06 de setiembre del 2011

C-208-2011

 

Licenciada

Sandra Mora Muñoz

Auditora Interna

Municipalidad de Jiménez

 

Estimada señora:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República me es grato dar respuesta a su Oficio AIMJ-2011- 037 de 04 de abril del 2011, a través del cual nos consulta varios aspectos relacionados con el artículo 14 del Código Municipal, en los siguientes términos:

 

“En el caso de que el alcalde municipal tenga una ausencia definitiva, el o la vicealcalde primero pasaría ser la o el alcalde titular. Si este caso se da donde la o el primer vicealcalde pasa a ser alcalde. Qué pasaría con el o la vicealcalde segundo. Sigue ocupando el puesto de vicealcalde segundo o pasa a ser vicealcalde primero.

 

De quien dependen jerárquicamente los vicealcaldes, el primero y el segundo, dependen del alcalde, del Concejo Municipal o de quién. Son los vicealcaldes, empleados comunes con derechos de vacaciones, si no disfrutan sus vacaciones se les tienen que pagar, tienen derecho a aguinaldo, prestaciones legales, tienen que cumplir un horario.”

    

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:

 

Si bien de conformidad con la reforma del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los auditores internos pueden consultar a este Órgano Consultor acerca de cuestiones jurídicas y de carácter general, ciertamente debe entenderse que los asuntos deben circunscribirse a las competencias de una auditoría interna de la Administración Pública.  En tal sentido,  que a la letra establece:

 

“ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno”

No obstante ello, se echa de menos la justificación de la consulta que se nos plantea; pese a ello, y con la observancia del caso, se procederá a emitir nuestro criterio jurídico de manera abstracta y general, tal que pueda ser útil a la auditoría interna bajo su cargo, para lo pertinente; no sin antes hacer mención sobre la competencia constitucional y legal que ostenta el Tribunal Supremo de Elecciones, en orden a  uno de las aspectos consultados.

 

II.- COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES PARA EVACUAR CONSULTAS DE ORDEN ELECTORAL:

 

En cuanto a la duda formulada de la siguiente manera:

 

“En el caso de que el alcalde municipal tenga una ausencia definitiva, el o la vicealcalde primero pasaría ser la o el alcalde titular. Si este caso se da donde la o el primer vicealcalde pasa a ser alcalde. Qué pasaría con el o la vicealcalde segundo. Sigue ocupando el puesto de vicealcalde segundo o pasa a ser vicealcalde primero.”

 

Sobre el particular, es pertinente de previo, tener en consideración los artículos 102, inciso 3 de la Constitución Política y 12, inciso c) del Código Electoral, que en su tenor y en lo conducente, establecen:

 

“Artículo 102.- El Tribunal Supremo de Elecciones tiene las siguientes funciones:

(…)

3) Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral;  

(…)”

“Artículo 12.- Atribuciones del Tribunal Supremo de Elecciones

Al TSE le corresponde, además de las atribuciones que le confieren la Constitución, este Código y demás leyes, lo siguiente:

(…)

c)      Interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio de las atribuciones de la Sala Constitucional en materia de conflictos de competencia, las disposiciones constitucionales y las demás del ordenamiento jurídico electoral, de oficio o a instancia del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos. La resolución final que se dicte en esta materia será publicada en el diario oficial La Gaceta y se comunicará a todos los partidos políticos.

(…)”

 

 

Queda claro de las disposiciones transcritas, que quien posee la competencia exclusiva y prevalente para conocer acerca de los asuntos de carácter electoral como el de consulta, así como la interpretación de las disposiciones jurídicas en torno a esta materia, es el Tribunal Supremo de Elecciones; y en tal virtud, esta Procuraduría se encuentra inhibida para emitir criterio acerca del aspecto arriba señalado; pues de lo contrario, estaría invadiendo el ámbito competencial de ese órgano electoral, en abierta infracción al principio de legalidad, regente en todo actuar de la Administración Pública.  En una situación similar, este Órgano Consultor, mediante el Dictamen No. C-229 de 05 de junio del 2006, ha puntualizado:

“debemos señalar que este órgano superior consultivo ha mantenido una línea de razonamiento en el sentido de que es el Tribunal Supremo de Elecciones quien ostenta la competencia exclusiva y prevalente para el análisis y resolución de los asuntos en materia electoral.

 

Valga mencionar que, sobre el tema, esta Procuraduría General, mediante la opinión jurídica N° OJ-080-2001 del 25 de junio de 2005 –reiterada en la opinión jurídica N° OJ-034-2005 del 10 de marzo de 2005– desarrolló profusamente este tema, en los siguientes términos:

 

“En todos aquellos asuntos en los cuales se nos consultan sobre las incompatibilidades de funcionarios de elección popular, las cuales impiden el ejercicio del cargo o, una vez siendo desempeñado, provocan su abandono (una especie de incompatibilidad sobreviviente), debemos, previamente, analizar si el órgano asesor es competente para emitir un dictamen con la fuerza vinculante que le da nuestra ley orgánica para la Administración consultante o, si esta competencia, corresponde, en forma exclusiva y obligatoria, al Tribunal Supremo de Elecciones, de conformidad con el inciso 3) del artículo 102 constitucional. Máxime que, en el presente caso, sobre las interrogantes que usted nos plantea, la directora del Departamento Legal de la Asamblea Legislativa, Licda. Reina Jeannette Marín Jiménez, mediante el oficio n.° As. AEG.-328-2001 del 11 de junio del 2001, dirigido al Lic. Alejandro Bermúdez Mora, secretario del Tribunal Supremo de Elecciones, solicitó el pronunciamiento del Tribunal Supremo de Elecciones.

 

Por otra parte, debemos recordar que el Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, en el artículo 25 señala lo siguiente:

 

‘ARTÍCULO 25.-

Corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones:

a) Declarar la invalidez de nominaciones de candidatos a alcalde municipal y regidor, con las causas previstas en este código.

 

b) Cancelar o declarar la nulidad de las credenciales conferidas al alcalde municipal y de los regidores por los motivos contemplados en este código o en otras leyes; además, reponer a los alcaldes, según el artículo 14 de este código; asimismo, convocar a elecciones conforme el artículo 19 de este código.’

 

También la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-289-2000 de 20 de noviembre del año anterior, indicó lo siguiente:

 

‘ Antes de entrar al fondo del asunto que se nos plantea, debemos analizar dos puntos que inciden en la competencia del órgano asesor para emitir este dictamen. El primero de ellos, está referido a si estamos o no frente un asunto propio de la materia electoral, en la cual el TSE tiene una competencia exclusiva y prevalente. El segundo, nos remite a definir si la Procuraduría General tiene o no competencia para abordar en sus dictámenes casos concretos.

