12 de septiembre, 2011

C-227-2011

Licenciado

Jorge Fernández Chacón

Director General

Dirección General de Aviación Civil

Estimado señor:

            Me refiero a su atento oficio N. DGAC-DG-OF-1427-11 de 12 de julio anterior, por medio del cual consulta “si los certificados de explotación que se otorguen amparados al Convenio Bilateral Aeronáutico suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América, Ley 7857 de 22 de setiembre de 2008, publicado en La Gaceta N. 8 de 13 de enero de 1999, pueden otorgarse sin necesidad de indicar ni aprobar los puntos intermedios de las rutas con que operen las empresas que lo soliciten, obviando lo establecido en el artículo 147 de la Ley General de Aviación Civil”.

            Adjunta usted el criterio de la Asesoría Jurídica, que considera que el artículo 3 del Acuerdo de Transporte Aéreo establece que se otorgará autorización y permisos apropiados a la línea designada por la otra Parte siguiendo los requisitos formales y técnicos que cada Estado ha establecido en su ley nacional. Ambos Estados Parte aplican los procedimientos contenidos en su ley nacional para la certificación de operaciones aeronáuticas. El Acuerdo de Transporte Aéreo entre los Gobiernos de la República de Costa Rica y de los Estados Unidos de América no contiene norma que exima a las líneas aéreas designadas por el Gobierno de los Estados Unidos de cumplir con los procedimientos de certificación que establece la Ley General de Aviación Civil y sus reglamentos, en concreto el artículo 147 que dispone los requisitos para un certificado de explotación.

            Conforme lo cual, entiende la Procuraduría que el interés del consultante es que se adicione el dictamen N. C-158-2009 de 1 de junio de 2009.

De previo a analizar la procedencia de lo solicitado, corresponde recordar a la Dirección de Aviación Civil que la facultad de consultar corresponde exclusivamente a la Administración Pública en ejercicio de su competencia y por medio de su jerarca. Por consiguiente, resulta improcedente que en el oficio de remisión se indique que una de las aerolíneas cubiertas por el Acuerdo de Transporte Aéreo entre los Gobiernos de la República de Costa Rica y de los Estados Unidos de América solicitó que se analizara replantear consulta a la Procuraduría, precisamente, sobre el tema que ahora se consulta, ya que la Procuraduría “no se refirió a lo solicitado por su representada”. La consulta de la Administración debe responder a los intereses públicos e institucionales, por lo que no se debe hacer eco de los intereses privados, en particular de una empresa. Asimismo, debe tenerse presente que la Procuraduría es un órgano consultivo, al que no le corresponde sustituirse a la Administración, resolviendo gestiones administrativas. Por consiguiente, la función consultiva no debe ser instrumentalizada en el sentido indicado.

A-. CONFORME EL DICTAMEN, LA LINEA AEREA DESIGNADA SE SUJETA AL PROCEDIMIENTO PARA EMITIR EL CERTIFICADO DE EXPLOTACION

            La Procuraduría emitió dictamen como respuesta a una consulta sobre la aplicación del procedimiento establecido en la Ley General de Aviación Civil para el otorgamiento de un certificado de explotación a una empresa de transporte aéreo de los Estados Unidos de Costa Rica,  en concreto, si la incorporación de las líneas aéreas designadas por otro Estado con el que se ha suscrito un convenio bilateral de cielos abiertos como concesionarias en Costa Rica debe hacerse mediante el procedimiento de otorgamiento de certificados de explotación o bien, si el Consejo Técnico de Aviación Civil cuenta con potestades legales para emitir un procedimiento especial para la aprobación de certificados de explotación de ese tipo de aerolíneas.

            El dictamen C-158-2009 pone en evidencia que el Acuerdo de cita es un convenio internacional debidamente aprobado por la Asamblea Legislativa, por lo que tiene jerarquía superior a la ley, incluida la Ley General de Aviación Civil. El objeto de ese Tratado es la regulación del transporte aéreo entre los dos Estados Partes, que comprende el paso y cruce sobre el territorio de cada uno de ellos por líneas aéreas, respecto de las cuales los Estados se reservan potestades consecuencia misma de la soberanía estatal. Entre ellas, la designación de las líneas aéreas nacionales, las autorizaciones y los permisos para que esas líneas puedan prestar el servicio de transporte entre los Estados. Se indicó, además, que el tratado crea en forma directa derechos y obligaciones para las líneas áreas de la otra Parte. En particular, derivado del artículo 2 del Tratado las líneas áreas de la otra Parte tienen los derechos de cruzar el territorio de la otra Parte sin aterrizar, el derecho de aterrizar para fines no comerciales y otros derechos que se establezcan en el Acuerdo. No obstante, para ser titular de esos derechos, se requiere que la línea aérea sea “designada”, en los términos del artículo 3 del Convenio.  Es esa designación la que determina el alcance del transporte aéreo que la línea puede realizar. Consecuentemente, la línea área designada es titular de derechos. Al respecto, se indicó:

