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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 226 del 12/09/2011
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 226
 
  Dictamen : 226 del 12/09/2011   

12 de setiembre, 2011


C-226-2011


 


Doctora


Daysi Corrales Díaz


Ministra de Salud


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy contestación al oficio DM-IZ-1472-2011 de 15 de abril de 2011.


 


            En dicho memorial se nos ha solicitado revisar y reconsiderar de oficio  la conclusión N.° 3 del dictamen C-88-2007 de 23 de marzo de 2007.


 


            En este sentido, se indicó que, en la conclusión N.° 3 del dictamen de cita, este Órgano Superior Consultivo determinó, de un lado, que de acuerdo con la Ley N.° 8495–Ley General del Servicio de Salud Animal (LSENASA), corresponde a dicho Servicio el otorgamiento de los denominados Certificados Veterinarios de Funcionamiento; y de otro lado, el dictamen estableció que dicha atribución de competencias implicaba la derogación de las atribuciones del Ministerio de Salud en esa materia.


 


            Sin embargo, la Administración consultante expresamente indica que la interpretación que ha hecho este Órgano Superior Consultivo no corresponde a la realidad.


 


            Efectivamente, en su memorial, el órgano  consultante asegura que no existe duplicidad entre las potestades del Ministerio de Salud y aquellas que la Ley atribuye al SENASA.


 


            Se argumenta que las potestades del Ministerio de Salud para autorizar el funcionamiento de los establecimientos dedicados al sacrificio de animales y aquellos dedicados a la industrialización de productos derivados de animales para el consumo humano, tienen por finalidad garantizar la seguridad y la salubridad de esos establecimientos. En cambio, se afirma,   las potestades que su ley atribuye al Servicio Nacional de Salud Animal pretende procurar únicamente la seguridad sanitaria de los alimentos de origen animal destinados al consumo humano.


            Es decir que los permisos de funcionamiento que el Ministerio de Salud otorgaría no compartirían el mismo objeto que los del Servicio, pues éste pretende proteger la seguridad sanitaria, y los del Ministerio la salubridad de los establecimientos para proteger la vida y salud de las personas que laboran en los establecimientos dedicados al procesamiento de productos animales, amén de sus visitantes y vecinos.


 


            Se saca, por consecuencia, que no existe duplicidad entre la potestad del Ministerio de Salud para otorgar permisos de funcionamiento a los establecimientos de sacrificio de animales, y la potestad del Servicio para otorgar los denominados Certificados Veterinarios de Funcionamiento.


 


Bajo este argumento se solicita el cambio de criterio de la Procuraduría General.


 


            Debe constatarse que el Ministerio consultante ha aportado el dictamen de su asesoría jurídica institucional, tal y como lo exige el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General.


 


            Efectivamente, debe corroborarse que mediante el oficio DAJ-UAL-IZ-567-2011 de 8 de abril de 2011, la Asesoría Jurídica del Ministerio de Salud extendió su criterio jurídico sobre el extremo aquí consultado.


 


            Al respecto, la Asesoría señala que, en su criterio, las competencias que la Ley otorga al Servicio Nacional de Salud Animal para extender el denominado Certificado Veterinario de Funcionamiento no implica una duplicación de las funciones que la Ley  Orgánica del Ministerio de Salud otorga a ese Despacho de Gobierno en orden a autorizar el funcionamiento de los establecimientos procesadores de alimentos, pues la competencia que esa cartera tiene se relaciona principalmente con los aspectos físicos sanitarios.


 


            Por el contrario, se asegura, las competencias del SENASA se relacionan con aspectos tales como la producción pecuaria.


 


            De lo anterior, la Asesoría Institucional infiere que los establecimientos dedicados al sacrificio de animales o al procesamiento industrial de productos de origen animal, se encuentra sometidos tanto a la autorización del Servicio como del Ministerio de Salud.


 


            Ahora bien, en orden a evacuar la consulta planteada, se ha estimado oportuno referirse a los siguientes extremos: a. En orden al alcance del artículo 57 de la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, y b. Sobre la derogatoria tácita del artículo 221 de la Ley General de Salud.


