16 de setiembre, 2011

C-233-2011

 

Señora

Eithel Hidalgo Méndez

Secretaria del Concejo

Concejo Municipal de Palmares

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio SCM-075-2011, del pasado 4 de febrero.   En el mismo, se hace de nuestro conocimiento, lo acordado por el Concejo Municipal de Palmares, en sesión ordinaria N° 39, Capítulo VII, Artículo 10, celebrada el 24 de enero del año en curso, y cuyo contenido analizaremos de seguido.    Previo a realizar el estudio jurídico que se nos solicita, sírvase aceptar nuestras disculpas por el atraso que ha sufrido la gestión formulada por el Concejo Municipal, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría General.

 

 

I.                    Planteamiento de la consulta.

 

Por lo que luego se dirá, es preciso reseñar el contenido del acuerdo mediante el cual se formula la presente consulta, a efectos de precisar, desde ahora, el alcance de nuestro dictamen.   Así, según lo que nos informa esa Secretaría Municipal, el Concejo tomó en consideración los siguientes aspectos a la hora de formular su gestión ante este órgano asesor, técnico-jurídico:

 

“CONSIDERANDOS:  

1.                  Que el dictamen de la Procuraduría General de la República número C-183-2010 del 23 de agosto del 2010, estableció que conforme a la Ley 4286 del 17 de diciembre de 1968 y al principio de legalidad el municipio “se encuentra impedido para autorizar la organización de los Festejos Populares del Palmares a Asociaciones, Fundaciones o cualquier entidad de carácter privado”.

2.                  Que es criterio del departamento legal y de la mayoría de Regidores de este municipio, que los festejos de inicio de año que realizan la Asociación Cívica      Palmareña no se enmarcan dentro del concepto contenido en la Ley 4286 del   17 de diciembre de 1968 (ver acuerdo ACM-20-28-10)

            Que mediante Oficio No. DFOE-SM-1576 (12187), la Contraloría General de la República, aún y cuando ese oficio esté impugnado por este Concejo Municipal, advierte con claridad a este órgano colegiado cumplir con lo dispuesto en el dictamen C-183-2010 de la Procuraduría y cumplir con el informe DFOE-SM-IF-14-2009 del órgano contralor.

3.                 Que en vista de que la mayoría de los regidores del Concejo Municipal tienen criterio diferente a la Procuraduría y la Contraloría General de la República, órganos no solo consultores por excelencia del sector público, si no de carácter vinculante para este municipio, y en aras del principio de seguridad y certeza jurídica, no solo para la Municipalidad de Palmares, si no para los terceros involucrados, se hace necesario, elevar una nueva consulta a la Procuraduría, a fin, de una vez por todas, dilucidar este tema.

4.                Que la ACP (sic) ha venido realizando este evento, durante los últimos años, en apego a lo dispuesto en la Ley de Espectáculos Públicos y la Ley de Concentraciones Masivas.

MOCIONAMOS:

·                    Elevar consulta  a la Procuraduría General de la República en los siguientes términos:

¿Los festejos de inicio de año organizados por la Asociación Cívica Palmareña, se enmarcan dentro del concepto de Festejo Popular regulado por el legislador en la Ley 4286 del 17 de diciembre de 1938 (sic)?”

 

 

II.                 Análisis por el fondo.

 

De conformidad con la jurisprudencia administrativa emanada de esta Procuraduría General de la República, el ejercicio de la competencia consultiva que se confiere en virtud de los artículos 3 inciso b) y 4 de la Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, se encuentra sujeto a ciertos requisitos de admisibilidad, que devienen de observancia obligatoria.  Entre ellos, se ha tenido especial cuidado en resaltar la imposibilidad de que nos refiramos a casos concretos a través de un dictamen, puesto que, al otorgarse carácter vinculante al criterio jurídico emitido (artículo 2 ibidem), la respuesta que se brinde estaría suplantando a la Administración Activa en la toma de la decisión que corresponda.  Por otra parte, también hemos sido especialmente recelosos de pronunciarnos en punto a criterios que haya emitido la Contraloría General de la República en el ámbito de sus competencias, pues la Ley Orgánica de dicho ente constitucional le confiere competencia exclusiva y excluyente, de donde no podríamos, a través de un dictamen de nuestra institución, revisar o desconocer lo que ya haya dictaminado la Contraloría.

 

Visto lo anterior, es palmario que, en la consulta que ahora nos formula la Municipalidad de Palmares, se evidencian dos motivos que inhiben el ejercicio de nuestra competencia consultiva.   Por un lado, es claro que expresamente nos solicita pronunciamiento sobre un caso concreto, referido a las actividades de la Asociación Cívica Palmareña, y de la conformidad o no con el Ordenamiento Jurídico de las actividades que organiza en el cantón.  En segundo lugar, menciona y acredita que la Contraloría General de la República se ha manifestado concretamente sobre el tema de la consulta, aunque la Municipalidad indique que se ha opuesto al criterio del órgano contralor.  Sin embargo, sí se constata la existencia del oficio del ente contralor DFOE-SM-1576, de 13 de diciembre del 2010, mediante el cual se le indica a los regidores municipales de Palmares la obligación de acatar las conclusiones de nuestro dictamen C-183-2010.

 

En virtud de los aspectos resaltados en el punto anterior, es dable afirmar que se nos imposibilita el ejercicio de la competencia consultiva, en la forma que se nos requiere por parte del Concejo Municipal.  

 

Sin embargo, y de oficio –artículo 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica- se vierten las siguientes consideraciones, por estimar que hay mérito para avanzar en la precisión de la interpretación jurídica en este asunto.

 

 

A.                 Sobre el concepto de “festejos populares”.

 

El artículo 1° de la Ley N° 4286 del 17 de diciembre de 1986 (Ley de Nombramiento de Comisiones de Festejos Populares), dispone en cuanto a su ámbito de aplicación:

 

“Artículo 1.- Los concejos municipales serán los encargados de nombrar las comisiones de los festejos populares.  Estas comisiones estarán integradas por cinco miembros como máximo, quienes no disfrutarán de privilegio alguno por ese nombramiento. (…)”

 

En cuanto al concepto de “festejos populares” que se considera implícito en esa definición legal, es indispensable retener lo manifestado por el Órgano Contralor en el oficio DFOE-SM-IF-14-2009, de fecha 30 de setiembre del 2009, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa –Área de Servicios Municipales-, denominado “Informe sobre la aplicación de la Ley de Festejos Populares N° 4286, por parte de los Gobiernos Locales”:

 

“El legislador –en la discusión del proyecto de la Ley N° 4286- incorporó el nombramiento de una comisión para la realización de los festejos populares, circunscrito también a las fiestas cívicas, que se encargará de rendir cuentas sobre los resultados de los festejos, pues la práctica –previa a la emisión de la Ley N° 4286- consistía en que la municipalidad trasladaba los comprobantes a la Contraloría General siete u ocho meses después de terminados los festejos, por lo que era ilusoria la fiscalización, incluso porque en otras oportunidades ni siquiera se presentaron las cuentas respectivas al órgano contralor.

También agregó el legislador, la conveniencia de circunscribir el proyecto de ley a reglamentar la acción o la actividad de las comisiones que nombran las municipalidades para las fiestas cívicas, y aclaró que la modalidad denominada “turno” difiere de éstos porque lo organiza el patronato de la escuela o el cura párroco, lo que hacía inconveniente su reglamentación, pues éstos se entrabarían y complicarían, al igual que las llamadas “tómbolas” cuya finalidad es también distinta.  Además, en lo relativo al concepto de festejos populares, el legislador –en la discusión del proyecto de la Ley N° 4286- cuestionó si se trataba de fiestas cívicas o de toda clase de actividades en que se manejaran fondos de la comunidad e indicó que era función de la municipalidad nombrar, con participación de los distintos sectores, las comisiones para organizar y administrar los festejos que se celebran en las distintas localidades del país, con excepción de aquellas de carácter religioso.

Es así como, dados estos antecedentes, en el artículo 1° de la Ley N° 4286, se encargó a los concejos municipales el nombramiento de las comisiones de los festejos populares, integradas por un máximo de cinco miembros.  En la redacción original del artículo 1° de la Ley N° 4286, se hacía referencia a las fiestas cívicas como sinónimo de festejos populares, sin embargo, en el año 1981 mediante la reforma a ese numeral incluida en la Ley de Presupuestos Ordinario y Extraordinario de la República para 1982, No 6700, se eliminó el término de fiestas cívicas, indicando que “Corresponde a las corporaciones municipales nombrar las comisiones para la realización de los festejos populares (…)”, pero, el término de festejos populares, no quedó explicado en dicho cuerpo legal.

En otros términos, la Ley N° 4286 de referencia y sus reformas, es omisa respecto de lo que debe entenderse como festejos populares, por lo que prácticamente desde su emisión ha existido un vacío que ha generado confusión en torno a la nomenclatura del tipo de eventos de carácter festivo que se realizan en las comunidades con el consentimiento de las municipalidades y por otro lado, ha favorecido la realización de actividades con otros nombres como fiestas populares, fiestas patronales, fiestas cívicas y otras similares empleados en ocasiones con el fin de disfrazar el nombre de festejos populares y con ello, obviar el nombramiento de la comisión de festejos y de no cumplir con los demás extremos de dicho cuerpo legal, aunado a que en otros casos, a contrapelo de lo estipulado en dicha ley, los ayuntamientos han otorgado permisos para que personas físicas o jurídicas lleven a cabo ese tipo de actividades festivas en sus comunidades.