 

Consideramos que el órgano asesor sí tiene competencia para emitir este dictamen con la fuerza vinculante que le da nuestra ley orgánica. En primer lugar, es claro que la interpretación de las normas constitucionales y legales en materia electoral es competencia exclusiva del TSE. Es por ello que cuando una norma legal se refiere a la materia electoral el llamado a interpretarla es el TSE. Sobre el particular, es importante reproducir parte del pronunciamiento del TSE, el n.° 168 de 12 de abril de 1957, en el que señaló lo siguiente:

 

‘Basta que se trate de una disposición constitucional o legal, sobre materia electoral, para que en cuanto a la interpretación de la misma, y valga la expresión: en cuanto a la interpretación obligatoria, no tenga facultades para producirla ningún funcionario, ni ninguna entidad, ni ninguna persona, pues por disposición expresa del texto constitucional, canon 102  (inc. 3), y 19 (inc. c) del Código Electoral es exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones producirla. La condición de obligatoria de la interpretación que, en el presente caso, por razón de las circunstancias viene a serlo auténtica, consiste en que indispensablemente deber ser acatada y cumplida por todos a quienes las disposiciones interpretativas alcancen.’

Por su parte, en el pronunciamiento n.° 817 de 10 de noviembre de 1958, expresó lo siguiente:

 

‘Si la Constitución, en forma expresa, confiere al Tribunal Supremo de Elecciones la facultad de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales, ninguna duda puede haber acerca de que la única interpretación valedera es la emanada del Tribunal, que adquiere, por lo tanto, el carácter de interpretación auténtica.’

 

Por su parte, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 1235-98, expresó que la interpretación exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral es una atribución del TSE, por consiguiente, a la Sala Constitucional le está prohibido enmendar los supuestos yerros en que aquel incurra en ejercicio de dicha potestad.

 

En segundo término, porque el requisito que se pide analizar para el nombramiento de Alcalde no está referido a un proceso electoral, donde, evidentemente, el órgano competente para emitir un pronunciamiento con fuerza vinculante sería el TSE, y no la Procuraduría General de la República, sino más bien a un procedimiento administrativo de nombramiento que se lleva a cabo en el seno de un órgano plural o colegiado (concejo). Por consiguiente, estamos frente a un asunto de naturaleza administrativa, y no electoral.

 

Por último, la materia electoral puede ser definida siguiendo varios criterios. El primero, de naturaleza objetiva, que nos permite afirmar que todos aquellos actos que están relacionados directa o indirectamente con los procesos electorales generales (tanto internos, lo que se dan en el seno de los partidos políticos, como externos o abiertos, en los que pueden participar todos los ciudadanos), en los cuales está en juego la legitimación democrática o los derechos políticos de los ciudadanos, para usar el lenguaje del Tribunal Constitucional, voto n.° 7158-2000, son materia electoral. El segundo, y siguiendo un criterio subjetivo, podemos afirmar que, por lo general, todos aquellos actos que realizan los partidos políticos o los ciudadanos como miembros activos del cuerpo electoral, así como los sujetos activos, los cuales están vinculados a un proceso electoral, también forma parte de la materia electoral. La Sala Constitucional, en el voto n.° 3194-92, sobre el tema estableció lo siguiente:

‘7. Entonces, ¿qué clase de actos son los que caen dentro de la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en el sentido expuesto? En primer lugar, hay que decir que se trata, tanto de las competencias que le están otorgadas por la ley, como de las previstas o razonablemente resultantes de la propia Constitución, porque ésta, en su unánime concepción contemporánea, no sólo es "suprema", en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables -salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulte imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades -tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución- deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución -en su pleno sentido-, incluso en ausencia de normas de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.

 

En segundo lugar, se trata de las competencias del Tribunal en materia específicamente electoral, no en otras de orden constitucional o de derecho común, como las relativas al discernimiento de la nacionalidad costarricense, o al estado y capacidad de las personas. En este aspecto hay jurisprudencia, doctrina y criterios abundantes y claros sobre el deslinde entre una y otras, y de todas maneras su definición y delimitación siempre podrán hacerse, en casos controvertidos, por la Sala Constitucional -Art. 10 párrafo 2° ENC. a) Constitución-. El tercer lugar, es claro que el Tribunal Supremo de Elecciones carece de potestades normativas ordinarias -salvo las eminentemente administrativas de reglamentación autónoma-, y, desde este punto de vista, la expresión de que "interpreta auténticamente la Constitución y la ley en materia electora" no es del todo feliz: el texto del artículo 121 inciso 1° lo que hace no es atribuirle al Tribunal la potestad de interpretación auténtica, sino sólo vedársela a la Asamblea Legislativa en la materia de la competencia de aquél. El Tribunal Supremo de Elecciones sí interpreta la Constitución y las leyes en materia electoral, pero esa interpretación no es propiamente auténtica, en cuanto no tiene carácter legislativo, sino que se realiza a través de los actos, disposiciones o resoluciones concretos de ejercicio de su competencia electoral, y sin perjuicio de que sus postulados se vayan convirtiendo y lleguen a convertirse en normas no escritas, mediante su jurisprudencia y precedentes, los cuales, aunque ni la Constitución ni la ley lo digan expresamente, son por su naturaleza vinculantes, en virtud, precisamente, de lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3° de aquélla. Ocurre algo similar con esta Sala, que, si bien carece de competencia normativas, en el ejercicio de las jurisdiccionales que le corresponden da lugar a la creación de normas no escritas, derivadas de sus sentencias, en virtud del carácter vinculante erga omnes atribuido a sus precedentes y jurisprudencia, por su naturaleza misma y, expresamente, por el artículo 13 de la Ley de su Jurisdicción.’

 

Más específica fue la antigua Sala Casación, en las sentencias n.° 83 del año de 1957 (Herrera Barrantes y otros vs. Tribunal Supremo de Elecciones y Estado, KAS. 83, HI SEM., HI tomo, p. 594) y n.° 31 de las 17 horas del 25 de mayo de 1977, en las que consideró como competencia del TSE la organización, dirección y vigilancia de las actividades relativas al sufragio, la interpretación en forma exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral y la investigación y el pronunciamiento en denuncias de parcialidad política que se formulen contra los servidores del Estado.

 

Siguiendo a HERNÁNDEZ, podemos afirmar que la materia electoral abarca ‘…todo lo relativo a las condiciones para ser elector; los requisitos parar ser elegido a un cargo de elección popular; los derechos y obligaciones de los sujetos activos y pasivos del proceso electoral, tales como los candidatos, partidos político, etc.; todos los institutos de democracia representativa y semidirecta; los sistemas electorales; la regulación de los diferentes mecanismo de participación política; el régimen de los recursos contra las resoluciones de los órganos electorales y los hechos punibles que pudieran cometerse con motivo en la etapa de las elecciones etc. La lista es meramente enunciativa y no agota los institutos regulados por el Derecho Electoral.’ (Lo que está entre negritas no corresponde al original)

(HERNÁNDEZ VALLE, Rubén, Derecho Electoral Costarricense. Editorial Juricentro , San José, 1990, página 12).

