de tal forma que integra representantes del sector empresarial y del sector laboral, nombrados e investidos, sin embargo, por el Consejo de Gobierno.

 

            Efectivamente, debe señalarse que, de acuerdo con los artículos 5 y 6 LINA – Ley vigente de 1983 -, la Junta Directiva está integrada por tres miembros del sector empresarial y del sector laboral – a la par de los directivos gubernamentales – nombrados e investidos por el Consejo de Gobierno, el cual los designará seleccionándolos de las nóminas presentadas por los diferentes sectores.

 

“Artículo 5º.- La Junta Directiva del Instituto Nacional de Aprendizaje estará integrada de la siguiente manera:

a) Un Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades del Instituto, designado por el Consejo de Gobierno.

b) Los Ministros de Trabajo y Seguridad Social y de Educación Pública, quienes ejercerán el cargo en calidad de miembros ex oficio. Los respectivos Viceministros podrán suplir al titular en sus ausencias.

c) Tres representantes del sector empresarial y tres representantes del sector laboral, elegidos en las condiciones que se fijan en el artículo siguiente.

Artículo 6º.- Los miembros de la Junta Directiva a que se refiere el inciso c) del artículo anterior, serán nombrados por el Consejo de Gobierno de la siguiente forma: Los representantes del sector empresaria serán escogidos de una nómina de nueve candidatos que presentará la Unión Nacional de Cámaras Empresariales y los del sector labora, de ternas que presentará cada una de las organizaciones más representativas de las actividades sindicales, cooperativas y solidaristas. El Poder Ejecutivo escogerá a un representante de cada una de las actividades señaladas.

Los representantes de los sectores empresarial y laboral permanecerán en sus cargos por todo el período para el que hayan sido elegidos, a menos que pierdan la representación de sus respectivas organizaciones, en cuyo caso el Consejo de Gobierno nombrará sus sustitutos siguiendo el mismo procedimiento señalado para el nombramiento original. En tal caso, la sustitución de los miembros de la Junta Directiva será sin responsabilidad patronal.

Una vez que hayan entrado en funciones, el Consejo de Gobierno no podrá removerlos, si no es con base en un informe de la Contraloría General de la República, en que se ponga de manifiesto que existe causa para ello, conforme con las disposiciones legales o reglamentarias correspondientes, salvo lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley General de la Administración Pública.

En todo caso, la sustitución por renuncia, remoción justificada, muerte o cualquier otra causa, se hará dentro de los quince días siguientes a la ocurrencia del hecho y para el resto del período correspondiente.”

 

            Evidentemente, entonces, la Junta Directiva del Instituto corresponde al tipo de colegio representativo. Al respecto, conviene citar a ORTIZ ORTIZ, quien destaca la utilización usual de este tipo de colegio por el Legislador costarricense:

 

“Hay colegios cuya función es reunir y conciliar varios intereses en pugna respecto de un mismo asunto, con independencia de la sabiduría y experiencia de sus miembros. Lo que este tipo de colegios busca es evitar un conflicto entre intereses creados, generalmente de tipo económico, pero eventualmente de cualquier naturaleza (cultura, religioso, etc). Para lograr su cometido, la Ley determina que el colegio esté formado por representantes de los intereses, sea que estos últimos pertenezcan a un grupo o categoría social, a un ente, o a otra oficina pública. ..el representante en este tipo de colegio actúa por si ejerce una competencia que es suya como miembro del colegio, no del interés o titular del interés; los efectos de su conducta recaen sobre el colegio y eventualmente sobre él mismo y no sobre la entidad representada. Pero, en definitiva, los beneficios y resultados reales de la actividad del representante son recibidos por el interés representado.”(ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo II. Stradtmann. 2002. P. 135) (Ver también en nuestra jurisprudencia OJ- 89-2008 de 23 de setiembre de 2008).”

 

            Por ende, es forzoso concluir que, de acuerdo con su Ley Orgánica,  una de las más importantes funciones de la Junta Directiva del INA, es la organización y coordinación, de forma concertada entre los distintos intereses representados y concernidos en su seno, de un sistema nacional de capacitación y formación profesional, lo cual comprende el diseño y ejecución de los respectivos programas, los cuales deben buscar satisfacer las necesidades de los sectores empresarial y laboral.  A este efecto, la misma Ley Orgánica le atribuye la Junta Directiva la competencia para determinar la política general del instituto, amén de las potestades necesarias para el gobierno organizacional y presupuestario del mismo:

 

 

 

“Artículo 7º.- La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:

a) Determinar la política general del Instituto, dentro del marco de la política gubernamental definida legalmente.

b) Aprobar el plan anual de actividades del Instituto.

c) Dictar el presupuesto y las demás normas referentes a gastos e inversiones del Instituto. Este deberá incluir los recursos necesarios para programas de capacitación y asistencia técnica para las PYMES.