De manera que en esos casos, no se exige la liquidación de cuentas, por lo que las auditorías internas municipales quedan al margen del control que podrían ejercer, con el fin de garantizar el correcto desempeño de las comisiones y determinar la razonabilidad de los ingresos y egresos y el uso adecuado de las utilidades, además carecen de elementos para imputar responsabilidades por eventuales manejos indebidos o al margen del ordenamiento jurídico en la ejecución de ese tipo de eventos.

En cuanto a este tema, es menester señalar que las razones por las que las municipalidades no utilizan la denominación de festejos populares, según información aportada por unidades de auditoría interna consultadas sobre este tema como parte de la encuesta realizada por este órgano contralor, están referidas a que cuando se trata de festejos de cierta envergadura es completamente aplicable la ley de referencia, pero cuando tales festejos populares son de escasa magnitud, en los cuales los recursos que se generan no son millonarios, el costo/beneficio no justifica tanto trámite como el que conlleva la normativa que regula los festejos populares, por lo que prefieren emplear otros nombres para calificar esos eventos festivos.  También señalan atrasos en la conformación de las comisiones, subejecución y permanencia en el superávit municipal de los recursos generados por las utilidades de los festejos populares, exceso de trámites para disponer de las utilidades y la pretensión de agilizar su uso al dejarlos al margen del control contable municipal.”

 

Si bien la Contraloría no avanza en la precisión del concepto “festejos populares”, resalta la trascendencia que tiene, para la debida fiscalización de los recursos públicos, el que se determine con claridad el término, a fin de evitar la disposición que tienen los ayuntamientos para denominar las actividades que estarían dirigidas por una comisión de festejos.   Disposición que deviene en contraria con la finalidad perseguida por el legislador, aspecto que fuera desarrollado en el dictamen C-183-2010 del pasado 26 de agosto del 2010.  De suerte que, en virtud de la necesidad de precisar el concepto, debamos hacer un esfuerzo por alcanzar claridad en el mismo.

 

En primer término, es necesario resaltar que el Código Municipal vigente recepta, de modo expreso, la utilización del concepto de “festejos populares” a los efectos del ejercicio de competencias y restricción para los funcionarios municipales.  Al efecto, repárese en los siguientes artículos:

 

“Artículo 31. — Prohíbese al alcalde municipal y a los regidores:

a), b), c) (…)

d)        Integrar las comisiones que se creen para realizar festejos populares, fiestas cívicas y cualquier otra actividad festiva dentro del cantón.  (…)”

 

Resaltamos que el legislador del año 1998 retoma el aspecto de regulación de la Ley N° 4286, pues es clara su referencia al nombramiento de comisiones que se encarguen de los festejos sujetos a autorización municipal.  Sin embargo, en la definición del alcance de esa comisión, su ámbito de cobertura es mucho más amplio, pues incluye no sólo lo relacionado con fiestas cívicas y festejos populares, sino que además, se comprenden “… otras actividades festivas…” que se organicen dentro del cantón.

 

En segundo lugar, el artículo 57, inciso d) del mismo Código Municipal dispone:

 

“Artículo 57. — Los Concejos de Distrito tendrán las siguientes funciones:

 a), b), c) (…)

 d) Emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada distrito.”

 

Es dable afirmar que el legislador amplía el ámbito de actividades que están sujetas a la autorización municipal, pues incluyen, además de lo indicado en el inciso d) del artículo 31, también las fiestas comunales.  

 

Luego, cabe reconocer que la definición del concepto de “festejos populares” debe tomar en cuenta otros elementos que no necesariamente estaban a la base de la emisión de la Ley N° 4286, pues posteriores reformas legislativas han venido a matizar y complementar el concepto. Para ello, estimamos oportuno retomar precisiones que ha realizado este órgano asesor en la definición de ese concepto, pero desde la perspectiva de otras disposiciones que conforman el bloque de legalidad, tratando de lograr una integración normativa, método de interpretación que resulta conforme con nuestro Ordenamiento Jurídico (ver artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública).  

 

En el sentido apuntado en el párrafo precedente in fine, empecemos por citar el dictamen C-073-1996 del 13 de mayo de 1996, que proponía una definición del concepto que expresamente se encuentra mencionado en la Ley N° 4286, aunque antes de las reformas que sufrió posteriormente a ese año:

 

“En segundo lugar nos solicita definir "...qué debe entenderse por "fiestas cívicas" se refiere a fiestas patrias únicamente o pueden incluirse aquellas que determine la Municipalidad del cantón como sería, la celebración de la fundación del Cantón, del Distrito o la inauguración de alguna obra importante para la comunidad, etc".

Por último recaba nuestro criterio en torno al procedimiento que debe seguirse para la declaratoria de asueto, así como los órganos que deben intervenir en dicho procedimiento.

Para dar respuesta a estas inquietudes consideramos necesario, de previo a entrar al fondo del asunto, citar las normas que regulan lo relativo al tema.

En primer lugar, la Ley Nº 146 de 1º de agosto de 1934, dispone en su artículo 1º:

"Serán además feriados, en cualquier población de la República, para los establecimientos y oficinas públicas, los días que se designen en cada una de ellas para la celebración de las fiestas cívicas, con tal que no excedan de tres".

Luego, la Ley Nº 4286 de 17 de diciembre de 1978, señala en lo conducente:

“Artículo 1º: Corresponde a las corporaciones Municipales nombrar las comisiones para la realización de festejos populares (fiestas cívicas)..."

Por último, la Ley Nº 6725 de 10 de marzo de 1982, establece:

“Artículo 1º. Son feriados para los establecimientos y oficinas públicas, los días que se designen en cualquier población para celebrar fiestas cívicas, con tal que no excedan de tres días al año.

Artículo 2º. La solicitud de asueto se hará ante el Ministerio de Gobernación y Policía, por medio del Concejo Municipal del lugar en que se vayan a llevar a cabo las fiestas cívicas."

En cuanto al primer interrogante, relacionado con los alcances del término "población", (utilizado por el legislador en las Leyes Nº 146 y Nº 6725), debemos indicar que el Diccionario de la Lengua Española (vigésima edición), lo define como el "Conjunto de personas que habitan la Tierra o cualquier división geográfica de ella". (El subrayado es nuestro). Es importante destacar de este concepto, que al hacer referencia a una "división geográfica" supone la necesidad de que cada "población", para que se entienda como tal, cuente con una circunscripción territorial determinada.

Cabe agregar que si bien terminológicamente hablando, no sería posible asimilar el término "población" al de "cantón", este órgano consultivo no desconoce que desde un punto de vista lógico y práctico, es inadmisible que los establecimientos y oficinas públicas de cada distrito, barrio o caserío del país, disfruten por aparte de sus propios asuetos. Ello debido a que se provocaría un caos inmanejable: en primer lugar, por la incerteza en cuanto a la debida prestación de los servicios públicos; y además, por la imposibilidad de delimitar con precisión los alcances territoriales de cada uno de esos poblados, a efecto de concederles dicho descanso por una sola vez a los funcionarios y empleados públicos que prestan sus servicios en ellos.

Por su parte, resulta relevante lo dispuesto por el artículo 2º de la citada Ley Nº 6725, en cuanto atribuye la competencia en materia de solicitudes de asueto "al Concejo Municipal del lugar en donde se vayan a llevar a cabo las fiestas cívicas". Como puede observarse, tal competencia fue atribuida a dichos Concejos, que son precisamente los órganos colegiados sobre los que recae la función de gobierno en los diferentes cantones del país. De manera que al referirse la norma a los Concejos Municipales del "lugar" donde se van a celebrar las fiestas, este último término sólo puede entenderse como equivalente a cantón, lo que excluye cualquier otro tipo de divisiones menores existentes en él (distritos, barrios, caseríos, etc.). En todo caso, se sobreentiende que si el gobierno local es quien solicita y recibe la autorización del asueto, lo lógico es que éste deba regir para toda la circunscripción territorial que aquél abarca.

Desde esa perspectiva, y tomando también en cuenta, como se ha dicho en otros dictámenes nuestros, que el instituto del asueto es "... un feriado que se concede por razones estrictamente territoriales..." (Dictamen Nº C-260-86 del 29 de octubre de 1986), consideramos que la solución dada en el criterio legal que se adjunta a la consulta, en el sentido de asimilar el término "población" al de "cantón" resulta acertada.

Proceder en forma distinta de la indicada, entendiendo legalmente posible el disfrute independiente de asuetos en diferentes lugares, sin sujetarse a la delimitación cantonal indicada, iría también en contra de lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto expresa que:

"En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a las reglas unívocas de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia". (El destacado es nuestro).

En lo que respecta al segundo interrogante, relativo al alcance que debe darse al término "fiestas cívicas", debemos indicar que la legislación relacionada con el asunto es, en ese sentido, bastante amplia. Así, la Ley Nº 4286 antes citada, mediante la cual se regula lo relativo a la conformación y funcionamiento de las comisiones de fiestas, usa indistintamente los términos "festejos populares" y "fiestas cívicas". Incluso en su artículo 1º, al hablar de festejos populares, entre paréntesis también se indica "fiestas cívicas".