 

Consecuentemente, al no estar frente actos relacionados directa o indirectamente con un proceso electoral general o atribuibles a los sujetos activos, a los partidos políticos, a los ciudadanos o al cuerpo electoral, sino más bien a actos de naturaleza administrativa, toda vez que han sido o pueden ser dictados por un órgano administrativo en ejercicio de una potestad típicamente administrativa, debemos concluir que estamos frente a materia administrativa. A partir del momento que el Alcalde sea electo a través de un proceso electoral, indudablemente, todo lo relacionado con sus requisitos y otros aspectos cae dentro de la materia electoral."

(Las negritas no corresponden al original)”.

 

La línea de razonamiento desarrollada en los pronunciamientos citados nos lleva a concluir que la competencia para pronunciarse sobre una consulta relativa a la designación de Alcaldes suplentes, quedaría reservada al Tribunal Supremo de Elecciones, en tanto se trata de funcionarios que, al igual que el titular, acceden a ese cargo mediante un proceso de elección popular. Por lo anterior, únicamente tratándose de este punto específico de la consulta, nuestro criterio debe entenderse como una mera opinión jurídica desprovista de efectos vinculantes.”

En el mismo sentido expuesto allí, es claro que por  ser de competencia exclusiva y obligatoria del Tribunal Supremo de Elecciones, el examen y estudio de los asuntos de carácter electoral, así como la interpretación de las normas constitucionales y legales referentes a la materia de esa índole, debe el consultante remitirse a ese órgano electoral, a fin de dilucidar si en la hipótesis en cuestión, el o la vicealcalde  segunda, puede ocupar el cargo del vicealcalde primero (a), o si continúa como tal, es decir sustituyendo al alcalde municipal si el primer vicealcalde no puede hacerlo.  No obstante, ese Tribunal ha emitido una resolución importante en torno a varios aspectos de utilidad en la presente consulta, la cual se transcribirá para su conocimiento:

“En punto al objeto de la presente consulta, ya existe pronunciamiento por parte de esta Autoridad Electoral, toda vez que en la resolución número 1296-M-2011 de las 13:15 horas del 3 de marzo del 2011, se estableció que, por la naturaleza del cargo, jurídicamente no es posible que el alcalde le asigne funciones operativas ni administrativas al segundo vicealcalde, pues a éste la única función que se le atribuye es la de sustituir al alcalde cuando no pueda hacerlo el primer vicealcalde.

En esa oportunidad se indicó cuanto sigue:

“c) De las consideraciones realizadas en torno al citado proyecto se desprende que, por medio de la figura del vicealcalde, se buscaba crear un vínculo real entre éste y la municipalidad, de manera que se dejara de lado el desconocimiento que existía por parte de algunos alcaldes suplentes sobre el quehacer institucional. Esta intención la aborda con mayor detalle la propia promovente del proyecto quien, en el  seno de discusión de la Asamblea Legislativa, señaló:

“Hasta este momento, desde que se instauró la figura de los vicealcaldes (refiriéndose a los alcaldes suplentes) se tomaron como simples figuras decorativas dentro del quehacer municipal, los Vicealcaldes estaban visionados de tal forma que solo entraran a suplir al Alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, de tal forma que la función del Vicealcalde solo era entendida como suplente del Alcalde para ejercer las mismas funciones y las mismas potestades de los señores alcaldes solamente cuanto estos no estuvieran laborando en las diferentes municipalidades.  ¿Y qué producía esto, compañeros y compañeras diputadas? Bueno, que la figura del Vicealcalde no era remunerada y esta figura era un…era ejercida de tal forma que solo eran las ausencias y no había continuidad del Vicealcalde en el quehacer municipal.// Esta desvinculación, me parece a mí de lógica común inoportuna para la municipalidad y para su fortalecimiento, no permitía que cuando el Vicealcalde entrara a cumplir las funciones de Alcalde tuviera conocimiento de lo que estaba sucediendo en la Municipalidad, y, en muchos casos, llegaban y no sabían que era lo que estaba sucediendo, no sabía cuáles eran las gestiones que tenían que realizar, y había toda una inoperancia y una adaptación que requería mayor tiempo y más perjuicio para el buen transcurrir de los asuntos en cada municipalidad.// Es precisamente, por este inconveniente que se empieza a plantear la idea de que el Vicealcalde sea una figura que esté trabajando tiempo completo en las municipalidades, la figura del Vicealcalde necesariamente debía estar o debe estar de tiempo completo, de manera que esté en el día a día de la gestión municipal absolutamente vinculado con todas las necesidades de ese cantón, eso es lo que hace el fortalecimiento real de las municipalidades” (subrayado no es del original).

De lo transcrito, resulta evidente que el fin que buscaba el proyecto de reforma era el fortalecimiento de los gobiernos municipales y, bajo esa perspectiva, definió la naturaleza del cargo del vicealcalde primero como funcionario permanente de la corporación municipal; a este funcionario, de acuerdo al diseño propuesto, le correspondería ejercer las funciones administrativas y operativas que le asignara el alcalde, además de suplirlo en sus ausencias temporales y definitivas. Conforme con lo anterior, se buscaba que al estar el vicealcalde primero inmerso en las actividades municipales pudiera asumir con responsabilidad las tareas que le fueran asignadas por el alcalde, así como los asuntos asumidos directamente por éste cuando le correspondiera sustituirlo.

Esa idea se refleja en las manifestaciones brindadas por el diputado Alberto Luis Salom Echeverría quien, durante la discusión del proyecto, expuso:

“Así las cosas, no podemos menos que caer en la cuenta, y en la práctica lo hemos observado, que el reemplazo del Alcalde cuando tiene que operarse por enfermedad, por viaje, por vacaciones, tiene que producirse por parte de un funcionario o de una funcionaria que no está empapada del quehacer municipal, y este es un problema serio.// Es decir, una persona que no está permanentemente imbuida del quehacer, de la responsabilidad de la Municipalidad no puede adecuadamente coger las riendas de la Alcaldía para impulsar las tareas de ejecución (…) // Pero es muy difícil que una persona que no está al lado de las tareas cotidianas de la Municipalidad pueda asumir tal responsabilidad, y este es uno de los elementos cardinales por los cuales considero que es imprescindible que la figura del Vicealcalde o de la Vicealcaldesa se le den atribuciones permanentes y se convierta en un funcionario municipal también.”