(Así reformado por el inciso b) del artículo 32 de la Ley N° 8262 de 2 de mayo del 2002, Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas)

ch) Aprobar la organización funcional del Instituto.

d) Dictar los reglamentos internos del Instituto, tanto de organización como de funcionamiento.

e) Aprobar la creación, integración y supresión de unidades regionales y de centros de formación profesional.

f) Aprobar la creación de comisiones asesoras y de comités consultivos de enlace y reglamentar su organización y funcionamiento.

g) Aprobar los planes de construcción del Instituto.

h) Aprobar las licitaciones públicas de acuerdo con el respectivo reglamento.

i) Conocer el informe anual del Presidente Ejecutivo.

j) Conocer los demás asuntos que señalen las leyes y reglamentos.”

 

            Finalmente, no está de más señalar que la configuración legislativa de la Junta Directiva del INA como colegio representativo indudablemente responde a un principio de organización propio de la denominada Administración Social. Al respecto, conviene citar a RODRIGUEZ DE SANTIAGO:

 

“La organización de este tipo de prestaciones estatales ha de permitir que el destinatario no sea tratado como objeto sobre el que decide un saber técnico profesional, sino como sujeto que participa y colabora en la configuración de las medidas con las que se pretende solucionar un problema vital personal. Esa organización ha de estructurarse conforme al principio de cercanía – hasta en el sentido espacial más literal del término – al destinatario de las prestaciones, porque solo esa cercanía  permite la fluidez y la confianza en la relación con el profesional que interviene y, con ello, el éxito de la prestación; y conforme al principio de la pluralidad de las ofertas prestacionales….” (RODRIGUEZ DE SANTIAGO, JOSE MARIA. LA ADMINISTRACION DEL ESTADO SOCIAL. MARCIAL PONS. Barcelona. 2007. P. 131)”

 

Por supuesto, el carácter  de su Junta Directiva como colegio representativo no incide en la naturaleza del Instituto Nacional de Aprendizaje el cual se encuentra articulado como Institución Autónoma.(Sobre la naturaleza del Instituto ver Sentencia de la Sala Constitucional N.° 640-2000 de las 14:54 horas del 19 de enero de 2000)

 

 

B.                EN ORDEN A LOS COMITES DE ENLACE

 

No obstante lo anterior, la Ley Orgánica del INA prevé que la Institución debe crear los denominados Comités de Enlace, integrados también tanto por representantes del sector empresarial como laboral.

 

“Artículo 25.-

El Instituto Nacional de Aprendizaje deberá crear comités de enlace, tanto de empresarios como de trabajadores, los cuales tendrán carácter consultivo. Estos comités podrán establecerse por rama profesional y por regiones.”

 

Empero, es evidente que los Comités de Enlace no participan de la administración activa del Instituto.

 

En efecto, por ministerio de la propia Ley Orgánica, específicamente a tenor de su artículo 25, los Comités de Enlace constituyen órganos colegiados  representativos de carácter consultivo.

 

La naturaleza y fines de la función consultiva en el Derecho Administrativo han sido examinadas por la Doctrina.

 

Al respecto, se ha indicado que el objeto de los órganos consultivos es ilustrar o asesorar a los órganos decisores en los términos y modos determinados por la Ley. Al respecto, conviene citar a GARCIA TREVIJANO:

 

“Finalmente, nos encontramos con los órganos consultivos, cuya finalidad consiste en ilustrar a los órganos que han de adoptar las decisiones. No emiten declaraciones de voluntad (aunque los actos que adopten, normalmente informes o dictámenes, sean voluntarios, como cualquier acto jurídico), sino que se trata de declaraciones de juicio.” (GARCIA TREVIJANO, ERNESTO. LA FUNCION CONSULTIVA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS CON ESPECIAL REFERENCIA AL CONSEJO DE ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTONOMAS. En: REVISTA DE ADMINISTRACION PÚBLICA. N. 133. 1994. P. 130)”

 