De lo dicho queda claro que los asuetos no podrían circunscribirse únicamente a las "fiestas cívicas" (entendidas éstas como sinónimo de fiestas patrias), sino que también tales descansos se pueden conceder con motivo de otro tipo de festividades; por ejemplo, las indicadas en la consulta, a saber, la celebración de la fundación de un cantón, de un distrito, o la inauguración de alguna obra importante para la comunidad.”  (Dictamen C-073-1996 del 13 de mayo de 1996.  Lo subrayado no está contenido en el original)

 

De otra parte, es necesario resaltar que el concepto de “festejos populares” también tiene incidencia en la competencia municipal de otorgamiento de patentes temporales de licor, al tenor del artículo 17 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores (Decreto Ejecutivo N° 17757 del 28 de setiembre de 1987 y sus reformas), en tanto dispone:

 

“ARTICULO 17.- Las municipalidades, por acuerdo firme, pueden conceder patentes temporales para el expendio de licores por el término máximo de un mes, cuando se realicen fiestas cívicas y patronales, turnos, ferias y afines, siempre y cuando las actividades cuenten con la autorización del Gobernador de la Provincia.

Cuando quien fuere a explotar un puesto de licores en tales festejos, sea un patentado de licores en el mismo distrito, estará en la obligación en el tiempo que duren tales eventos de cerrar totalmente el otro puesto de licores. Si no lo hiciere el Gobernador o las autoridades de la Guardia Rural ordenarán la clausura del establecimiento por el tiempo correspondiente.

En ningún caso, durante la celebración de las citadas actividades se permitirá que se instalen ventas de licores en casas de habitación. En igual sentido, los puestos que se instalaren deben estar ubicados únicamente en el área donde se celebrarán los festejos según las indicaciones que hagan la Gobernación y la municipalidad respectiva y no podrán tener comunicación visual con el medio ambiente externo, debiendo contar con medidas de salubridad propias y adecuadas.

No se permitirá en ningún caso la venta de licores en ferias escolares colegios y centros de enseñanza y en otro tipo de actividades similares que no califiquen como fiesta cívica o patronal.” (lo subrayado no está contenido en el original)

 

La referencia al “Gobernador de la Provincia” debe entenderse referida a las propias municipalidades, según se verá en su momento.  Sin embargo, para este recuento normativo, no deja de llamar la atención el que, en su momento (Decreto Ejecutivo N° 17858 del 13 de octubre de 1987), se atribuyera la competencia al gobernador de provincia para autorizar:

 

“Artículo 5°—Corresponde exclusivamente a los gobernadores de provin­cia conceder autorización previa para:

d) Realizar reuniones públicas, turnos, ferias, fiestas cívicas, patronales o re­ligiosas, desfiles y otras actividades de este género…”

 

Conviene recordar aquí lo indicado por este Órgano Asesor, en punto a que la competencia para la definición de un evento como incluido en el concepto de “… fiestas cívicas y patronales, turnos, ferias y afines…” la había recuperado plenamente el Concejo Municipal:

“Entiende esta Procuraduría General que el interés de la Municipalidad consultante va dirigido a establecer la posible improcedencia jurídica para otorgar una patente de licores temporal a una asociación.    Ello en atención a los fines que persiguen estas personas jurídicas, en tanto persiguen una finalidad no exclusivamente de lucro, siendo que, por su parte, la actividad de venta de licores es esencialmente de naturaleza comercial, generadora de ganancias económicas.

En primer término, debemos destacar cuál es el alcance preciso de la restricción que se impone para que las asociaciones no persigan, de manera exclusiva, un fin de carácter lucrativo, lo cual va íntimamente ligado con su naturaleza jurídica.  En tal sentido, esta Procuraduría ha indicado:

“Las asociaciones, en cambio, configuran una agrupación convencional de particulares, cuya unidad trasciende a sus miembros y procura, con la cooperación de estos, el logro de diversos objetivos comunes, de utilidad general, lícitos, a través de una actividad que no tenga por objeto prevalente el lucro. Pese a que están sujetas al control estatal en punto a autorizar su creación, inscripción, fiscalizar su funcionamiento y disolverlas cuando persigan fines ilícitos, o lesionen la moral o el orden público, no se enmarcan dentro de la estructura organizativa de la Administración pública. (Ley de Asociaciones, N° 218 del 8 de agosto de 1939, artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 8 in fine, 11, 17, 18, 19, 20, 26, 28, 29 y 34; su Reglamento, Decreto N° 29496 de 17 de abril del 2001, arts. 1°, 13 ss., 43 sigts.; Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N° 3859 del 7 de abril de 1967, arts. 1°, 3 inc. K, 16, 26 ss, 34, 35; su Reglamento, arts. 1°, 17 ss., 22 ss., 81).

Conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho de asociación constituye una libertad pública, cimentada en el artículo 25 de la Constitución, que se desdobla en una vertiente positiva: derecho a asociarse para cualquier actividad, y otra negativa: la libertad de dejar de pertenecer a la asociación en cualquier momento. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 1123, 1124 y 6228, las tres de 1995, 00714-2001, 01101-2002 y 015057-2003).

En cuanto a la naturaleza jurídica de las asociaciones, son entidades o sujetos de Derecho Privado, aunque persigan objetivos de interés general.  En este sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la SALA CONSTITUCIONAL números   03393-1992, 6228-1996,   02222-1998,  00714-2001, está referida a una asociación de desarrollo, 12187-2001 y 01057-2003, entre otras.

Al decir de la SALA CONSTITUCIONAL (resolución 09993-2000), las asociaciones son “gremios de naturaleza privada, de una índole distinta a las organizaciones públicas que se rigen por el Derecho Administrativo”, para fines específicos y lícitos, a condición de que no tengan “como único y exclusivo objeto el lucro o ganancia (artículo 1° de la Ley de Asociaciones N° 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas)”.

La jurisprudencia administrativa de la Procuraduría reitera la misma tesis.  En concreto, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad, colaboradoras de las instituciones públicas en la promoción y consecución de diversos objetivos sociales, el dictamen C-029-91 acotó que si bien se crean en virtud de una ley especial (Ley  sobre el Desarrollo de la Comunidad), participan del carácter privado de las demás asociaciones; no difiere la naturaleza jurídica de unas y otras.  

Dictamen a que adhirió la Contraloría General de la República en el Oficio N° 02332 de 3 de marzo de 1999/DGAJ, el cual califica las asociaciones de desarrollo de la comunidad como entidades de Derecho Privado.

Principio que se halla contenido expresamente en el Reglamento a la Ley 3858, Reglamento a la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad (Decreto Ejecutivo N° 26935 de 20 de abril de 1998, en el artículo 11:

 “Artículo 11.-  Las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada.  Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas de derecho privado, y como tales, están autorizadas para promover o realizar un conjunto de planes necesarios para desarrollar social, económica y culturalmente a los habitantes del área  en que conviven, colaborando para ello con el Gobierno, las municipalidades y cualesquiera organismos públicos y privados. De esta misma forma se incorporan a las estrategias y planes de desarrollo regional y a la descentralización.” (Se agrega el subrayado).

(El artículo 14 de la Ley 3859 declara “de interés público la constitución y funcionamiento de las Asociaciones para el Desarrollo de la Comunidad”, en aras de “estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado por el desarrollo económico y social del país”).

La Procuraduría ha insistido en este aspecto en otros pronunciamientos: Las asociaciones comunales están sometidas al régimen de Derecho Privado, y no al de Derecho Público, propio de la Administración Pública. (Dictámenes C-104-93, C-117-97, C-014-99 y C-111-99).  La asociación “responde a esquemas organizativos del Derecho Privado, por lo que no puede nunca asimilarse o igualarse a un órgano administrativo, no forma parte entonces de la estructura estatal y tampoco realiza función administrativa alguna” (Dictámenes C-098-89 y C-104-93). (Opinión Jurídica N° OJ-172-2004 del 13 de diciembre del 2004).

Propiamente con el tema de que las asociaciones realicen actividades lucrativas como un mecanismo para alcanzar los objetivos que se trazan, se indicó:

“En lo que interesa, establece la Ley de Asociaciones número 218 de 8 de agosto de 1939, y sus reformas, lo siguiente:

"Artículo 1º.- (…)  "Artículo 2º.- (…)

Del articulado citado, resulta claro que una asociación, constituida de conformidad con lo que establece la Ley de Asociaciones, y regida por sus disposiciones, no puede tener como objeto, único y exclusivo, el lucro o la ganancia. Como lo ha señalado esta Procuraduría, ello no quiere decir que las asociaciones privadas no puedan ejercer actividades lucrativas, entiéndase aquellas que le reporten una ganancia o ingreso pecunario. Así, en Dictamen N° C-198-92 de 27 de noviembre de 1992, mediante el cual resolvió una consulta respecto de la inscripción de los contratos de reciprocidad realizados por la Asociación de Compositores y Autores Musicales de Costa Rica con diversas sociedades y asociaciones internacionales, la Procuraduría señaló:

"(….) una asociación privada puede válidamente tener como uno de sus fines el de la defensa de los derechos de sus asociados, coadyuvando, por ende, a la protección de los derechos del autor de sus asociados. E incluso podría admitirse que la asociación tenga entre sus objetivos el lucro o la ganancia, puesto que la prohibición es que dicho objeto lucrativo sea el único y exclusivo. Por objeto lucrativo o ganancia se entiende también el objeto "meramente" comercial o civil." (La cursiva no es del original).