Al resultar evidente que el fin de la reforma municipal era el fortalecimiento de los gobiernos locales y que, desde esa perspectiva, se concibió la naturaleza del cargo del vicealcalde primero, se explica que no se llegara a contemplar normativamente la posibilidad de su sustitución en caso de ausencias, por el vicealcalde segundo, dado que a éste se le asignó como única función la sustitución del alcalde en el evento de que el vicealcalde primero no pudiera hacerlo. En virtud de ello, no es dable asignar funciones operativas y administrativas a la persona que ocupe el cargo de vicealcalde segundo, mientras se mantenga en esa posición.

Frente a esta situación, éste Tribunal estima que un entendimiento literal de la norma, podría conducir a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores, por lo que, de conformidad con las atribuciones constitucionales y legales establecidas en los artículos 102, inciso 3) de la Constitución Política y 12, inciso c), del Código Electoral, se interpreta que en el caso de ausencia definitiva del vicealcalde o vicealcaldesa primera, el segundo o la segunda vicealcaldesa, pasan a ocupar el cargo vacante.

En el diseño normativo previsto para la sustitución de los funcionarios municipales de elección popular no se prevé la sustitución del primer vicealcalde o vicealcaldesa que, por ende, no son sustituibles en caso de ausencias temporales. En ese supuesto, el alcalde deberá asumir las tareas encomendadas al funcionario ausente o asignarlas a otro funcionario administrativo.

En el evento de una ausencia definitiva del primer vicealcalde o vicealcaldesa, el segundo vicealcalde o vicealcaldesa, asumirá el cargo, sin que se prevea su sustitución. Lo que sí prevé la normativa vigente es el supuesto de ausencia definitiva de los 3 funcionarios (alcalde y sus dos vicealcaldes), en cuyo caso el Presidente municipal asumiría temporalmente las funciones mientras el Tribunal Supremo de Elecciones convoca a elecciones locales para designar a los nuevos funcionarios (artículo 19). También asumirá el Presidente Municipal en el caso de ausencias temporales del alcalde o alcaldesa, cuando no se cuente en el gobierno local correspondiente con ninguno de los dos vicealcaldes por renuncia, fallecimiento o cancelación de credenciales de ambos funcionarios.” (la negrilla no es del original).

(Véase, Resolución No. 2037, E8-2011, de las 12:45 horas del 12 de abril del 2011)

 (El enfatizado en negrilla es nuestro)

 

     III: ANÁLISIS SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA.

 

Habiéndose acotado en el anterior acápite, que en lo atinente a la primera interrogante, su contenido resulta ser de exclusiva competencia del Tribunal Supremo de Elecciones para la solución o respuesta respectiva, procederemos a evacuar el resto de lo consultado, en el siguiente orden:

 

 

- En cuanto a la segunda pregunta planteada, es decir, “¿De quien dependen jerárquicamente los vicealcaldes, el primero y el segundo, dependen del alcalde, del Concejo Municipal o de quién ?

 

En relación con esa clase funcionarial, este Despacho ha reiteradamente indicado[1], que tanto la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como este Órgano Consultor, han tenido la oportunidad de escudriñar la naturaleza jurídica de sus funciones, determinando de esa manera,  que pese que son funcionarios públicos, no se encuentran cobijados por el Régimen estatutario, en virtud de las especiales condiciones de sus cargos, en cuyo caso, no gozan de estabilidad laboral, por lo que son nombrados y removidos libremente, o bien elegidos popularmente como es el caso bajo examen. Sus funciones son generalmente de colaboración, coordinación o de confianza; es decir no están subordinados a la jerarquía superior, como lo están los demás servidores de la Administración Pública. Así, mediante el Voto 1119-90 de 18 de setiembre de 1990, dicho Tribunal ha señalado:

"(…)". También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general. Pero si el cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será válida.

(Lo subrayado no es del texto original)

(Voto No. 1119-90 de las catorce horas del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa)

De acuerdo con lo allí transcrito, así como lo dispuesto en el artículo 14  del Código Municipal (modificado por la Ley No. 8611 del 12 de noviembre del 2007 ) se tiene que el alcalde municipal- denominado anteriormente "Ejecutivo Municipal"- y los vicealcaldes(as),son funcionarios  elegidos popularmente, “por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años y podrán ser reelegidos. Sus cargos serán renunciables.”; y como tales,   se encuentran ligados a la Municipalidad bajo una relación de dirección, coordinación o de colaboración; es decir, en donde se encuentra ausente en tesis de principio, la subordinación jerárquica, que es el supuesto que los distingue de los demás servidores municipales. Únicamente están subordinados a la ley en el ejercicio de sus funciones y en alguna medida al  mismo Concejo Municipal, en lo que atañe al cumplimiento de los planes, metas y objetivos, la aplicación de los reglamentos y normas internas y la ejecución del presupuesto, facultades que emanan todas del Concejo como manifestación de su propia autonomía, según artículo 17 del tantas veces mencionado Código Municipal. (En ese sentido, véase Sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia No. 579 de 10:00 horas de 21 de abril de 2010).

No obstante lo expuesto, debe observarse que en relación con las nuevas funciones que se le han encargado legalmente al primer (a) vicealcalde (a)  como funcionario de tiempo completo, se encontraría sujeto en alguna medida a las instrucciones y dirección del alcalde municipal; es decir, únicamente, en lo que atañe a las funciones administrativas y operativas que ese jerarca le asigne, según lo dispone expresamente el actual artículo 14 de ese cuerpo normativo. En lo que respecta al ejercicio de la función de sustituir al alcalde primero, ese vicealcalde, evidentemente, mantiene las mismas prerrogativas, responsabilidades y atribuciones que el ordenamiento jurídico le otorga al alto funcionario que sustituye de manera temporal o definitiva.

Observado lo anterior, se reitera que en virtud del citado numeral, existen actualmente dos vicealcaldes municipales: un vicealcalde primero y un vicealcalde segundo. El primero tiene a cargo funciones administrativas u operativas asignadas por el alcalde municipal; y además sustituye de pleno derecho a éste en sus ausencias temporales o definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias durante el tiempo de sustitución.