 


 


A.                EN ORDEN AL ALCANCE DEL ARTÍCULO 57 DE LA LEY GENERAL DEL SERVICIO DE SALUD ANIMAL.


 


En el dictamen C-88-2007 se estableció que con la entrada en vigencia de la Ley N.° 8495 de 6 abril de 2006, Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal (LSENASA), han quedado tácitamente derogadas las competencias del Ministerio de Salud en orden al otorgamiento de los permisos de funcionamiento de los establecimientos dedicados al sacrificio de animales o la industrialización de productos de animales para el consumo humano. Esto en virtud de que la LSENASA ha otorgado dicha competencia al Servicio:


 


“De acuerdo con los literales citados, a partir de la entrada en vigencia de la Ley n. º 8495, los establecimientos indicados en el artículo 56 de este cuerpo legal no tienen que solicitar al Ministerio de Salud el permiso de funcionamiento, si no que deben pedir al SENASA el certificado veterinario de funcionamiento, por lo que ha  quedado derogada tácitamente la competencia del Ministerio de Salud únicamente en lo relativo al otorgamiento de los permisos de funcionamiento de estos establecimientos.”


 


El dictamen C-88-2007 fundamenta su conclusión en que el inciso t) del artículo 6 LSENASA le atribuye a dicho Servicio la competencia para autorizar el funcionamiento de los establecimientos enumerados en el artículo 56 del mismo cuerpo legal.


 


            El criterio del dictamen C-88-2007 debe ser confirmado.


 


            Constituye un punto fuera de toda duda que la Ley SENASA le otorga a dicho Servicio – órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería – una competencia para autorizar, suspender o desautorizar el funcionamiento de los denominados “Establecimientos sujetos a control”, los cuales se encuentran contemplados y enumerados por el artículo 56 LSENASA.


 


“Artículo 6º—Competencias. El Senasa tendrá las siguientes competencias…)


t) Autorizar, suspender o desautorizar el funcionamiento de los establecimientos indicados en el artículo 56 de esta Ley, de conformidad con los criterios sanitarios definidos en ese sentido.”


 


            Así pues, es claro que el SENASA ejerce un poder de policía sanitaria sobre los “Establecimientos sujetos a control”. Poder de policía que se manifiesta, entre otras técnicas, a través de la técnica de la autorización.


 


            Ahora bien, tal y como se ha señalado, corresponde al artículo 56 LSENASA la enumeración de los “establecimientos sujetos a control” del Servicio:


 


“Artículo 56.—(*)Establecimientos sujetos a control. El Senasa otorgará o retirará el certificado veterinario de operación a los siguientes establecimientos:


a) Aquellos donde se concentren y comercialicen animales, así como las unidades de producción pecuaria que el Senasa catalogue de riesgo veterinario o epidemiológico.


b) Los que elaboren, importen, desalmacenen, fraccionen, almacenen, transporten y vendan productos y subproductos de origen animal.


c) Los destinados al sacrificio de animales o que industrialicen, empaquen, refrigeren, procesen o expendan, en el nivel mayorista, productos, subproductos o derivados de animales, para consumo humano o animal. 


d) Los que elaboren, importen, desalmacenen, fraccionen, almacenen, transporten y vendan medicamentos veterinarios, sustancias peligrosas para la salud animal y químicos para los alimentos de origen animal.


e) Los laboratorios que presten servicios veterinarios. 


f) Los que elaboren, importen, desalmacenen, fraccionen, almacenen, transporten y vendan alimentos para animales. 


g) Los que elaboren, importen, almacenen, desalmacenen, fraccionen, transporten y vendan material genético o biotecnológico de origen animal o destinado al consumo o uso animal. 


h) Los establecimientos autorizados y acreditados para la exportación.


i) Los zoológicos y demás centros donde se concentren animales silvestres en cautiverio.


Las características y especificaciones que deberán reunir dichos establecimientos, se dispondrán en el Reglamento de esta Ley.”