En consecuencia, es permitido que una asociación tenga actividades lucrativas, siempre y cuando no constituyan dichas actividades su único y exclusivo objeto.”  (Dictamen C-139-2000 del 16 de junio del 2000)

Viene de lo expuesto que, en principio, no existe una limitación manifiesta para que una asociación, como mecanismo para alcanzar sus objetivos, genere ingresos económicos a través del ejercicio de una actividad lucrativa, como lo puede ser un puesto de venta de licores en una de las celebraciones que se regulan en nuestro ordenamiento jurídico.   Esto, claro está, cedería ante la comprobación de que, en los estatutos de la asociación (artículos 5 y 7 de la Ley N° 218) se estipulara, expresamente, que la venta de licores es un mecanismo proscrito dentro de las atribuciones de la asociación.  Aspecto que se podría verificar al momento de solicitar los requisitos para la emisión de la patente temporal. (Artículo IV del Reglamento Municipal). 

Salvado el caso de excepción a que se alude en el punto anterior, el cuestionamiento que interesa a la Municipalidad consultante puede dirigirse a los requisitos para que se puedan emitir las patentes temporales de licor.   Aspecto que nos lleva a la ubicación de las normas que regulan tal circunstancia.  Así, el artículo 17 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo N° 17757-G de 28 de setiembre de 1987, que prescribe: (…)

Norma que debe relacionarse con las pertinentes del Reglamento Municipal para el Trámite y Adjudicaciones de Patentes Temporales para la Venta de Licores Nacionales y Extranjeros en actividades comunales del Cantón de Orotina (de 19 de setiembre del 2000, publicado en La Gaceta N° 198 del 17 de octubre del 2000):

“Artículo II.  El Concejo Municipal otorgará las patentes temporales de licores cuando se realicen fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias y asociaciones vigentes (sic) y similares, siempre y cuando no pertenezcan a escuelas o colegios ni deportivas”

“Artículo IV.  Quienes soliciten una patente temporal y de licores (sic) deben llenar el documento de requisitos que extenderá la oficina de rentas y cobranzas, donde entre otros puntos, deben considerarse: identificación, objetivo de la actividad, dirección, ubicación, medidas de seguridad, duración, permiso de funcionamiento de salud, constancia de estar al día con los tributos y otros.”

“Artículo V.  Los interesados en una patente temporal de licores nacional y extranjeras deben retirar la solicitud en la oficina de rentas y cobranzas y presentarla ante el Concejo Municipal con un mínimo de 15 de antelación de la fecha en que se pretenda realizar la actividad.”

Ciertamente la redacción del Artículo II del Reglamento municipal recién citado es confusa, puesto que realiza una enumeración de actividades (fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias) y de seguido incluye a las “asociaciones vigentes” (que son, como hemos visto, personas jurídicas privadas), para luego concluir que hay otras “similares” (que en nuestro criterio, se refiere a otras “personas jurídicas”).  Es dable afirmar que, por una defectuosa técnica normativa, se están incluyendo dentro del mismo artículo tanto el tipo de actividad que permitirá la emisión de patentes temporales de licores, por un lado; como algunos sujetos o personas que podrán solicitar la autorización, por otro lado.

Aclarada la necesaria distinción que cabe hacer en el Artículo II que se viene glosando, cabe ahora referirnos en concreto al cuestionamiento de la Municipalidad.  Por lo que anteriormente se dijo, no existe, de principio, limitación alguna para que una asociación solicite el otorgamiento de una patente temporal de licores.  Sin embargo, ese derecho debe relacionarse, indefectiblemente, con la circunstancia o motivo (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública) que es indispensable para que se emitan este tipo de autorizaciones, sea el que se celebre una actividad de interés general dentro de la circunscripción territorial del cantón.  En ese sentido, es necesario recordar la importancia de que esa actividad esté previamente autorizada por la propia Municipalidad, tal y como se explica en el siguiente dictamen (se advierte que, si bien se hace referencia a los concejos municipales de distrito, los criterios jurídicos relacionados con la autorización para celebración de fiestas y otras actividades similares es plenamente predicable a los Concejos municipales):

“VI.- DEL OTORGAMIENTO DE PERMISOS PARA FERIAS, FESTEJOS POPULARES, FIESTAS CÍVICAS Y CUALQUIER OTRA ACTIVIDAD FESTIVA:

 

El Código Municipal vigente, Ley N° 7794, suprimió la figura del "Gobernador de Provincia", quien, en principio era al que le correspondía la realización de reuniones públicas, turnos, ferias, fiestas cívicas, patronales o religiosas, desfiles y otras actividades de este género. Al respecto se remite al Dictamen N° C-097-98 de esta Procuraduría en la cual se analizan la suerte de las Gobernaciones de Provincia, a partir de la entrada en vigor del actual Código Municipal.

En el pronunciamiento en cuestión, este órgano técnico consultivo de la Administración Pública, señaló:

"(…) Como se desprende con claridad, la existencia del órgano administrativo y los requisitos para el nombramiento de su titular igualmente han sido eliminados del Ordenamiento Jurídico. Ello nos lleva a concluir que, con la promulgación del nuevo Código Municipal, se ha dispuesto la supresión del órgano de la Administración Pública denominado "Gobernador de Provincia", siendo dicho proceder consecuente con el reforzamiento que, tanto a nivel jurisprudencial como legal, han venido recibiendo las Municipalidades del país.(…)

Asimismo, en el dictamen en cuestión, esta Procuraduría General concluyó:

(…) a. Con la promulgación de la Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998 - Código Municipal- se eliminó el sustento normativo que regulaba a las Gobernaciones de Provincia como un órgano de la Administración Pública. En virtud de que no existe otra norma de rango legal que defina el órgano y los requisitos para la elección de los titulares del mismo, se concluye que dicha figura ha sido eliminada del Ordenamiento Jurídico costarricense.(…)"

En este punto es importante indicar que, si bien es cierto el Código Municipal no establece expresamente la competencia del Municipio respectivo para el otorgamiento de permisos para la realización de ferias, fiestas cívicas o actividades festivas en la localidad, ello se puede inferir de los artículos 31 inciso d) y 57 incisos d) de dicho cuerpo legal, que disponen:

"ARTÍCULO 31.- Prohíbase al alcalde municipal y a los regidores:

(…)  d) Integrar las comisiones que se creen para realizar festejos populares, fiestas cívicas y cualquier otra actividad festiva dentro del cantón. (…)"

"ARTÍCULO 57.- Los Concejos de Distrito tendrán las siguientes funciones:

(…) d) Emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada distrito.(…)".

 

En virtud de lo anterior, debe entenderse que los Concejos de Distrito, órganos distintos de los Concejos Municipales de Distrito, por definición del artículo 54 del Código Municipal serán los encargados de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las respectivas municipalidades, y de los mismos existirán tantos Concejos de Distrito como distritos posea el cantón correspondiente.

De esta manera, el tema de permisos de patentes y fiestas comunales que establece el artículo 57 en su inciso d), para los distritos de un cantón nacional, se da en dos momentos; el primero de ellos cuando el Concejo de Distrito hace la recomendación respectiva; y un segundo momento cuando la Municipalidad aprueba dichos permisos.

Siguiendo la línea de pensamiento establecida con anterioridad, se puede afirmar que la realización de este tipo de ferias o festejos populares en general es de competencia local, por cuanto dichas actividades conllevan, la mayoría de las veces la realización de labores que tienen como fin el lucro, correspondiéndole a la Municipalidad del Cantón emitir el permiso respectivo, siendo de total aplicación lo establecido en el artículo 79 del Código Municipal, por tratarse, como se dijo de competencias meramente locales.

Con base en lo anterior, y al ser el otorgamiento de permisos para ferias, fiestas cívicas y demás festejos populares, una competencia  de naturaleza local, y siendo que el artículo 4 de la Ley N° 8173 dispone que los Concejos Municipales de Distrito tendrán las competencias locales del respectivo distrito, concluye esta Procuraduría que es a estos últimos a los que les corresponde emitir los permisos señalados.”  (Dictamen C-307-2005 del 23 de agosto del 2005)

La importancia de que, en el caso que nos ocupa, sea la Municipalidad la que autorice la realización de “… fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias …” radica en la necesaria ponderación del interés público por el que debe velar la Corporación, otorgando la autorización a actividades que verdaderamente sean propicias para reunir a los miembros del Cantón a efectos de esparcimiento.  Omitir esa valoración podría dar lugar a que cualquier actividad, aún aquellas desprovistas de toda trascendencia cultural, social, religiosa o ligada a las costumbres y tradiciones de los pueblos, vaya a servir de justificación para la emisión de una cantidad ilimitada de patentes temporales de licor.  No está de más recordar que la regulación existente en punto a la actividad de venta de licor está estrechamente relacionada con la necesidad de que exista un control para que el consumo de estas bebidas no se transforme en un factor que propicie, desmedidamente, las manifestaciones perjudiciales para la salud (alcoholismo) que la venta de licor propicia, situación que, innegablemente, está  presente en nuestra sociedad.

Dos últimas observaciones: en primer término, cabe advertir a la Municipalidad consultante que la distinción entre patentes de licores nacionales y extranjeras ha sido tenida como derogada tácitamente, en razón de lo cual se recomienda la modificación, en ese sentido, del Reglamento Municipal que se ha analizado en este criterio jurídico (ver, al efecto, dictamen C-165-2001 del 31 de mayo del 2001).  En segundo término, también resulta conveniente aprovechar la oportunidad para mejorar la redacción del artículo II en virtud de que se genera una confusa asimilación entre actividades y personas que pueden optar a la patente temporal de licores.