 “        Fundamental dentro de estos es el derecho a obtener la autorización y permisos para operar en el otro Estado, como se deriva del inciso 2.

Importa destacar lo siguiente, en el tanto en que una Parte haya definido como designada a una línea aérea, el otro Estado Parte no podrá negarse a  otorgarle las autorizaciones y permisos salvo cuando la línea no cumpla con los requisitos del inciso 2, entre ellos la titularidad de la propiedad, la capacidad para operar y para operar con seguridad.

          De este artículo se deriva que la empresa aérea designada en tanto reúna los requisitos allí definidos tiene derecho a que la Administración de la contraparte le otorgue las autorizaciones y permisos, para lo cual tiene una competencia reglada. En efecto, solo en el tanto en que no se den los supuestos del inciso 2, podría denegar las autorizaciones y permisos. De modo que la compañía aérea designada podrá reclamar el otorgamiento de las autorizaciones y permisos si cumple los requisitos así dispuestos.

           No se trata, empero, de   cualquier autorización o permisos. Se trata de aquéllas referidas a la capacidad operacional de la empresa y, particularmente de la seguridad aérea. Del artículo 6 queda muy claro que el disfrute de los derechos se sujeta, entre otros, al mantenimiento y verificación por la Administración de la seguridad operacional de la empresa”.

            Puesto que se estaba consultando sobre el procedimiento que debe seguir la Administración para acordar esos derechos, la Procuraduría entra a determinar cuáles son las disposiciones que regulan el accionar de la Administración y de las líneas.

            La Procuraduría se pronuncia por la necesidad de que el Estado autorice la operación de la línea aérea designada. Lo que significa que la designación por la otra Parte es requisito necesario pero no suficiente para esa operación. De acuerdo con el Tratado, la empresa aérea designada requiere para operar en el otro Estado la autorización de operación y permisos técnicos. Autorización que en nuestro ordenamiento se expresa en los certificados regulados en el numeral 143 de la Ley General de Aviación Civil. Por lo que se indicó al respecto:

“El certificado de explotación otorga el derecho de explotar el servicio aéreo. Es por ello que este requisito debe ser visto en los términos del Acuerdo correspondiente y, por ende, el derecho de la empresa aérea designada a prestar el servicio. Sin el otorgamiento del certificado, no puede prestarse un servicio aéreo y, por consiguiente, puede considerarse que es la autorización para operar.

Por el contrario, el certificado de operación está referido a la idoneidad técnica para prestar el servicio y conforme el artículo 144, en lo que interesa (…).

En consecuencia, la empresa aérea designada por los Estados Unidos debe obtener el certificado de explotación y el certificado operativo, como autorización de operación, lo que permite a la Administración verificar que cumple con requisitos referentes a la seguridad aérea y operacional. Una obligación que se impone en razón del artículo 3 del Acuerdo:  la Parte otorgará la autorización para operar si la “línea aérea designada esté calificada para cumplir con los requisitos prescritos de acuerdo con las leyes y los reglamentos que normalmente aplique en la operación del transporte aéreo internacional la Parte que esté considerando la solicitud o solicitudes”. Disposición que para Costa Rica como Parte implica que las empresas aéreas designadas deben sujetarse a las disposiciones internas referidas a la operación del transporte aéreo internacional. El adverbio “normalmente” hace referencia a las condiciones que se exigirían usualmente a una línea aérea que no pueda ampararse en un acuerdo bilateral. En consecuencia, implica que la empresa aérea designada por los Estados Unidos debe cumplir requisitos dispuestos para la operación del transporte aéreo internacional, por la Ley General de Aviación Civil.