            La Ley SENASA prevé, entonces, que los “establecimientos sujetos a control” requieren de autorización previa, por parte del Servicio, para funcionar.


 


            En este orden de ideas,  debe constatarse que, de acuerdo con el mismo numeral 56 LSENASA, los “establecimientos sujetos a control” requieren para su funcionamiento del Certificado Veterinario de Operación, cuyo alcance ha sido detallado por la misma Ley.


 


            En efecto, el artículo 57 LSENASA establece, con manifiesta claridad, que el Certificado Veterinario de Operación es el documento otorgado por el Servicio en el que consta la autorización para que determinada persona – física o jurídica – se dedique a alguna de las actividades previstas en el artículo 56 LSENASA.


           


“Artículo 57. —Certificado veterinario de operación. Por certificado veterinario de operación se entenderá el documento otorgado por el Senasa, mediante el cual se hará constar la autorización, a fin de que la persona física o jurídica solicitante se dedique a una o varias actividades de las mencionadas en el artículo 56 de esta Ley.


En un solo certificado podrá indicarse la autorización para ejercer diferentes actividades; será solicitado y otorgado por una única vez y no será necesario renovarlo, mientras se cumpla, constantemente, con los requisitos sanitarios.


Dicha autorización implicará cumplir los requisitos sanitarios establecidos por el Senasa, para llevar a cabo la actividad.”


 


            No obstante lo anterior,   el poder de policía que la Ley otorga al SENASA no se agota en  la potestad autorizatoria prevista en los artículos 6 y 57 LSENASA. Por el contrario, debe insistirse que  la LSENASA le ha otorgado a dicho Servicio otros importantes poderes de policía sobre los “establecimientos sujetos a control”.


 


            En este sentido, es indispensable destacar que la Ley le ha dado al Servicio no solamente la competencia para autorizar los “establecimientos sujetos a control”, sino que le ha concedido la responsabilidad por la creación y administración del Registro de Establecimientos, en el cual deben inscribirse todas las personas a las que se les haya otorgado el Certificado Veterinario de Operación. Amén de que el numeral 62 LSENANA ha encomendado al Servicio la obligación de publicar anualmente la lista de establecimientos autorizados y registrados.


 


“Artículo 60. —Registro de establecimientos. Todo establecimiento autorizado a ejercer una o más actividades de las indicadas en el artículo 56 de esta Ley, deberá estar inscrito en el registro que para tal efecto creará y administrará el Senasa.”


“Artículo 62. —Publicación oficial de los establecimientos autorizados y registrados. Una vez al año, el Senasa publicará en La Gaceta la lista de los establecimientos dedicados a las actividades mencionadas en el artículo 56 de esta Ley; dichos establecimientos deberán estar registrados y debidamente autorizados.”


 


            Es decir que el SENASA es el organismo público responsable por publicitar cuales establecimientos – de los previstos en el numeral 56 de repetida cita – se encuentran efectivamente autorizados para funcionar. Esto como una garantía de publicidad para la ciudadanía en relación con el consumo de productos de origen animal.


 


            Después, no puede obviarse que el artículo  59 LSENASA habilita al Servicio para realizar, periódicamente, inspecciones en los “establecimientos sujetos a control”, luego, su capítulo IX  lo empodera  con la potestad administrativa sancionatoria y el capítulo X le faculta  para establecer las correspondientes medidas sanitarias.


 


            Ergo, no queda duda alguna que los “establecimientos sujetos a control” – entre ellos los dedicados al sacrificio de animales o a la industrialización de derivados de animales (inciso c) del artículo 56 ya transcrito – se encuentran sujetos a la potestad autorizatoria del SENASA, pero también a un   amplio poder de policía administrativa que el Servicio Nacional de Salud Animal debe ejercer a través de otras  técnicas que la Ley le otorga.      De otro extremo, es indispensable constatar que, de conformidad con el numeral 2 LSENASA, la finalidad de este poder de policía que se le otorga al Servicio, no se circunscribe a la tutela de la salud animal, sino que se extiende a garantizar la seguridad sanitaria de los alimentos de origen animal y, por tanto, la protección de la vida humana. De hecho, el numeral 4 LSENASA establece que los valores superiores tutelados por dicha Ley son la salud humana, la salud animal y el medio ambiente.