III.            Conclusión.

Se evacua la consulta formulada por la Municipalidad de Orotina en relación con la legalidad del otorgamiento de patentes temporales de licor a asociaciones en el sentido de que tal proceder resulta ajustado al Ordenamiento Jurídico, sin perjuicio de verificar las excepciones que se indican en este estudio.  Asimismo, se destaca la importancia de que tal autorización está indefectiblemente vinculada con la calificación que realiza la misma Municipalidad sobre la ocasión (evento) en el que se explotará dicha patente, debiendo realizarse una valoración de la trascendencia (importancia) que para los efectos de los intereses locales tiene realizar la “… fiesta cívica, popular, patronal, turno, feria…”. (Dictamen C-322-2006 del 10 de agosto del 2006)

 

Criterio reiterado, en el punto que aquí interesa, recientemente en el dictamen C-175-2009, del 22 de junio del 2009, en los siguientes términos:

 

“III.      Sobre las licencias temporales previstas en el artículo 17 del Reglamento a la Ley de Licores

El artículo 17 del Reglamento a la Ley de Licores, sobre el cual versa la presente consulta, dispone la facultad de las corporaciones municipales para otorgar patentes de licores temporales para el expendio de bebidas alcohólicas cuando se realicen fiestas cívicas y patronales, turnos, ferias y afines, excluyendo ferias escolares, colegios y centros de enseñanza que no califiquen como fiestas cívicas o patronales:

“ARTICULO 17.- (…)

 En primer término, debemos señalar que el Código Municipal suprimió la figura del "Gobernador de Provincia", quien, de acuerdo a la redacción de la norma de comentario, debía autorizar las actividades que invoca la norma. Al respecto, el dictamen número C-097-98 señaló:

"(…)"

De conformidad con lo expuesto, la referencia contenida en el artículo 17 de cita a la figura de las gobernaciones debe entenderse derogado con la entrada en vigencia del Código Municipal, siendo entonces que la competencia para la autorización de este tipo de actividades, eminentemente locales, así como el otorgamiento de patentes temporales de licores, corresponde a las Municipalidades.

En ese sentido, valga señalar, que las fiestas cívicas o patronales deben contar con la debida autorización por parte de la Corporación Municipal para su realización. Este trámite implica el examen previo de las condiciones en que se efectuará la actividad, lo que incluye otorgar el aval respectivo al lugar donde se ubicara el evento, independientemente de que se trate de un terreno público o privado.

 Al respecto, no está demás señalar, que la municipalidad es el ente competente para el otorgamiento de permisos y licencias para el ejercicio de actividades lucrativas en el respectivo cantón. Lo anterior encuentra sustento en los numerales 79 y 81 del Código de rito.

En relación a la posibilidad de denegar permisos, el criterio sostenido por la jurisprudencia de esta Procuraduría se remite a la aplicación del numeral 81 indicado, en cuanto establece como supuestos, para tal efecto, que la actividad que se pretenda desarrollar sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres; que el establecimiento no reúna los requisitos legales y reglamentarios; y que la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.

Sobre el particular, este Órgano Asesor ha señalado:

“(…) En un reciente dictamen se reiteraron estos criterios del siguiente modo:

“De las resoluciones transcritas (se refiere a los votos de la Sala Constitucional números 960-96 y 6774-93, ya reseñados en la anterior cita)  se desprende que para obtener una licencia o autorización municipal para el ejercicio de una actividad comercial, el establecimiento deberá cumplir no sólo con los requisitos que al efecto disponga el ordenamiento jurídico; sino que, además, la Administración Municipal tendrá que valorar las circunstancias de tiempo y lugar donde se pretenda desarrollar la actividad comercial que interese, a fin de determinar si es permitida.

Ahora bien, por tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, como es la libertad de comercio, las municipalidades no podrían limitar o denegar una licencia comercial por causas ajenas a las que expresamente establece el artículo 81 del Código Municipal, antes transcrito, salvo que una norma legal disponga un requisito adicional.”  (Dictamen C-259-2002 del 30 de setiembre del 2002)

Destaca este Organo Asesor la importancia que tiene la obligación de motivar (en la inteligencia del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública) adecuadamente el acto administrativo que llegue a resolver, negativamente, la petición de un administrado tendente a que se le autorice una patente, cuando para tal fin ha cumplido los requisitos contenidos en el Ordenamiento Jurídico.  Ello por cuanto, en casos donde se involucren conceptos jurídicos indeterminados como lo son “moral” y “buenas costumbres” que recoge el artículo 81 del Código Municipal, es obligación de la Municipalidad acreditar y razonar adecuadamente el porqué de una determinada petición podría poner en peligro a los mismos.  De ello se deriva que no exista una regla predeterminada para situaciones similares o análogas, siendo, antes bien, una obligación que recae en la Corporación Municipal el analizar, en cada caso, las particularidades y características de la petición, y en aplicación de los parámetros elementales de justicia, la lógica y la conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) al tomar la decisión que, para ese caso en concreto, mejor satisfaga aquellos bienes tutelados.” (Dictamen C-306-2002 del 12 de noviembre del 2002)”  (Dictamen C-105-2004 de 12 de abril del 2004)

En fecha más reciente, retomamos el tema de las competencias municipales para valorar la eventual denegatoria de una patente comercial a una actividad comercial legítima (como el caso de operación de locales con máquinas de juego), llegando a establecer, con vista en algunas resoluciones de la Sala Constitucional, lo siguiente:          

“… reiteramos que las limitaciones para la operación de locales donde se ubican máquinas para juegos (de las que regula el Decreto Ejecutivo N° 8722-G) son, en cuanto al horario de funcionamiento, las que contempla ese cuerpo reglamentario; y en lo que atañe a la restricción de ubicación con respecto a determinados sitios, las que contempla el artículo 8 del Reglamento a la Ley de Juegos, Decreto Ejecutivo N° 3510-G de 24 de enero de 1974.     Fuera de esas limitaciones, es cuestionable que una Municipalidad pueda aplicar un criterio adicional y genérico –distancias con respecto a lugares donde se expende licor- para denegar la ubicación de un local destinado a operar máquinas de este tipo.

Resta, por último, analizar el alcance del artículo 81 del Código Municipal.  Esta norma, de alcance genérico para toda la actividad sujeta a licencia de los entes corporativos, ha sido interpretada por esta Procuraduría en los siguientes términos:

“De la norma transcrita se desprende, expresamente, que una solicitud para el ejercicio de una actividad lucrativa o comercial que requiera del otorgamiento del permiso, sólo podría ser denegada por la Municipalidad respectiva si se presenta alguno de los siguientes supuestos: a) que la actividad que se pretenda desarrollar sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres; b) que el establecimiento no reúna los requisitos legales y reglamentarios; y c) que la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.” (Dictamen C-259-2002 del 30 de setiembre del 2002.  Ver, en igual sentido, C-306-2002 del 12 de noviembre del 2002) (…)” (Dictamen número C-400-2005 de 21 de noviembre del 2005. El subrayado no es del original).

De conformidad con lo indicado, la Corporación Municipal bien podría denegar la autorización para la realización de una feria cívica o patronal cuando se funde en alguno de los supuestos antes indicados.

 Ahora bien, en lo que es objeto de consulta, sea la autorización de “patentes temporales de licores” a la luz del artículo 17 mencionado, debe indicarse que una vez que la actividad festiva ha sido autorizada por la Municipalidad, pueden los particulares interesados solicitar al ente  municipal la licencia en cuestión, sin la cual, como es obvio, impediría a los interesados en expender bebidas alcohólicas efectuar tal actividad. 

En ese sentido, la norma de comentario no establece distinción alguna que excepcione de su aplicación, como erróneamente se desprende del criterio legal que se aporta, es decir, toda actividad de las descritas en el artículo 17, que pretenda la venta de licor, impone la obligación a los interesados en ejercer dicha actividad lucrativa de contar con licencia de licores respectiva.

En esta misma línea, resulta claro para este Órgano Asesor, que el artículo 17 de referencia no efectúa diferenciación alguna sobre la obligación de contar con las licencias de licores, atendiendo a criterios como la naturaleza pública o privada del sujeto que se encargará de la realización de la actividad, y mucho menos, respecto al predio donde se instalará; lugar que, en todo caso, deberá estar debidamente autorizado por la corporación municipal a efecto de la realización de festejos cívicos o patronales, independientemente de su naturaleza pública o privada.

Además, precisamente por la temporalidad de la licencia en cuestión –o patente como indica la norma-, los párrafos segundo y tercero prevén condiciones específicas para su ejercicio:

a)      Si quien explote el puesto de licores en tales festejos es patentado de licores en el mismo lugar donde se desarrollan éstos,  estará en la obligación de cerrar totalmente el otro puesto de licores durante el tiempo que duren tales eventos.

b)     No se permitirá que se instalen ventas de licores en casas de habitación. Los puestos que se instalaren deben estar ubicados únicamente en el área donde se celebrará el evento que indica la norma,  según las indicaciones que haga la municipalidad respectiva, y no podrán tener comunicación visual con el medio ambiente externo, debiendo contar con medidas de salubridad propias y adecuadas.

Finalmente, valga señalar que el Reglamento a la ley de licores excepciona al  otorgamiento de las licencias temporales previstas en el artículo 17 de cita, de la aplicación de las distancias mínimas dispuestas en el artículo 9 de ese mismo cuerpo normativo. Al efecto, el artículo 9 inciso i) dispone lo siguiente:

“(…) ARTICULO 9º.

i)   Aquellos actos públicos como fiestas cívicas, patronales, culturales, ferias y similares que cuenten con el permiso respectivo de la municipalidad competente, no estarán sujetos a restricción por distancia alguna, siempre que sean de índole temporal y no excedan de dos semanas.