      En todo caso, ORTIZ ORTIZ acota que estos órganos consultivos son esencialmente auxiliares de los órganos de  administración activa, de tal forma que su actividad esencial es la emisión de dictámenes útiles para que los agentes decisores preparen la formación, manifestación o ejecución de sus decisiones. (Ver ORTIZ ORTIZ, Op. Cit. P. 68)

 

Ergo, la función de los Comités de Enlace consiste en brindar un asesoramiento a los órganos de la administración activa del Instituto Nacional de Aprendizaje. El artículo 10 del Reglamento a la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje, N.° 15135 de 5 de enero de 1984 delimita incluso la competencia consultiva de los Comités de Enlace, indicando que su función de asesoramiento se circunscribe a la materia de capacitación y formación profesional, específicamente en la elaboración y evaluación de los programas de capacitación y formación profesional.

 

“Artículo 10. —Comités consultivos de enlace

Los comités consultivos de enlace son órganos de consulta del INA formados por funcionarios del INA y empresarios o trabajadores u otros grupos organizados, establecidos por sector económico, por rama profesional o por regiones, para colaborar con el INA en materia de capacitación y formación profesional, tanto en la elaboración de programas como en su evaluación, en los campos de su actividad.

La organización y funcionamiento de los Comités Consultivos de Enlace serán reglamentados por la Junta Directiva del INA.”

 

El objetivo del Legislador es evidente. Los Comités de Enlace constituyen órganos consultivos  a través de los cuales, los diversos sectores  representados asesoran e informan a los órganos de administración activa en relación con los diversos programas de capacitación y formación del INA. Su constitución y funcionamiento responde también al principio organizativo de cercanía. Razón por la cual  el numeral 25 LINA prevé que los comités de enlace deben crearse  por rama profesional y por región.

 

De esta forma, la Ley procura que los programas de formación y capacitación del Instituto respondan a las necesidades pertinentes de cada sector y región. Al respecto, conviene tomar en consideración lo prescrito por el inciso k del numeral 3 LINA:

 

“Artículo 3º.- Para lograr su fines, el Instituto tendrá las siguientes atribuciones (…)

(…)k) Diseñar, elaborar y ejecutar programas de capacitación y formación profesional, tendientes a satisfacer las necesidades del sector empresarial formal, o bien procurar su formalización.”

 

Ahora bien, debe insistirse. A pesar de la relevancia que la Ley Orgánica del INA atribuye a los Comités de Enlace, a los cuales se configura incluso como colegios representativos, éstos no participan de la administración activa del Instituto.

 

Por el contrario, es un punto claro que su función es contribuir, mediante sus informes, dictámenes y recomendaciones, a la elaboración por parte de los órganos de administración activa de la elaboración de los programas de capacitación, pero sin poder imponerse de forma jurídicamente vinculante. Debe destacarse que, de acuerdo con el artículo 303 de la Ley General la Administración Pública, los dictámenes e informes que emiten los órganos consultivos son, en principio, facultativos y no vinculantes, excepto que la Ley les otorgue otro efecto y carácter:

 

“Artículo 303.-Los dictámenes serán facultativos y no vinculantes, con las salvedades de ley.”

 

      En todo caso, no puede tampoco soslayarse que los Comités de Enlace no son el único instrumento a través del cual la Ley procura que los programas de capacitación y formación del Instituto respondan a las necesidades pertinentes de los sectores empresariales y laborales. Al respecto, debe tomarse en cuenta nuevamente que dichos sectores ya cuentan con una representación de sus intereses en la Junta Directiva, órgano de gobierno al que le corresponde la aprobación de la política general del Instituto y la determinación de sus recursos humanos y presupuestarios. Es conforme el principio de racionalidad administrativa, entonces, que los Comités de Enlace solamente ejerzan una función consultiva.

 

Finalmente, debe subrayarse que la competencia para la creación los Comités de Enlace, y por tanto la determinación de su número y reglamentación de su integración y funcionamiento, es una atribución de la Junta Directiva del INA. Esto por disposición del inciso f del artículo 7 LINA, numeral ya transcrito.

 

 

III.      CONCLUSION

 

            Con fundamento en lo expuesto, se concluye que los Comités de Enlace son órganos consultivos que no participan de la administración activa del Instituto Nacional de Aprendizaje. Sus acuerdos, recomendaciones, dictámenes e informes se encuentran sujetos a la norma  prevista en el artículo 303 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Atentamente,

 

 

Jorge Oviedo Alvarez                                        

Procurador Adjunto     

 

 

JOA/dms