 


“Artículo 2º—Objetivos de la Ley. La presente Ley tiene como objetivos:


a) Conservar, promover, proteger y restablecer la salud de los animales, a fin de procurarles mayor bienestar y productividad, en armonía con el medio ambiente.


b) Procurar al consumidor la seguridad sanitaria de los alimentos de origen animal y, con ello, la protección de la salud humana. 


c) Regular y controlar la seguridad sanitaria e inocuidad de los alimentos de origen animal en forma integral, a lo largo de la cadena de producción alimentaria.


d) Ejecutar las medidas necesarias para el control veterinario de las zoonosis.


 


e) Vigilar y regular el uso e intercambio de los animales, sus productos y subproductos.


f) Regular y supervisar el uso e intercambio del material genético de origen animal; así como determinar el riesgo sanitario que ese material pueda representar para la salud pública veterinaria o animal.


g) Registrar, regular y supervisar los medicamentos veterinarios y los alimentos para consumo animal, de manera que no representen un peligro para la salud pública veterinaria, la salud animal y el medio ambiente.


h) Procurar el respeto y la implementación de los diferentes acuerdos internacionales, suscritos por Costa Rica en materia de su competencia, según los fines y objetivos de esta Ley.


i) Establecer los mecanismos de coordinación entre las diferentes instituciones nacionales y los organismos internacionales involucrados con la materia de esta Ley.


j) Establecer los mecanismos de participación de los grupos organizados y los usuarios de los servicios que brinda el Senasa en los planes y las acciones de su competencia.”


“Artículo 4º—Interpretación de esta Ley. La presente Ley será interpretada en beneficio de la salud humana, la salud animal y el medio ambiente, y para la protección de cada uno de ellos. 


La jurisprudencia, la doctrina y los principios generales del Derecho servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito, y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. Sin perjuicio de otros principios, se considerarán los siguientes: el principio precautorio o de cautela, el principio de análisis de riesgos, el principio de protección de los intereses del consumidor, el principio de equivalencia y el principio de transparencia e información. 


Las definiciones que se emplean en esta Ley y en cualquier otra disposición del Senasa, se entenderán en el sentido que usualmente tengan conforme a las ciencias a que pertenecen y según lo han definido los organismos internacionales de referencia de los cuales la República de Costa Rica sea miembro.


Dentro del ámbito de sus competencias, el Senasa podrá interpretar la presente Ley.”


 


Lo anterior es de relevancia. De ningún modo puede interpretarse que las competencias asignadas al SENASA tienen por finalidad única la protección de la salud animal o la garantía de la inocuidad de los alimentos. Por el contrario, la Ley de creación del Servicio le concede a éste, una gran responsabilidad en orden a la protección de la seguridad alimentaria, entendida en un sentido amplio comprensivo de la tutela de la vida humana.


 


En este orden de ideas, entonces, cabe subrayar que la misma Ley habilita al SENASA para establecer los criterios y requisitos sanitarios – necesarios para proteger la vida humana, la vida animal, la seguridad alimentaria y el medio ambiente – que los “establecimientos sujetos a control” deben cumplir para obtener el correspondiente Certificado Veterinario de Operación. Al respecto, transcribimos el inciso ñ) del artículo 6 y el último párrafo del numeral 57, ambos de la Ley SENASA:


 


“Artículo 6º—Competencias. El Senasa tendrá las siguientes competencias (…)


(…)ñ) Establecer criterios de autorización de personas físicas y jurídicas para cada actividad específica, las responsabilidades asumidas y sus limitaciones.(…)”


“(…) Dicha autorización implicará cumplir los requisitos sanitarios establecidos por el Senasa, para llevar a cabo la actividad.”