Recuérdese que el numeral 9 indicado, regula lo relativo a las distancias mínimas que debe respetar los locales dedicados al expendio de licor con respecto a sitios protegidos por la norma, esto es, se establecen distancias de cien o cuatrocientos metros respecto de templos religiosos, instalaciones deportivas abiertas al público en general, para cuyo uso no se requiera pertenecer a alguna asociación, organización o grupo específico, ni se exija para ello pagar membresía, tarifa o precio alguno tales como canchas de fútbol abiertas, canchas de baloncesto, piscinas públicas y polideportivos, centros que provean servicios de salud al público ya sean del Ministerio de Salud o de la Caja Costarricense de Seguro Social, así como aquellos establecimientos que brindan servicios de atención en Medicina y Cirugía General o por especialidades Médicas y/o Quirúrgicas con internamiento sean privados o mixtos (público-privados), centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles y los centros de enseñanza ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y para universitaria, debidamente autorizados por el estado.

Así las cosas, las fiestas cívicas, patronales o afines quedan excepcionadas de la aplicación de las medidas antes referidas de conformidad con el inciso i) del numeral 9 al que hemos hecho referencia. Evidentemente, tal excepción tiene sentido cuando la ubicación de lugar donde se efectuaran los festejos de comentario  se encuentre dentro de las distancias de restricción aludidas, de lo contrario, si el lugar se encuentra a distancias superiores a las dispuestas por la norma respecto de centros educativos, de salud, deportivos o religiosos no habría necesidad de aplicar el numeral 9 inciso i) mencionado.

Ahora bien, de llegar a aplicarse la excepción dicha, se impone una condición adicional respecto a la duración de las patentes temporales autorizadas para las fiestas cívicas, patronales o afines, y es que el inciso i) indicado, señala expresamente que la excepción a la aplicación de las distancias mínimas es procedente siempre que tales festejos “sean de índole temporal y no excedan de dos semanas”, de suerte que, cuando la Corporación municipal proceda a la autorización de “patentes” temporales de licores y adicionalmente se excepcione de la aplicación de las distancias mínimas dispuestas en el artículo 9 de repetida cita, sujetara la duración de tales licencias a un máximo de dos semanas.

Respecto de este último plazo de dos semanas, y en relación al plazo de mes que establece el numeral 17,  debemos señalar que estos no se contraponen, en el tanto regulan supuestos distintos; por una parte, como se indicó antes, el plazo señalado en el inciso i) del artículo 9 resulta de aplicación cuando se excepcione de la aplicación de las distancias mínimas reguladas en el texto de ese numeral, pero de no encontrarse ante ese supuesto, resulta de aplicación el plazo de un mes que establece el artículo 17 referido. De suerte que, si la feria cívica, patronal o afín se excepciona de las distancias mínimas de restricción, la vigencia de la licencia temporal de licores no podrá ser mayor a dos semanas, caso contrario, si la actividad no es excepcionada de la aplicación del referido numeral, la licencia de licores podrá ser extendida por el término máximo de un mes.”  (Dictamen C-175-2009 del 22 de junio del 2009)

 

Llegados a este punto, podríamos ensayar las siguientes afirmaciones preliminares:

 

·                   El concepto de “festejos populares” no se define expresamente en la Ley N° 4286.  Sin embargo, en virtud de una integración del Ordenamiento Jurídico, y teniendo en cuenta el proceso legislativo que llevó a la emisión de dicha ley, bien puede asimilarse a todo el conjunto de eventos de carácter festivo, que involucren la realización de actividades comerciales, dentro de un determinado espacio de tiempo, y que tenga por finalidad el esparcimiento de los habitantes de un cantón, en atención a la valoración que necesariamente debe realizar el Municipio.   Valoración o decisión propia que supone el análisis de la trascendencia de la actividad para enaltecer, reiterar o promocionar valores y principios de la colectividad; pudiendo ser esos valores y principios de índole histórico –conjunto de actividades tradicionales como topes, carnavales, corridas de toros, chinamos-; circunstancial –inauguración de una obra pública-; conmemorativo –creación del cantón-.

·                    De manera refleja, obsérvese que el autorizar ese tipo de actividades bajo el concepto de “festejo popular”, además, implica que se activa la competencia del artículo 17 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores, sea la posibilidad de otorgar patentes de licores temporales. 

 

 

B.                Precisiones jurisprudenciales relacionadas con el tema.

 

En abono a las conclusiones que resaltamos en el anterior aparte, conviene resaltar algunas precisiones que ha elaborado la Sala Constitucional en punto a que la autorización de festejos populares es una competencia que ejercitan las municipalidades del país, al amparo de la normativa vigente, con expresa mención de la Ley N° 4286.  

 

“UNICO: La ley No. 146 de 3 de agosto de 1934 declara días feriados, los designados por cada población de la República, para celebrar las fiestas cívicas, con tal que no excedan de tres. La organización de esos eventos y el señalamiento de las fechas de la celebración, le corresponde a la comisión de festejos que debe designar cada Municipalidad, conforme lo dispone la Ley No. 4286 del 17 de diciembre de 1968. - En el presente caso, la celebración de los festejos cívicos y patronales, se realizará del día catorce al veinte inclusive del mes en curso. En razón de lo dicho, la declaración de los feriados debe ser de tres días y no de uno sólo como se ha ordenado, de lo que resulta que la resolución del Subdirector Administrativo del Poder Judicial, ha dejado de aplicar la Ley No. 146 de 3 de agosto de 1934 y colocado a los recurrentes en una clara desventaja frente a los empleados y funcionarios, que como en el cantón de San José, se les concedieron tres días de asueto. La resolución del Subdirector Administrativo del Poder Judicial debe anularse y restituir a los recurrentes en el goce de sus derechos constitucionales, condenándose al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios, conforme a las disposiciones del artículo 51 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.” (Sala Constitucional, resolución N° 70-91 de las catorce horas y treinta y dos minutos del once de enero de mil novecientos noventa y uno)

 

También es importante destacar que esa Sala enlaza el hecho de que la autorización para la celebración del festejo popular traiga aparejada la obligación del Concejo Municipal –y no de un tercero- de garantizar el libre tránsito de los habitantes del Cantón:

“V.-  En cuanto a las Municipalidad de Alajuela. En primer lugar debe rescatarse que la competencia para la organización de festejos populares, que es otorgada por ley a las municipalidades del país, desarrolla el principio contenido en el artículo 169 de la Constitución Política de que corresponde a los gobiernos locales la administración de los intereses comunales. En el caso concreto, el Presidente del Concejo Municipal de Alajuela señala que la actuación de su representada se limita a autorizar las actividades y permisos tramitados con todos los requisitos. Sin embargo, es preciso reiterar que la misión de las autoridades recurridas va mucho más allá pues deben velar por la salud y bienestar de los habitantes del Cantón, para lo cual deben tomar las medidas que el ordenamiento jurídico le faculta, a fin de que cualquier tipo de actividad pública que se desarrolle en su jurisdicción se realice bajo su control y fiscalización, y contando con los permisos respectivos, constatables no sólo al momento de otorgar el permiso sino también durante el desarrollo y la puesta en práctica de la actividad. Finalmente, y no menos importante en el caso de la red vial cantonal, debe la Municipalidad velar porque se garantice el libre acceso a cualquier hora del día de quienes habitan en las cercanías de los festejos, coordinando con las autoridades correspondientes para que esto suceda.”  (Sala Constitucional, resolución N° 5337-2010 de las nueve horas y doce minutos del diecinueve de marzo del dos mil diez)

Ahora, en lo que atañe a si es posible calificar a las fiestas que organiza la municipalidad consultante como festejos populares, ha indicado la Sala Constitucional:

“IV.  Sobre la contaminación sónica en los festejos populares que se celebran en Palmares.  Algunas costumbres en nuestro país, entre ellas la celebración de festejos y ferias,  transcurrieron en el pasado sin problema para ninguno de los habitantes del país por la poca población con que contaba, pero su acelerado crecimiento hizo que necesariamente debiera desplazarse su celebración a sitios donde la obligada molestia que ello implica afectara al menor número.  En otros países se han construido para esos fines instalaciones permanentes, en las que la contaminación ambiental que se genera no lesione los derechos de las personas y además tengan facilidades de acceso y permanencia, de tal manera que no se obstaculice el tránsito ni se ponga en peligro el derecho a la vida y los que de él se derivan.   En el caso que nos ocupa, es un hecho público y notorio la gran acogida que año con año van teniendo los festejos populares en Palmares, que trasciende las fronteras de esa comunidad, la cual se ve visitada en esa época por grandes cantidades de personas provenientes de diversas partes del país.  Pero también esos festejos están preocupando a miembros de la comunidad palmareña, como queda patente con el reclamo de los recurrentes, quienes muestran su inquietud, en cuanto miembros de la Asociación Palmareña para la Recuperación del Ambiente (APRA), por la contaminación sónica que se ha venido produciendo en los festejos año a año, hecho que acreditan con prueba documental –al menos para el año dos mil tres– y que además encuentra respaldo en el informe rendido por el Ministerio de Salud, al cual se adjuntó prueba documental que corrobora además que en el dos mil dos el Tribunal Ambiental Administrativo, como Órgano Director del Procedimiento Ordinario Administrativo incoado contra la Asociación Cívica Palmareña, encontró a la Asociación Cívica de Palmares responsable por dañar el medio ambiente a través de contaminación sónica producida durante las Fiestas Palmares dos mil dos y por lo tanto se le amonestó por este hecho.”  (Sala Constitucional, resolución N° 3390-2004 de las quince horas con cincuenta y seis minutos del treinta y uno de marzo del dos mil cuatro)

Llegados a este punto, pareciera claro que las municipalidades del país, cuando autoricen la celebración de festejos populares, en la definición que de ese concepto se avanza en este dictamen, necesariamente debe nombrar la comisión que se regula en la Ley N° 4286.   Sin embargo, por el análisis que de seguido se formula, se expresan las razones por las cuales estimamos que debe precisarse el ámbito de la actividad que puede desplegar la citada comisión.