En términos generales puede concluirse en este aparte, que cuando alguno de esos vicealcaldes (as) en el orden normativo establecido, deban sustituir al alcalde municipal en el eventual caso de que éste se ausente de manera temporal o definitiva de sus funciones como tal,  naturalmente en el plazo de sustitución, desempeñarán las mismas responsabilidades y competencias de ese alto jerarca, según claramente lo dispone el artículo 14 en referencia. Por lo que, en virtud del carácter del cargo que ocupan en el municipio, así como la forma como fueron elegidos popularmente, no están ligados a la municipalidad bajo una subordinación jerárquica propiamente dicha; todo lo contrario sus funciones son de colaboración, coordinación, ejecución o de confianza, según quedó explicado claramente en la precitada sentencia constitucional No. 1119-1990.  Aunque ello no significa- se reitera-  que no deban cumplir a cabalidad y rigurosidad con los deberes y obligaciones que ese tipo de cargos demandan en la Administración Pública, según el ordenamiento municipal al que se encuentran sujetos, y mandato del artículo 11 de la Constitución Política que valga recordar, expresa:

 

“Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública.(…)”

 

Finalmente en cuanto a la última interrogante  “¿Son los vicealcaldes, empleados comunes con derechos de vacaciones, si no disfrutan sus vacaciones se les tienen que pagar, tienen derecho a aguinaldo, 

 

Respecto del derecho a las vacaciones de los alcaldes y vicealcaldes, esta Procuraduría se ha pronunciado reiteradamente acerca de este tema.  Así, mediante el Dictamen No. C-169, de 14 de julio del 2011, se explicó, que aún cuando no se encontrare regulado legalmente el derecho a las vacaciones de la clase funcionarial a que se hace mención en el segundo párrafo del artículo 586 del Código de Trabajo, - es decir aquellos que son elegidos popularmente, u ostentan altos cargos de dirección o de confianza, según la enumeración precisa que de esos casos de excepción hará el                                                                                                                                                                     respectivo reglamento- es con fundamento en el artículo 59 constitucional, que se origina ese derecho a su favor; y, en ese sentido, pueden tomar su descanso durante un tiempo prolongado de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo. Derecho fundamental, tutelado no solo en la citada norma superior, sino en los artículos 24 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2 y 7 literal d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, para enunciar algunas normas de este orden. De modo que, todo trabajador tiene el derecho al disfrute vacacional, después de haber cumplido con los presupuestos mínimos exigidos en la Constitución Política, a fin de recuperar su energía física y psíquica, en pro no solo de su salud, sino a la postre del patrono mismo, -en este caso, el Estado- que puede verse beneficiado, al rendir aquél una mejor prestación de sus servicios.

Bajo esa línea de pensamiento, se señaló en el Dictamen No. C-466, del 21 de noviembre del 2006, que el Alcalde Municipal posee también el derecho a las vacaciones, el cual se agota en el ejercicio real del reposo anual. De esa manera, y en lo conducente, se expresó:

“(…)

No obstante ello, y en vista que a la fecha no se ha regulado ya sea por ley, decreto o acuerdo especial, la forma del disfrute de las vacaciones de esos altos cargos dentro de la Administración Pública, - tal y como lo ordena la citada disposición del Código Laboral-, cabe aclarar que, siendo ese beneficio un derecho fundamental de toda persona que trabaja por cuenta ajena, a la luz de lo que disponen, fundamentalmente, los artículos 24 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2 y 7 literal d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y, reconocido en el artículo 59 de nuestra Constitución Política, es innegable el otorgamiento a esa clase funcionarial, del disfrute anual de aquéllas, que en ningún caso podrían comprender menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; derecho que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud, (artículo 21 de la Constitución) según lo ha enfatizado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en Resolución No. 5969-93 de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993. Y es que el recién citado numeral 59, reconoce el derecho a las vacaciones tanto a los trabajadores de la empresa privada como a los servidores públicos, sin distinción alguna (véase al respecto la resolución Nº 0313-98 de las 15:48 horas del 20 de enero de 1998, de la Sala Constitucional. Y en igual sentido la resolución Nº 3835-96 de las 11:36 horas del 26 de julio de 1996, de ese mismo Tribunal), cuyo régimen jurídico constitucional se asienta en dos pilares fundamentales: las vacaciones anuales a que el trabajador tiene derecho son remuneradas, y además, como regla de principio, han de ser disfrutadas efectivamente, salvo las excepciones muy calificadas (véase al respecto, la resolución Nº 2001-05418 de las 15:14 horas del 20 de junio del 2001, de la Sala Constitucional, en la que se reconoce expresamente un derecho fundamental a las vacaciones pero no de un derecho fundamental a su compensación).

No está demás indicar que, siempre a nivel internacional, encontramos el Convenio 52 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), sobre vacaciones pagadas, adoptado en Ginebra, en la Sesión de la Conferencia Nº 20 del 24 de junio de 1936, cuya entrada en vigor fue el 22 de setiembre de 1939, y que nuestro país no ratificó –y ya no puede hacerlo, porque luego de la revisión por el Convenio 132, ya no está abierto a ratificación-. Dicho instrumento internacional está dirigido a todas las personas empleadas en empresas y establecimientos, sean éstos públicos o privados (art. 1º), y les reconoce el derecho a vacaciones anuales pagadas (art. 2º), es decir, toda persona que tome vacaciones deberá percibir durante las mismas "su remuneración habitual", calculada en la forma que prescriba la legislación nacional (art. 3º, inciso a). Por su parte, el Convenio 132 de la O.I.T., adoptado en Ginebra, en la sesión de la Conferencia Nº 54 del 24 de junio de 1970, y que entró en vigor a partir del 30 de junio de 1973, y que tampoco ha sido ratificado por nuestro país, hace igual reconocimiento de vacaciones anuales pagadas a todas las personas empleadas por cuenta ajena, con la excepción de la gente de mar que se rige por el Convenio 146 (art. 2º, punto 1), y en cuanto a su forma de pago, establece que quien tome vacaciones de conformidad con las disposiciones de ese Convenio percibirá, por el período entero de esas vacaciones, "por lo menos su remuneración normal o media"calculada en la forma que determine en cada país la autoridad competente (art. 7º, punto 1). Si bien dichos instrumentos internacionales no han sido ratificados por Costa Rica, y por ende, no vienen a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es incuestionable que sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia interpretativo; sobre todo y a modo de ilustración, cuando en la doctrina de la Organización Internacional de Trabajo se señala, en lo que interesa: “ ...La jurisprudencia ha seguido así la doctrina internacional en lo que concierne a las normas sobre derechos humanos. Ya no requiere el dictado obligatorio de una legislación nacional de aplicación, conforme a un criterio altamente “dualista”, sino que acepta con amplitud la aplicación de la norma internacional a través de los órganos jurisdiccionales. Esta doctrina puede aplicarse también a la normativa de la O.I.T., como lo demuestra la experiencia internacional. Existe, efectivamente, un número importante de normas en los convenios que tienen suficiente operatividad propia como para poder prescindir de una transposición legislativa.”