 


 


B.                SOBRE LA DEROGATORIA TÁCITA DEL ARTÍCULO 221 LGS.


 


El tenor de artículo 221 de la Ley General de Salud, N.° 5395 de 30 de octubre de 1973   (LGS), reza:


 


“ARTICULO 221.-


Los establecimientos dedicados al sacrificio o destace de animales y a la industrialización de alimentos cárneos de las diferentes especies, destinados al consumo de la población, deberán contar, además, con inspección médica veterinaria aprobada por el Ministerio.


Quedan sujetos a la misma exigencia las fábricas y plantas elaboradoras de productos de origen animal.”


 


El alcance del numeral 221 LGS ha sido examinado por nuestra jurisprudencia administrativa. En este sentido, conviene transcribir el dictamen C-303-2003 de 6 de octubre de 2003:


 


“Conforme se podrá apreciar, de acuerdo con la norma transcrita, toda persona que pretenda instalar un establecimiento de alimentos deberá tramitar y obtener, de previo, el permiso correspondiente de las autoridades del Ministerio de Salud, para lo cual deberán comprobar que cuentan con las condiciones de ubicación, instalación y operación sanitarias adecuadas.


En el caso particular de los establecimientos industriales de alimentos, tal y como es el caso de los mataderos y plantas empacadoras y procesadoras de productos cárnicos, para la obtención del referido permiso sanitario deben, además, aportar los planos de la planta física del local y de sus instalaciones de operación y la especificación de los equipos y procedimientos que se emplearán en la ejecución de las faenas correspondientes; todos previamente aprobados por el o los profesionales competentes e incorporados al Colegio respectivo. Asimismo, deberán contar con inspección médica aprobada por el Ministerio de Salud. Así lo exige lo dispuesto en el numeral 221 de la Ley General de Salud:


"Los establecimientos dedicados al sacrificio o destace de animales y a la industrialización de alimentos cárneos de las diferentes especies, destinados al consumo de la población, deberán contar, además, con inspección médica veterinaria aprobada por el Ministerio.


Quedan sujetos a la misma exigencia las fábricas y plantas elaboradoras de productos de origen animal."


Recordemos, además, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199, párrafo final, de la Ley General de Salud, la carne de todas las especies que se destine al consumo de la población y sus subproductos deberán provenir únicamente de animales sacrificados de conformidad con las normas reglamentarias y en establecimientos autorizados por los Ministerios de Agricultura y Ganadería y de Salubridad Pública.” (Ver también C-116-2001 de 18 de abril de 2001)


 


            El dictamen transcrito es claro. El numeral 221 LGS sometía a los establecimientos dedicados al sacrificio de animales o a la industrialización de productos derivados de la carne, a una potestad de autorización del Ministerio de Salud. Asimismo, el contenido literal del 221 LGS establecía que, a efectos de ser autorizados por el Ministerio de Salud, dichos establecimientos debían contar con una inspección médico veterinaria aprobada por ese Ministerio.


 


            En la materia también debe citarse el artículo 216 LGS. Norma que igual prescribía que los mataderos y establecimientos industriales de alimentos, entre otros, se encontraban sometidos a la potestad de autorización del Ministerio de Salud.


 


“ARTICULO 216.-


Toda persona natural o jurídica que desee instalar un establecimiento de alimentos deberá obtener el correspondiente permiso del Ministerio, debiendo acreditar que cuenta con condiciones de ubicación, de instalación y de operación sanitariamente adecuadas. Cuando se tratare de fábricas de productos alimenticios, de establecimientos industriales de alimentos, tales como plantas elaboradoras, mataderos, frigoríficos, o mercados públicos o privados y similares, los interesados deberán acompañar a su solicitud el plano de la planta física del local, de sus instalaciones de operación y la especificación de los equipos y procedimientos que se emplearán en la ejecución de las faenas correspondientes; todos previamente aprobados por el o los profesionales competentes incorporados al Colegio respectivo según lo establezca el Reglamento.”