 

 

C.                 La comisión de festejos populares que crea la Ley 4286 no puede afectar la autonomía municipal.

Según lo indicado hasta este punto, son las municipalidades a las que les corresponde la autorización para que determinados eventos que califiquen dentro del concepto de “festejo popular” se celebren en su jurisdicción territorial.   Sin embargo, y ante la vigencia de la Ley N° 4286, se llega a concluir que solamente las municipalidades, a través de las comisiones que se regulan en dicho cuerpo normativo, pueden “realizar” u “organizar” los festejos, tal y como se determinó en el dictamen C-183-2010, cuando se indicó:

“En la especie, se cuestiona la factibilidad de permitirle a distintas entidades privadas que organicen los festejos populares en Palmares. Empero tal autorización, no solo carece fundamento jurídico, sino que se contrapone abiertamente al ordinal primero de la Ley 4286, que es enfático al indicar que la realización de la actividad que nos ocupa, recae de forma exclusiva y excluyente en el gobierno local.

Tómese en consideración que el numeral citado a la letra reza:   

“Los concejos municipales serán los encargados de nombrar las comisiones de los festejos populares. Estas comisiones estarán integradas por cinco miembros como máximo, quienes no disfrutarán de privilegio alguno por ese nombramiento. 

El alcalde municipal, los alcaldes suplentes, los regidores y los síndicos no podrán integrar estas comisiones. 

La comisión elaborará la liquidación de cuentas de los festejos populares y la presentará, para su revisión, a la auditoría interna municipal o a la contaduría municipal, en caso de que no exista auditoría, a más tardar treinta días después de la finalización de los festejos.

La auditoría o contaduría municipal tendrán un plazo de sesenta días, como máximo, para revisar la liquidación y trasladaría al concejo, el cual deberá aprobarla, a más tardar, en quince días. 

Lo anterior sin perjuicio de la fiscalización superior que corresponde a la Contraloría General de la República.”  (El resaltado nos pertenece)   

Aunado a lo anterior, no cabe duda que al analizar con detenimiento las discusiones legislativas, no podría arribarse a una ilación distinta que el fin último de la norma es  la regulación de cualquier actividad realizada dentro de los diversos espacios territoriales en manos de gobiernos locales, con el respectivo control de ingresos y egresos. Lo contrario conllevaría desvirtuar la finalidad de la norma y hacer ilusorio el motivo que produjo su creación jurídica.

Así las cosas, resulta palmario que el gobierno local está vedado para delegar en organizaciones de tipo privado, competencias que le son propias, endilgadas de forma directa por la Ley, ya que esta última constituye el límite infranqueable de su actuar y en consecuencia no podría desconocerla sin quebrantar el principio de legalidad, tornando absolutamente nula la conducta realizada en contraposición al ordenamiento jurídico.

 En consecuencia, el ente territorial, por imperio de ley, se encuentra impedido para autorizar la organización de los Festejos Populares de Palmares a Asociaciones,  Fundaciones o cualquier otra entidad de carácter privado.” 

 

            Esa conclusión merece precisarse, con vista en la consideración de la autonomía municipal que consagra el propio Texto Fundamental.  En primer término, deben recordarse los alcances que le confirió la Sala Constitucional a ese principio, precisamente a raíz del análisis de las leyes que, anteriormente, regulaban las relaciones entre las corporaciones territoriales y las gobernaciones de provincia:

 

    “III.-   LAS ORDENANZAS MUNICIPALES DE 1867.- Como ha quedado dicho en los considerandos anteriores, al entrar en vigencia el Código Municipal, la institución de las gobernaciones provinciales, sufrió una importante transformación, principalmente, en cuanto terminó, definitivamente y como lo pretendió la Asamblea Nacional Constituyente, con su papel de "interventor" del Poder Ejecutivo en el régimen municipal. La ley No. 20 de 24 de julio de 1867 "Ordenanzas Municipales", tenía una primera Sección con la División Territorial del país, luego un extenso desarrollo relativo al régimen municipal y, para lo que interesa a esta sentencia, las secciones sétima y octava, que se referían a los gobernadores y a los jefes políticos. Por principio elemental de hermenéutica jurídica, deben entenderse que la mayoría de las atribuciones que le fueron conferidas a los Gobernadores, en tanto agentes del Poder Ejecutivo, fueron derogadas implícita o expresamente por las subsiguientes transformaciones que sufrió el ordenamiento jurídico del país. Así, y únicamente a manera de ejemplo, ya no es posible admitir que le corresponda a los Gobernadores comunicar las leyes y decretos del Poder Legislativo o los decretos, órdenes y resoluciones del Ejecutivo (art. 49 derogado), lo que hoy día se hace por medio del Diario Oficial; ni que le corresponda velar por el cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos (art. 51), que ahora corresponde a cada jerarca, y cuando procede, por medio del Servicio Civil; ni cuidar que se hagan las elecciones cuando corresponda (art. 52 derogado), puesto que esa es una función, como todo lo que tiene que ver con el sufragio, exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones; o cuidar que los legisladores concurran a las sesiones legislativas (art. 53 derogado); o que deban promover activamente la enseñanza primaria, fomentar la agricultura, la industria y el comercio, (art. 54). Es por lo anterior y para homologar las instituciones públicas involucradas, según las necesidades de los tiempos, que fue necesaria la promulgación de leyes como la de Organización Municipal, No. 131 del 9 de noviembre de 1909; la Adición a esa misma Ley, No. 11 de 10 de setiembre de 1925; la Ley de Hacienda Municipal, No. 180 de 28 de agosto de 1923, entre muchas otras. Por fin, y como ya se ha dicho, entró en vigencia el Código Municipal y se derogaron las Ordenanzas Municipales, excepto en lo que tenía que ver con el Gobernador y los Jefes Políticos, estos luego sustituidos por los Delegados Cantonales de la Guardia de Asistencia Rural. Eso sí, resulta importante señalar que el mismo artículo 185 del Código Municipal señaló que dejaba vigentes esas dos secciones de las Ordenanzas Municipales, en cuanto no resultaran modificadas por ese Código, lo que conduce a sostener que cuando exista un enfrentamiento entre las Ordenanzas y las normas del Código Municipal, aquéllas se entienden derogadas implícitamente.

IV.-    LAS FUNCIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE LICENCIAS.-

A partir de los conceptos expresados en el considerando anterior, resulta importante, a los efectos de definir las funciones de las municipalidades en lo que atañe a las licencias comerciales en general, y a manera de conclusión inicial sobre el tema, transcribir el siguiente párrafo del informe de la Procuraduría General de la República, visible a folios 77 y siguientes:

"A partir de 1949, se otorga a la Municipalidad la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estableciéndose que la misma estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley (artículo 169), e indicándose que gozan de autonomía (artículo 170). Se agrega además, en el artículo 175, que éstas dictarán sus presupuestos ordinarios y extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General, que fiscalizará su ejecución.

Es claro entonces, que a partir de la promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones Municipales tienen a su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les otorga autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República. Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13), tienen potestad para imponer tributos. En virtud de ello, cualquier normativa que, con anterioridad a la Carta Magna actual, restringiera tales atribuciones, habría quedado derogada con la entrada en vigencia de ésta (artículo 197 constitucional). Asimismo, cualquier disposición dictada con posterioridad a dicho texto que violente las competencias y atribuciones otorgadas a esas Corporaciones, sería inconstitucional."

El examen de la Procuraduría General de la República conduce a señalar, sin embargo, que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (id. folio 81), de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses "locales", se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto. Este orden de ideas es el marco general necesario para afirmar, junto con las normas jurídicas vigentes (Código Municipal y Ley de Licores entre otros) que es materia exclusivamente municipal todo lo que se refiere al otorgamiento de las licencias para el ejercicio del comercio en su más variada gama de actividades, y su natural consecuencia que es percibir el llamado impuesto de patente.  Así se infiere del análisis de los artículos 96, 97, 98, 99, 100, 101 y 102 del Código Municipal, en especial el artículo 98, al señalar que

"Nadie podrá abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas sin contar con la respectiva licencia municipal"

contenido que con toda nitidez atribuye al gobierno local, en el sentido más amplio posible, pero con exclusión de toda otra injerencia que no sea constitucionalmente razonable, otorgar las licencias necesarias para el ejercicio de todas las actividades lucrativas. Consecuentemente, no solo por norma legal expresa (el Código Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más importante, por contenido constitucional expreso (artículo 169), no pueden subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local.”