Así las cosas, aún cuando el Alcalde municipal sea catalogado como funcionario gobernante y de tiempo completo (art. 20 Código Municipal), es claro que tiene derecho a que se le aplique aquellas disposiciones contenidas en el artículo 59 constitucional, referidas al derecho de disfrutar en forma efectiva al menos dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo. “(Véase también, la doctrina citada en el Dictamen C-038-2005, de 28 de enero del 2005)

En síntesis, y de conformidad con el artículo 59 constitucional, el alcalde municipal tiene derecho a disfrutar anualmente, el mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas de servicio continuo.  En el mismo sentido expuesto, el vicealcalde primero, le asiste el derecho a disfrutar de sus vacaciones, una vez que cumpla con los presupuestos establecidos en la norma constitucional citada, habida cuenta que en virtud del artículo 14 del Código Municipal, este funcionario no sólo sustituye al alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, sino que ejerce las funciones administrativas y operativas que el alcalde le asigne[2], constituyéndose de esa manera como funcionario permanente de la entidad corporativa municipal (Véase al respecto, Dictamen No. C-192, de 16 de agosto del 2011).

Ahora bien, en el eventual caso de que el vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde municipal, es claro que al tenor del  artículo 14 del Código en referencia, le corresponde hacer la sustitución al vicealcalde segundo; tiempo durante el cual podría suceder que se den los presupuestos a que hace alusión el artículo 59 constitucional, y en tales términos, le asistiría el derecho a las vacaciones respectivas.

 

En cuanto si los vicealcaldes “tienen derecho a aguinaldo, prestaciones legales, tienen que cumplir un horario?” debe indicarse en cuanto al primer rubro, que si bien estos funcionarios no tienen los mismos derechos que los del resto de los servidores municipales, tal  como se ha indicado en líneas anteriores, es con fundamento en el artículo 1 de la Ley No. 1981, de 09 de noviembre de 1955 y sus reformas (Ley denominada “Pago de Aguinaldo a Servidores de Instituciones Autónomas) que les podría asistir el derecho a devengarlo, si cumplen con los presupuestos o requisitos que se exigen para ello.  Así, el mencionado numeral establece:

 

“ARTICULO 1º.- Todas las instituciones autónomas y semiautónomas del Estado y las Corporaciones Municipales están obligadas a pagar a sus funcionarios administrativos y empleados de cualquier clase que sean y cualquiera que sea la forma en que desempeñen sus labores y en que se les pague el salario, figuren o no individualmente sus salarios en los respectivos presupuestos, un sueldo o salario adicional en el mes de diciembre de cada año. Asimismo, tendrán derecho a este beneficio todos los ex-servidores de estas instituciones y corporaciones del Estado y municipales que reciban pensión o jubilación.

(Así reformado por el artículo único de la ley No.2110 del 2 de abril de 1957)”

(El enfatizado es nuestro)

 

Como puede verse, la disposición legal transcrita no hace distinción alguna en cuanto al derecho que tienen los servidores y funcionarios que prestan el servicio en las municipalidades, ni en todo su articulado. Y en ese sentido, es clara la autorizada doctrina cuando indica que “ Hay  que  entender las leyes según el significado propio de las palabras, en el texto y en el contexto.  Se deduce de esto que las palabras claras de la ley no admiten interpretaciones ni conjeturas; que los términos generales, han de ser entendidos generalmente; que donde la ley no distingue no se debe distinguir;[3]”. Por lo tanto, ese salario adicional se percibe, independientemente de la clase de puesto, forma de prestar las funciones  que tienen a cargo el funcionariado de esa Municipalidad, así como la forma de percibir el salario respectivo. Por consiguiente, y de acuerdo con esa norma legal, el alcalde tiene derecho a percibir un sueldo o salario adicional en el mes de diciembre de cada año.

 

Por las misma razón expuesta, es claro también que el vicealcalde (a) primero (a) por ser un funcionario permanente de la Municipalidad al tenor del artículo 14 del Código Municipal, le asiste el derecho de ese salario adicional o aguinaldo. En lo que respecta al vicealcalde (a) segundo (a), tendría derecho en el eventual caso de sustituir al alcalde municipal si el primer vicealcalde o vicealcaldesa no lo puede hacer, siempre y cuando el tiempo a sustituir alcance  los presupuestos mínimos  que para esos efectos establece la citada Ley de Aguinaldo. (véase artículo 2). De lo contrario no le asistiría el derecho a devengar el salario adicional o aguinaldo.

 

En cuanto a las prestaciones legales, y de acuerdo con la doctrina jurisprudencial ya mencionada supra, este Despacho ha señalado mediante el Dictamen No. C-333 de 10 de diciembre del 2002, que:

 

“De acuerdo con el texto jurisprudencial transcrito y las nuevas disposiciones del Código Municipal (Artículos 14, 15, 16 y 17 de la Ley #7794 de 09 de octubre de 1998) se tiene que el alcalde municipal, - denominado anteriormente "Ejecutivo Municipal"- es un funcionario elegido popularmente, mediante elecciones generales que se realizan el primer domingo de diciembre, inmediatamente posterior a la elección de los regidores. Su función principal, entre otras, estriba en la atención de las principales necesidades del cantón al que representa, siendo que su relación con el Concejo Municipal es de carácter dual. De ahí que no está supeditado a órdenes sino a directrices y lineamientos para el ejercicio de sus funciones, según puede verse fundamentalmente del precitado artículo 17 Ibídem. En esa línea de pensamiento, los legisladores al dictaminar afirmativa y unánimemente en la "Comisión Legislativa Permanente de Gobierno y Administración" el proyecto del actual Código, expusieron lo siguiente:

"El Alcalde Municipal es de elección popular, por el mismo período constitucional por el que son elegidos los regidores y síndicos. Como requisito para optar a la alcaldía municipal está el inscribir un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón, con la obligación de ser difundido a las diferentes organizaciones y vecinos del cantón.

La elección popular del alcalde es una estrategia de descentralización o descentración del poder, así como la consolidación del esquema gobierno-oposición, ya que fortalece y se garantiza en la medida que no exista una hegemonía partidista y un monopolio de poder, en donde las distintas fuerzas políticas tengan la capacidad y posibilidad de participar en la elección de los asuntos públicos y puedan tener un escenario de acción y presencia…" (ver expediente 12426, citado por Solano Mojica (MOISÉS) "Código Municipal", Investigaciones Jurídicas S.A., Sétima Edición, 1999, p.124)

Como se nota de lo expuesto hasta aquí, en virtud del carácter que tiene el puesto del alcalde municipal en nuestro ordenamiento jurídico, su relación jurídica con la Administración no es, evidentemente, de índole estatutaria ni laboral, tal y como lo ha explicado este Despacho, en la forma siguiente:

"…aquellos funcionarios que cumplen cargos de elección popular, o que tienen el carácter de servidores públicos "gobernantes", tal como los denomina la doctrina, por estar investidos en funciones de índole esencialmente político con respecto al órgano que los nombra, precisamente en el ejercicio también de potestades políticas, no son considerados trabajadores, puesto que su relación jurídica con el Estado no es de naturaleza laboral, ni estatutaria, y, en consecuencia, no resultan tutelados por la legislación laboral…." (el destacado no es del original). (Dictamen No. C-037-90 de 12 de marzo de 1990, citado en el Dictamen C-216-2001 de 06 de agosto del 2001)

En razón de esas especiales circunstancias, tanto el funcionario de análisis como los de la misma índole, no son, generalmente, destinatarios de las normas que regulan los derechos de los empleados o trabajadores comunes. Así, los párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 586 del Código de Trabajo son puntuales en establecer:

"(…)"

El concepto del artículo anterior no comprende a quienes desempeñen puestos de elección popular, de dirección o de confianza, según la enumeración precisa que de esos casos de excepción hará el respectivo reglamento.