 


             Ahora bien, es claro que existe una evidente incompatibilidad entre lo dispuesto por el numeral 221 LGS – en relación con el artículo 216 – y lo prescrito en los numerales 6  y 57 de la Ley SENASA.


 


            En efecto, es claro que los numerales 221 y 216 de la Ley General de Salud regulan el mismo contenido que los artículos 6 y 57 de la Ley de SENASA ya comentados, a saber la potestad autorizatoria a la que se encuentran sometidos los establecimientos dedicados al sacrificio de animales y a la industrialización de productos derivados de animales.


 


            No queda duda que tanto las normas de la Ley General de Salud de 1973, como las propias de la Ley del Servicio Nacional de Salud Animal, someten a autorización el funcionamiento de dichos establecimientos de actividad alimentaria.


 


            Igual es evidente que tanto las normas de la Ley General de Salud como las de la Ley SENASA, implican que la autorización de funcionamiento de los establecimientos de sacrificio de animales y de industrialización de derivados de animales, se encuentra supeditada al cumplimiento de requisitos de índole sanitario, entre ellos los propios del control veterinario.


 


            El problema, no obstante, consiste en que la Ley General de Salud le atribuye esa potestad autorizatoria  al Ministerio de Salud. Por el contrario, la Ley del SENASA se la otorga a dicho Servicio.


 


            Las normas comentadas, entonces, son incompatibles en el tanto se atribuye la misma competencia a distintos órganos, pertenecientes incluso a diversos Despachos de Gobierno.


 


            La incompatibilidad entre la Ley General de Salud de 1973 y la Ley de SENASA de 2006, debe resolverse a favor de esta última.


 


            Es un principio de nuestro Derecho de la Constitución que el Ordenamiento Jurídico constituye un sistema. Como sistema, el ordenamiento debe ser no contradictorio y ordenado. Al respecto, conviene transcribir lo expuesto por RÜTHERS:


 


“La tesis de un sistema unitario del ordenamiento jurídico se basa en la idea de que ese ordenamiento constituye una estructura normativa ordenada y de criterios de valoración  no contradictorios. Un ordenamiento jurídico que fuera en sí mismo contradictorio, violentaría la exigencia de criterios jurídicos unitarios para todos los sujetos de derecho y con ello la igualdad jurídica, que es uno de los principios elementales de justicia.”(RÚTHERS, BERND. TEORIA DEL DERECHO. Ubijus. México. 2009. P. 409)


 


            Corolario de lo anterior es que una regulación jurídica notoriamente incompatible con otra nueva Ley, no puede sobrevivirle, sino que debe entenderse derogada.  El sistema jurídico no soporta la sobrevivencia de normas legales abierta y evidentemente contradictorias entre sí. Esta regla general se encuentra receptada en el último párrafo del numeral 129 de la Constitución:


 


“La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución. “


 


            Así pues debe entenderse que la potestad de legislar que alcanza a la Asamblea Legislativa, comprende, de un extremo, que una Ley puede abrogar expresamente la Ley antigua, y del otro que en el supuesto de que la Ley nueva sea abiertamente incompatible con la norma antigua, esta última queda implícitamente abrogada.  La jurisprudencia de la Sala Primera ha tocado el tema. Transcribimos, al respecto, la sentencia N.° 130-1992 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992 – redactada por el entonces magistrado PICADO ODIO:


 


“La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. La derogatoria opera cuando se dicta un acto legislativo proveniente del mismo órgano que sancionó la primera ley, o de otro de jerarquía superior, como la Asamblea Constituyente. Lo determinante es que el acto derogatorio, tácito o expreso, emane del mismo órgano que emitió la norma anterior, y que la derogante sea dictada dentro del límite de las facultades dadas por el ordenamiento a dicho órgano emisor. Dentro de tales lineamientos, de acuerdo con lo dicho, se dio el acto derogatorio cuestionado en el recurso.”


 


También la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha examinado el punto. Entre otros dictámenes, puede tenerse por referencia el C- 54-2011 de 3 de marzo de 2011.