(…)

“En resumen, el texto actual de la Ley sobre la Venta de Licores, como régimen especial que regula la actividad lucrativa del expendio de bebidas alcohólicas al menudeo (art. 102 del Código Municipal), está inmersa dentro del contenido constitucional de lo local y consecuentemente, corresponde a los gobiernos locales administrar ese sistema, de manera que una Ley que regule esa materia solo será compatible con el Derecho de la Constitución, si se entiende que la única autoridad encargada de administrar, controlar, fiscalizar y sancionar las infracciones de la actividad que tiene que ver con la concesión de licencias para el funcionamiento, es el gobierno de cada cantón de la República, con las excepciones de los permisos sanitarios cuando procedan y sin perjuicio de lo que en esta sentencia se expresa, sobre el control a posteriori del funcionamiento de los negocios comerciales. Razones esenciales de la hermenéutica jurídica, determinan que la Sala entienda que habiéndose estructurado en el proceso constituyente el régimen municipal, con prescindencia absoluta de cualquier injerencia del Poder Ejecutivo, ya no podrán los gobernadores y jefes políticos actuar en el campo exclusivo de las Municipalidades (entrada en vigencia del Código Municipal, día uno de enero de mil novecientos setenta y uno) para suplantar su autoridad, y es así, por consiguiente, que en todo el texto de la Ley sobre la Venta de Licores, cuando se habla de la autoridad superior de policía, de gobernadores y de jefes políticos, se está refiriendo a la Municipalidad de la jurisdicción y entendida la Ley así, ésta no resulta inconstitucional.”  (Sala Constitucional, resolución N° 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete.)

            Por lo expuesto, y formulando una interpretación conforme a la Constitución Política, es dable afirmar que las municipalidades pueden y deben desarrollar la competencia de celebración de festejos populares a través de una comisión nombrada al efecto, pero siendo una decisión exclusiva del Ente Corporativo el definir si las actividades se organizarán y desarrollarán por esa comisión o bien si ésta podrá contratar, con terceros, la realización de alguna, algunas o todas las actividades lucrativas que se comprendan en los festejos.   Dicho de otro modo, lo que riñe con la autonomía municipal, en criterio de este Órgano Asesor, es que se limite, a priori, el que todas las actividades que se celebran con ocasión a un festejo popular –en los términos que aquí se definen- deban necesariamente ser llevados a cabo por la propia Comisión, pues ello implicaría imponer una decisión que limita y cercena el alcance de la autonomía municipal para la mejor definición y atención de los intereses locales.   Véase, incluso, que la posibilidad de contratación administrativa a cargo de la comisión de festejos populares está reconocida en la propia Ley N° 4286:

“Artículo 10.—A los miembros de la comisión les serán aplicables, en lo que corresponda, las prohibiciones y sanciones consagradas en el artículo 22 y en el capítulo X de la Ley Nº 7494, Contratación administrativa, de 2 de mayo de 1995. Asimismo, las contrataciones que promueva la comisión se regirán, en lo conducente, por dicha Ley y su Reglamento.”

            Por demás, es claro que también, si nos ajustamos a una interpretación gramatical de la normativa, es dable afirmar que en ningún momento la ley N° 4286 impone a la comisión de festejos populares el que sea ella la que organice, administre y opere las actividades festivas.   Bien lo podría hacer, pero igualmente, apegado al régimen autonómico que las cobija, la municipalidad puede autorizar a que la comisión traslade o encargue  -no delegue, en el concepto de la Ley General de la Administración Pública- tales actividades a un tercero o terceros, para lo cual deberá definir adecuadamente los términos contractuales pertinentes –artículos 2, 4 inciso f) y 62 del Código Municipal-.  

 

El proceso de contratación administrativa que lleve adelante la comisión deberá velar, de manera prioritaria, por ser extremadamente claro en la determinación del objeto que se contrata –tipo de actividad-,  las ganancias a que tiene derecho la Corporación y/o su modo de estimación, y el establecimiento de cualquiera otra cláusula que asegure al municipio el cumplimiento de lo pactado y la percepción de los ingresos.   En este sentido, se estima que la Ley de Contratación Administrativa ofrece los instrumentos necesarios para asegurar tal propósito, sin perjuicio de la obligatoria atención a los criterios técnico-jurídicos que al efecto pueda emitir la Contraloría General en el ámbito de su competencia.

 

Por demás está indicar que, tales contrataciones, no suprimen la obligación de que sea la comisión la que cumpla con el deber de rendir la liquidación de cuentas para cada festejo –artículo 1° de la Ley N° 4286-, y con el depósito de las utilidades obtenidas -artículo 8 de la Ley N° 4286- en las arcas municipales, ni inhibirían el régimen de responsabilidad personal a que se someten dichos funcionarios.  E igualmente imponen a los miembros de la comisión guardar los límites éticos propios a la condición de funcionarios municipales, y que se recogen prioritariamente en el artículo 22 de la Ley de Contratación Administrativa.

 

En virtud de lo expuesto, se estima necesario precisar y aclarar, de oficio, los dictámenes C-080-2010 y C-183-2010 en cuanto a que sea exclusiva y directamente  la comisión de festejos populares que prescribe la Ley N° 4286 la que organice, administre y opere las actividades festivas, siendo dable que esa misma comisión, con la autorización del Concejo Municipal, pueda contratar la realización de alguna o algunas de las actividades atinentes al festejo con terceros.   Además, se adiciona el dictamen C-183-2010 en el sentido de que el concepto de “festejos populares” debe ser integrado con otras normas del Ordenamiento Jurídico público, y teniendo en cuenta el proceso legislativo que llevó a la emisión de dicha ley, de forma tal que se entienda que la competencia municipal que se regula en la Ley N° 4286, y los artículos 31 inciso d) y 57 inciso d) del Código Municipal, comprende la obligación de designar comisiones municipales de festejos siempre que se organicen un conjunto de eventos de carácter festivo, que involucren la realización de actividades comerciales –lucrativas-, dentro de un determinado espacio de tiempo, y que tenga por finalidad el esparcimiento de los habitantes de un cantón, en atención a la valoración que necesariamente debe realizar el Municipio. Valoración o decisión propia que supone el análisis de la trascendencia de la actividad para enaltecer, reiterar o promocionar valores y principios de la colectividad; pudiendo ser esos valores y principios de índole histórico -tradicionales como los topes, carnavales, corridas de toros-, circunstancial –inauguración de una obra pública-, conmemorativo –creación del cantón-, comercial –exposición y venta de productos del cantón o distrito- u otros que sean de interés local.

 

 

 

 

 

IV.    Conclusión.

 

En virtud de las consideraciones realizadas, se concluye:

 

a.                  La gestión de dictamen que formula la Municipalidad de Palmares no resulta atendible, por tratarse de un caso concreto.  Sin embargo, y en atención a la potestad del artículo 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica, se analizan de oficio los conceptos involucrados en este tema, sean la definición del concepto de “festejos populares” y las atribuciones municipales que se ejercitan a través de la comisión que crea la Ley N° 4286.

 

b.                  Las municipalidades necesariamente deben nombrar una comisión de festejos populares cuando autoricen un conjunto de eventos de carácter festivo, que involucren la realización de actividades comerciales, dentro de un determinado espacio de tiempo, y que tenga por finalidad el esparcimiento de los habitantes de un cantón, en atención a la valoración que necesariamente debe realizar el Municipio.   Valoración o decisión propia que supone el análisis de la trascendencia de la actividad para enaltecer, reiterar o promocionar valores y principios de la colectividad; pudiendo ser esos valores y principios de índole histórico –conjunto de actividades tradicionales como topes, carnavales, corridas de toros, chinamos-; circunstancial –inauguración de una obra pública-; conmemorativo –creación del cantón-.   En ese sentido se precisa el concepto de “festejos populares” en el ámbito de la Ley N° 4286.

 

c.                   Se aclarar y precisan, de oficio, los dictámenes C-080-2010 y C-183-2010 en cuanto no pueden llevar a la conclusión de que sea exclusivamente la comisión de festejos populares, que prescribe la Ley N° 4286, la que organice, administre y opere las actividades festivas.  En este sentido, en atención al principio de autonomía municipal, derivado del artículo 170 del Texto Fundamental y antecedentes de la Sala Constitucional, se interpreta que es igualmente posible que, con la autorización del Concejo Municipal, la comisión de festejos populares pueda contratar la realización, con terceros, de alguna o algunas de las actividades atinentes al festejo.  Contrataciones que se realizarán bajo los postulados, figuras y regulaciones de la Ley de Contratación Administrativa.

 

d.                De avalarse la posibilidad indicada en el punto anterior, el Concejo Municipal debe poner especial atención en que las contrataciones comprendan, con la debida claridad y precisión, la determinación del objeto que se contrata –tipo de actividad-,  las ganancias a que tiene derecho la Corporación y/o su modo de estimación, y el establecimiento de cualquiera otra cláusula que asegure al municipio el cumplimiento de lo pactado y la percepción de los ingresos.   En este sentido, se estima que la Ley de Contratación Administrativa ofrece los instrumentos necesarios para asegurar tal propósito, sin perjuicio de la obligatoria atención a los criterios técnico-jurídicos que al efecto pueda emitir la Contraloría General en el ámbito de su competencia.  Además, sin perjuicio de la potestad de reglamentación interna que tiene la Corporación Municipal, respetando el marco de legalidad a que se ha hecho referencia.

 

e.                  Estas contrataciones administrativas, como lo advierte la propia Ley N° 4286, deben ser llevadas a cabo bajo los preceptos éticos que derivan del artículo 22 de la Ley de Contratación Administrativa.   Además, se concluye que la modalidad de contratación que aquí se analiza no incide ni deroga el régimen de responsabilidad personal a que están sujetos los miembros de la comisión de festejos populares y que regula la Ley N° 4286. 

 

 

Atentamente,

 

 

 

Iván Vincenti Rojas

 

 

 

Ivr/acz