Las personas que exceptúa el párrafo que precede no se regirán por las disposiciones del presente Código sino, únicamente, por las que establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales."

"(…)"

Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, gozarán de los beneficios que otorga este Código en lo que, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven.

(Lo subrayado no es del texto original)

De la lectura del texto transcrito en lo conducente, se puede observar que el propio Código de Trabajo es categórico en prescribir, que en tratándose de funcionarios de nombramiento popular, de dirección o de confianza, no les son aplicables sus disposiciones, toda vez que se rigen por normas de carácter especial. Sin embargo, se indica en el último párrafo transcrito que mientras no se dicte esa normativa, dichos jerarcas podrían disfrutar de los beneficios que el Cuerpo legal de cita establece para el resto de los trabajadores, siempre y cuando así lo disponga el Poder Ejecutivo o en su caso, los Tribunales de Trabajo, en tanto sean compatibles con la seguridad del Estado y con el cargo que ocupan. Esta Procuraduría al analizar la improcedencia del pago a los Ministros y Viceministros de las llamadas prestaciones legales, ha explicado:

"…es con fundamento en el indicado párrafo segundo que se emite el citado Decreto Ejecutivo número 4, el cual, en lo que es a nuestro interés, expresamente reza: "Artículo 1°- Para los efectos del Título Octavo del Código de Trabajo, no se considerarán trabajadores al servicio del Estado o de sus instituciones, en su caso, a las siguientes personas: a)Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros y Subsecretarios de Gobierno; …" (el destacado no es del original)

Por su parte, el artículo 2° siguiente, prácticamente recoge el texto de los párrafos segundo, tercero y cuarto del numeral 586 del Código, pues expresa: "Las personas que menciona el artículo anterior no se regirán por las disposiciones del Código de Trabajo, sino únicamente por las que establezcan leyes, decretos y acuerdos especiales. Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, todas aquellas personas que de conformidad con los artículos 2°, 4° y 18 del Código de trabajo, tengan el carácter de trabajadores al servicio del Estado o de sus instituciones, gozarán de los beneficios que otorga el mencionado Cuerpo de Leyes, compatible con la seguridad del Estado y con la naturaleza del cargo que sirvan, a juicio del Poder Ejecutivo, o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo".

Como puede observarse, tanto en la norma legal, como en las reglamentarias, quedó claramente establecido que los funcionarios allí contemplados no quedaban cubiertos por los beneficios del Código de Trabajo, sino que sus condiciones de empleo debían ser reguladas por "leyes, decretos o acuerdos especiales"; a su vez, que mientras no se dictara tal normativa, gozarían de los beneficios del Código en lo que "sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del puesto que sirvan".

Y es precisamente aquí donde debe determinarse si existe o no esa compatibilidad entre la naturaleza del puesto de Ministro o Viceministro, con el pago de las prestaciones legales reconocidas al trabajador común, cuyo modus vivendi lo constituye el salario que percibe regularmente, como contraprestación del ejercicio permanente o continuo de su profesión u oficio. De modo que como dichos funcionarios gobernantes, según quedara claramente establecido, no presentan esas características propias del asalariado común, la naturaleza de su cargo resulta obviamente incompatible con unas indemnizaciones que, conforme se vio, tienen por objeto reparar el perjuicio que ocasiona el cese a quien sí califica como trabajador. La ausencia de ese perjuicio, según se dijo en su oportunidad, tampoco justifica el pago de una indemnización que, con toda razón, fue prevista a favor de la generalidad de los dependientes –con vínculo indefinido- que sean cesados injustificadamente."

 

(Ver, el precitado Dictamen C-216-2001 de 06 de agosto del 2001)

Se advierte entonces que, aún cuando los presupuestos de ese dictamen están referidos a un determinado grupo de altos funcionarios del Poder Ejecutivo, es claro que en lo abstracto del estudio, resulta aplicable también a los alcaldes municipales por ser funcionarios nombrados popularmente, ligados al servicio de la Municipalidad bajo una relación de dirección, ejecución y colaboración; y por ende, ayuna del elemento subordinación, que en definitiva es el supuesto que viene a distinguir una relación de trabajo común de cualquier otra. De ahí que los mencionados párrafos del artículo 586 del Código de Trabajo y el artículo 2 del Decreto No. 4 de 28 de mayo de 1959, son categóricos en excluir a esa clase de funcionarios de los beneficios estipulados en dicho cuerpo normativo. En lo que respecta a los alcaldes, aún no existe una normativa especial dentro del propio conlos derivados de una relación de servicio entre los empleados y las municipalidades.

En síntesis, en virtud del carácter que tiene el alcalde como "funcionario gobernante", no es posible el pago de las prestaciones legales a que sí tendría derecho un funcionario común y corriente cuando es cesado de su puesto  con responsabilidad patronal. Lo anterior, a la luz de los artículos 28, 29 y 586 del Código de Trabajo y doctrina que los informa. “

Por consiguiente, en los términos allí expuestos, queda claro que tanto el vicealcalde (a) primero (a) como el vicealcalde (a) segundo(a) -éste último en el ejercicio de sus funciones como órgano sustituto del alcalde municipal en el eventual caso de que el vicealcalde(a)  primero (a) no pueda hacerlo, según artículo 14 del Código Municipal- no tienen derecho a percibir el auxilio de cesantía o preaviso, una vez acaecido el plazo por el cual fueron elegidos, o concluido sus funciones  por otras razones. Ello no solamente por el carácter de esa clase de puestos en la Administración Municipal, sino porque no existe norma legal que autorice dicho pago. Incluso, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, atinadamente, ha expresado, en lo conducente:

 