Una acotación se impone y es que en el tanto un determinado aspecto de la explotación haya sido regulado por el Acuerdo en forma diferente a lo establecido en la Ley General, lo primero se impone. Este es, por ejemplo, lo relativo a las rutas y tarifas que se regirán por los principios establecidos en el Acuerdo. Asimismo, corresponde recordar que como la competencia de la Administración es reglada, sólo puede denegar la autorización, sea el certificado en los supuestos expresamente indicados en el Acuerdo”.

El punto es si ese procedimiento comprende la determinación de los puntos intermedios.

B-. LOS PUNTOS INTERMEDIOS COMO PARTE DEL CERTIFICADO

Se consulta si los certificados de explotación pueden otorgarse sin necesidad de indicar ni aprobar los puntos intermedios de las rutas con que operen las empresas designadas, obviando lo dispuesto en el artículo 147 de la Ley General de Aviación Civil.

            La consulta hace mención a este artículo porque dispone sobre los requisitos que debe reunir la solicitud de certificado de explotación. Al hacerlo contempla las rutas o zonas aéreas que se pretende operar. Se dispone:

“Artículo 147.-

La solicitud de certificado de explotación deberá contener:

a) Nombre y nacionalidad del solicitante.

b) Capacidad financiera del solicitante, debidamente comprobada.

c) Clase de servicio que se desea explotar.

d) Rutas o zonas aéreas que se pretende operar, en caso de tratarse de transporte aéreo o aviación agrícola.

e) Equipo y personal técnico aeronáutico con que cuenta para la operación del servicio.

f) Tarifas, itinerarios y horarios que se desea establecer.

g) Aeródromos e instalaciones auxiliares que pretenden utilizar.

h) Contratos o arreglos en concreto, sobre la utilización de los servicios auxiliares de la navegación aérea, y de telecomunicaciones aeronáuticas.

Si se tratare de personas jurídicas, el solicitante deberá acreditar la constitución legal de la sociedad y su personería”. La cursiva no es del original.

Dicho numeral se refiere a las rutas, no a puntos intermedios. Es el artículo 148 el que se refiere a los puntos intermedios y ello al disponer:

“Artículo 148.-

Los certificados de explotación para transporte aéreo especificarán, además de lo indicado en el artículo anterior:

a) Los puntos terminales de la ruta, así como los intermedios si los hay, con indicación de aquellos que constituyen paradas comerciales y las que sean únicamente escalas técnicas.

b) La clase y frecuencia del servicio que se dará.

c) Términos, condiciones y limitaciones que garanticen debidamente la seguridad del transporte en los aeropuertos, rutas y aerovías determinadas en el certificado.

d) Mención expresa de que el titular del certificado se sujeta a las disposiciones de esta ley, relativas a la responsabilidad por daños a pasajeros, a la carga o equipaje facturado o a las personas o bienes de terceros en la superficie.

e) Condiciones y limitaciones que el interés público puede requerir”. La cursiva no es del original.

            De la conjunción de los dos artículos se deriva que el certificado tendría que indicar las rutas y puntos intermedios.

Ahora bien, en el dictamen de mérito la Procuraduría indicó que cuando un determinado aspecto de la explotación ha sido regulado en forma diferente por el Acuerdo, esta regulación se impone por encima de lo dispuesto por la Ley General de Aviación Civil. Precisándose que en esa situación se encuentra lo relativo a las rutas y a tarifas, “que se regirán por los principios establecidos en el Acuerdo”. De modo que sobre este ámbito de las rutas prevalece lo dispuesto por el Acuerdo. El punto es si en materia de puntos intermedios el Convenio dispuso en forma diferente. Pues bien,  el Anexo I del Acuerdo, que es parte integrante del mismo, establece:

            “Sección 1

Rutas

Las líneas aéreas de cada Parte designadas conforme al presente Anexo, con arreglo a las condiciones de su designación tendrán derecho a efectuar el transporte aéreo regular internacional entre puntos en las rutas siguientes:

A) Rutas de las líneas aéreas designadas por el Gobierno de Costa Rica:

1.- Desde puntos anteriores a Costa Rica vía Costa Rica y puntos intermedios a un punto o a más situados en los Estados Unidos y más allá.

B) Rutas de las líneas aéreas designadas por el Gobierno de los Estados Unidos:

1.- Desde puntos anteriores a los Estados Unidos vía los Estados Unidos y puntos intermedios a un punto o a más situados en Costa Rica y más allá.