 


Por supuesto, se acota que para que opere la llamada derogación implícita, la incompatibilidad normativa debe ser total, manifiesta y evidente. Es decir que no puede tratarse de una incompatibilidad meramente aparente. Al respecto, DIEZ PICAZO ha escrito:


 


“Hay incompatibilidad cuanto resulta lógicamente imposible aplicar una norma sin violar la otra. La noción de incompatibilidad entre normas es así, perfectamente equivalente a la ya analizada de antinomia: la antinomia surge de la relación de incompatibilidad entre dos normas, esto es, de que entre dos proposiciones prescriptivas medie una relación lógica de contradictoriedad o de contrariedad. Es conveniente recordar que la existencia de una antinomia requiere que la incompatibilidad sea total y, por tanto, que el ámbito de regulación (temporal, espacial, personal y material) de ambas normas sea idéntico. De no ser así, la incompatibilidad sería aparente” (DIEZ PICAZO, LUIS MARIA. LA DEROGACION DE LAS LEYES. Civitas, Madrid. 1990. p. 302.)


 


Este criterio ha sido el utilizado en el dictamen C-88-2007 de obvio interés en el presente asunto:


 


“Así las cosas, ante el conflicto entre normas que se aduce en la consulta planteada debemos tener presente que un elemento necesario para que se dé una contraposición normativa, es que ambos cuerpos legales regulen la misma materia de una forma contradictoria sin posibilidad de que coexistan entre sí.”


 


            Y es que no queda sombra de duda de que entre los numerales 6, 56 y 57 de la Ley SENASA, y los artículos 216 y 221 de la Ley General de Salud existe una incompatibilidad abierta en orden a qué órgano administrativo, goza de la competencia para ejercer la potestad de autorización y policía sobre los establecimientos dedicados al sacrificio de animales y la industrialización de derivados de animales.


 


            En efecto, tal y como ya se ha explicado con bastedad, los artículos 216 y 221 de la Ley General de Salud establecen como una competencia del Ministerio de Salud la titularidad de la potestad autorizatoria en relación con el funcionamiento de los establecimientos dedicados al sacrificio de animales y los que industrialicen productos derivados de animales.


 


            En concreto, el artículo 216 LGS ha establecido que dichos establecimientos requieren de una autorización del Ministerio para funcionar. Autorización que está supeditada al cumplimiento de una serie de requisitos sanitarios, entre ellos el control veterinario previsto expresamente por el artículo 221 LGS.


 


            Sin embargo, es notorio que con la promulgación de la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal se ha modificado dicho orden competencial.


 


            No se puede perder de perspectiva, primero, que de acuerdo con el tenor del artículo 56 LSENASA, los establecimientos de sacrificio de animales y los que industrialicen productos derivados de animales han sido incorporados dentro de la lista de los “establecimientos sujetos a control”.


 


            Es decir que se trata de establecimientos sujetos al control que ejerce el Servicio Nacional de Salud Animal.


 


            Pero luego, tampoco puede obviarse, que los numerales 6, 57 y 58 LSENASA son claros en señalar que los establecimientos sujetos a control se encuentran sometidos a la autorización del Servicio a efectos de funcionar.


 


            Sin embargo, debe quedar claro que, de acuerdo con los numerales 57 y 58 LSENASA basta la autorización del Servicio para que un establecimiento sujeto a control pueda funcionar. Este es el sentido propio del artículo 57 LSENASA, norma que establece que una vez autorizado el establecimiento, se le extenderá el correspondiente certificado veterinario de operación–sin perjuicio claro está de los correspondientes permisos urbanísticos.


 


            Debe observarse, entonces, que la Ley General del Servicio Nacional de Salud ha trasladado las competencias autorizatorias-previstas anteriormente en los artículos 216 y 221 LGS - y las ha imbricado dentro del ámbito competencial del Servicio de Salud Animal, sin que se haya previsto un ejercicio concurrente de competencias entre el SENASA y el Ministerio de Salud.


 


            Lo anterior queda confirmado por las disposiciones de los numerales 60 y 62 LSENASA. Normas que establecen que es suficiente la autorización de funcionamiento del Servicio, para que los “establecimientos sujetos a control” sean incorporados en el Registro y Publicación Oficial de personas físicas y jurídicas habilitadas a funcionar.


 


            Siempre en el mismo sentido, debe advertirse que el poder de policía que debe ejercer el SENASA sobre los “establecimientos sujetos a control”, no se circunscribe al orden de lo veterinario. Por el contrario, como se ha indicado, el SENASA debe establecer los requisitos sanitarios en general que deben cumplir los “establecimientos sujetos a control” para funcionar autorizadamente. Esto por cuanto, de acuerdo, con su Ley General, el SENASA debe proteger no solamente la salud animal, sino la salud de las personas y la seguridad alimentaria en el más amplio sentido.


 


            La incompatibilidad entre las normas de la Ley General de Salud de 1973 y las comentadas de la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal de 2006 es clara. No resulta racional que el Legislador le haya otorgado la competencia autorizatoria al SENASA sobre los establecimientos de sacrificio de animales y a la industrialización de derivados de animales, sin que se entienda por derogada  la competencia que en esa misma materia había ostentado el Ministerio de Salud desde 1973. Máxime que dicha competencia de autorización tiene el mismo fin, sea garantizar la salud de las personas, animales y la protección del medio ambiente.


 


            Lo anterior, sin perjuicio de acotar que la misma Ley del SENASA establece un deber de coordinación que le incardina y obliga, por consecuencia, a concertar sus actividades con las dependencias y entidades de la Administración Pública, centralizada y descentralizada, con atribuciones en materia sanitaria.


 


“Artículo 13. —Coordinación de entidades. Las dependencias y entidades de la Administración Pública, centralizada y descentralizada, las universidades y las municipalidades, así como todas las organizaciones públicas y privadas relacionadas con lo establecido en la presente Ley, deberán colaborar y coordinar sus actividades con el Senasa


Los funcionarios del Senasa y las demás autoridades sanitarias deberán ejecutar las actividades de control y protección sanitaria de manera coordinada, bajo pena de despido sin responsabilidad patronal.”



            La tesis anterior resulta, de todas formas, conforme con el principio de organización racional de competencias que se encuentra implícito en el numeral 141 constitucional–referente a la organización de los Despachos de Gobierno del Poder Ejecutivo.


 


            Finalmente, resulta indudable que la Ley ha diseñado el SENASA  como un órgano especializado técnico – aún con un grado de desconcentración -  para el control sanitario de los “establecimientos sujetos a control”  pues como se ha apuntado, la Ley no solamente le ha dado la potestad autorizatoria, pero también otras importantes competencias sancionatorias y precautorias cuyo objeto es garantizar la seguridad alimentaria de la población, mediante la implementación de una supervisión del riesgo sanitario en los productos de consumo de origen animal. Esto, cabe señalarlo, es conforme con las más modernas tendencias en materia de política de seguridad alimentaria. Al respecto, citamos lo escrito por ELY et al:


 


“Proveer al público con un órgano experto que ofrezca una perspectiva independiente y desinteresada sobre la magnitud de un riesgo a través del análisis científico, y que entonces, explique y justifique las acciones regulatorias con base en esas evaluaciones científicas ha sido reconocido como uno de los mayores pasos hacia una mayor transparencia, confianza y rendición de cuentas de las administraciones de seguridad alimentaria.”(ELY et Alt. THE NEED FOR CHANGE. En: FOOD SAFETY GOVERNANCE. Springer, Berlin. 2009. P. 17) (Ver también RODRIGUEZ FONT, MARIOLA. REGIMEN JURIDICO DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA. Marcial Pons. Madrid. 2007)


 


 


C.                CONCLUSION


 


            Con fundamento en lo expuesto, se confirma la conclusión N.° 3 del dictamen C-88-2007 de 23 de marzo de 2007.


 


Atentamente,


 


 


Jorge Oviedo Alvarez                                        


Procurador Adjunto


JOA/dms


 


 


 


C. SENASA