De modo que el Convenio autoriza a las líneas aéreas designadas por los Estados Unidos a viajar desde los puntos  anteriores a los Estados Unidos vía ese país pero también a los puntos intermedios a un o varios puntos situados en Costa Rica y más allá. Lo que significa que las líneas tienen el derecho a volar a puntos intermedios. Además, la Sección Segunda les autoriza, en lo que interesa, a:

“3.- Servir a puntos anteriores a los territorios de las Partes, o a puntos intermedios, o a puntos más allá de ellos, o situados en dichos territorios, en cualquier combinación u orden”.

Lo que reafirma que las líneas áreas designadas pueden volar a puntos intermedios de su ruta. Importa recalcar que el derecho de las líneas aéreas designadas de volar a puntos intermedios deriva directamente del Convenio, que es una norma superior a la Ley General de Aviación Civil. Pero ¿ese derecho a volar a puntos intermedios exime a las líneas designadas de indicar en su solicitud los puntos intermedios?

            Considera la Procuraduría que la respuesta deriva del propio Convenio, en su artículo 3, inciso 2. Dicho numeral expresamente indica que las solicitudes de la línea aérea designada se harán “en la forma y manera prescrita para la concesión de autorizaciones de operación y permisos técnicos”. Al remitir a la regulación para la concesión de autorizaciones de operación, el Convenio se remite a la legislación interna, sea en nuestro caso a lo previsto en la Ley General de Aviación Civil. Lo que significa que aún cuando la empresa designada tiene el derecho de volar a puntos intermedios, la solicitud de certificado de explotación debe indicar cuáles son esos puntos intermedios. Cabe enfatizar que en el tanto en que la solicitud cumpla con dicho requisito, la Administración está obligada a otorgar el certificado de explotación, ya que como se indicó en el dictamen C -158-2009, su competencia es reglada y no discrecional. Importa recalcar, por demás, que el cumplimiento del artículo 147 deriva de la remisión del Convenio a la Ley General. Si esa remisión no se hubiera dado, bien podría suceder que los artículos 147 y 148 no resultaran aplicables. Lo anterior sin dejar de reiterar lo indicado en el dictamen sobre la razonabilidad de la aplicación del procedimiento de la Ley General a una línea aérea designada según el Convenio:

“…Ello en el tanto en que la suscripción de un acuerdo específico tiene como objeto que el transporte aéreo se regule por normas específicas, dirigidas sobre todo a permitir la competencia en el mercado, con la mínima interferencia y reglamentación gubernamental. Pero lo cierto es que en razón de los términos del Acuerdo y particularmente por la ausencia de disposiciones específicas en orden al procedimiento, las empresas aéreas designadas se ven sujetadas a las disposiciones generales, con el riesgo de que se pierda la especificidad en cuestión y, por ende, que las ventajas que se pretende obtener no sean obtenidas o al menos no obtenidas con la celeridad que se requiere.”

CONCLUSION:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. El artículo 3, inciso 2 del Convenio suscrito entre los Gobiernos de la República de Costa Rica y de la República de los Estados Unidos de América sujeta las solicitudes de autorización de las líneas aéreas designadas a la “forma y manera prescrita para la concesión de autorizaciones de operación y permisos técnicos”. Lo que significa que las sujeta a lo dispuesto por la legislación nacional.

2 -. En nuestro ordenamiento, el certificado de explotación del servicio aéreo es la autorización para operar. Por lo que para que la empresa aérea designada pueda disfrutar los derechos que se derivan del Acuerdo requiere que se le otorgue el referido certificado de explotación.

3 –. Se sigue de lo anterior que en tanto la legislación nacional determine que los certificados de explotación indicarán los puntos intermedios de una ruta, la solicitud de la línea aérea deberá indicar cuáles son esos puntos intermedios sobre los cuales tiene derecho a volar.

4-. Se recuerda que en orden al otorgamiento del certificado de explotación y del certificado de operación a una línea aérea designada, el Consejo de Aviación Civil y la Dirección General de Aviación Civil tienen una competencia reglada, por lo que solo podrán denegar el certificado en aplicación del artículo 3, inciso 2 del Convenio.

           Atentamente,

                                                                                    Dra. Magda Inés Rojas Chaves

                                      PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

MIRCH/gap