“No es cierto que los antecedentes jurisprudenciales le han reconocido al  alcalde, al ejecutivo municipal  o al intendente municipal  esos   derechos. Desde el voto n° 2859-92 de las 14:45 horas del 8 de setiembre de 1992, la Sala Constitucional declaró expresamente que en virtud de la naturaleza de las facultades y funciones constitucionales y legales, la vinculación del ejecutivo municipal –figura que precedió a la del alcalde municipal- con el municipio no es la de un funcionario subordinado, sujeta al régimen establecido por el Código Municipal  para los trabajadores de la corporación Municipal. Dijo así esa Sala:

II- El artículo 169 de la Constitución Política señala que la administración de los intereses y servicios municipales, están a cargo del Gobierno municipal, formado por un cuerpo deliberante de elección popular y un funcionario ejecutivo que designa la ley, que en este caso particular, es el Código Municipal. De lo anterior se infiere que el Ejecutivo no es sólo un funcionario municipal más, sino, además, un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva de esa unidad de gobierno autónoma que se denomina Municipalidad. Amplias son sus atribuciones y grandes, por ello, sus responsabilidades, tanto desde el punto de vista legal, como por ser el principal depositario de la confianza popular para la correcta administración y solución de las necesidades comunales, confianza que le es transmitida por la delegación que recibe de la propia Constitución en la norma aquí comentada y de la misma corporación, en virtud del mandato que recibe en el acto de su nombramiento que hace el Concejo. Como administrador general y jefe de las dependencias municipales, encargado de la organización, funcionamiento y coordinación, así como de la correcta ejecución de los acuerdos del Concejo (Art. 57 Código Municipal), tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas y no está subordinado más que a la ley en el ejercicio de sus funciones y al mismo Concejo, en lo que atañe al cumplimiento de los planes, metas y objetivos, la aplicación de los reglamentos y normas internas y la ejecución del presupuesto, facultades que emanan todas del Concejo como manifestación de su propia autonomía.(…)” Consecuentemente, la relación del Ejecutivo Municipal  con el Concejo, no es jerárquica propiamente dicha, porque lo esencial de las funciones administrativas que le competen, las ejerce en forma exclusiva y con exclusión del mismo Concejo; en síntesis, conforma la parte "ejecutiva" del Gobierno Municipal  y por ello no se le aplican, en sus vinculaciones con la Municipalidad, las regulaciones ordinarias de los demás empleados y funcionarios a que aluden los artículos 149 y 154 del Código de esa materia. (la negrilla es agregada).

Ciertamente, tal resolución fue adoptada al analizar la figura del ejecutivo municipal, antes de la reforma integral a esa legislación introducida por Ley n° 7794 de 30 de abril de 1998, que conforma el actual Código Municipal. De acuerdo con ese articulado el gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales están a cargo del gobierno municipal . El gobierno municipal está compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo -integrado por los regidores que determine la ley-, además, por un alcalde y su respectivo suplente. Todos esos funcionarios son de elección popular. De modo que el alcalde municipal municipal  es un funcionario nombrado a través de un proceso de elección popular entre el conjunto de personas residentes en un mismo cantón y que tiene a su cargo, conjuntamente con el Concejo, el gobierno del municipio; conforme a la disposición constitucional que así lo contempla (artículo 169). El Código de Trabajo, en su Título VIII, fue el primer cuerpo normativo en regular, en 1943, disposiciones especiales para los servidores del Estado y sus Instituciones. Al respecto el numeral 585 define quién ostenta la condición de trabajador del Estado o de sus Instituciones, y el 586 determina los derechos de esos funcionarios públicos, estableciendo que estos serían destinatarios de los beneficios contenidos en los artículos 28, 29 y 31 de ese cuerpo normativo. Especificó los funcionarios cubiertos por esa normativa, y expresamente excluyó a quienes desempeñan puestos de elección popular, de dirección o de confianza. Es claro entonces que el alcalde municipal ejerce un cargo de representación popular cuyo ejercicio no está subordinado más que a la Constitución y a la ley. A diferencia de los funcionarios adscritos a la carrera administrativa municipal, el alcalde municipal no está obligado a cumplir con el sistema de selección por mérito dispuesto en esa ley. También la forma de su remoción es diferente respecto al resto de esos empleados ya que el Código Municipal  únicamente dispone que el nombramiento en el cargo de alcalde puede concluir de manera anticipada por la pérdida de credenciales de acuerdo con las causales estipuladas en el artículo 18 del Código Municipal  o bien, por decisión plebiscitaria adoptada por al menos dos tercios de los sufragios emitidos. De acuerdo con lo anterior, la naturaleza del cargo del alcalde  municipal mantiene e incluso supera la especialidad apuntada para el ejecutivo municipal pues es claro que por su designación constitucional y legal, ejerce un cargo de representación popular y no es un funcionario de carrera de la entidad municipal. Por esa razón, los derechos  laborales contenidos en los artículos 29 y 31 del Código de Trabajo concebidos como derecho intrínsecos a una relación de naturaleza laboral, no le son aplicables.”

(Véase, citada Sentencia de la Sala Segunda No. 579-2010)

Se puede inferir del texto jurisprudencial transcrito, que al no mediar en esta clase de cargos públicos una relación laboral o de naturaleza estatutaria, el alcalde municipal como a los vicealcaldes, no le son aplicables los derechos derivados del Código de Trabajo ni del Código Municipal, que son estipulados para el trabajador (a), en el sentido lato del término, según se expuso claramente en líneas atrás. 

Resta señalar que, por la naturaleza que poseen los cargos de alcalde (a) municipal, y por consiguiente los (as) vicealcaldes (as) en nuestro ordenamiento jurídico, estos funcionarios no se encuentran sujetos a horarios o a jornadas ordinarias de trabajo, como lo estarían el resto de los colaboradores de la Municipalidad. En tal virtud, se dispone en el artículo 143 del Código de Trabajo:

“ARTICULO 143.- Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata: los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplan su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornada de trabajo.

Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media.

( Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 2378 de 29 de setiembre de 1960 ).”

            Es claro que el alcalde debe cumplir con una serie de tareas, obligaciones y deberes, como componente del Gobierno municipal, y además ejerce las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos (artículos 12, 14 y 17 del Código Municipal). De ahí que, por ostentar esa clase de funciones no se encontraría sujeto a los límites en cuanto a horarios y jornadas de trabajo al tenor del artículo 143 del Código de Trabajo. Nótese que la obligación del alcalde municipal es atender los asuntos de la Municipalidad, lo que su horario y jornada ordinaria de trabajo, estaría sujeto a las necesidades del ente corporativo y a las tareas que debe cumplir, en virtud de lo dispuesto en el mencionado artículo 17 del Código Municipal, así como las demás obligaciones legales pertinentes.

 

 

IV.-CONCLUSIONES:

 

Por todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- La hipótesis referida “En el  caso de que el alcalde municipal tenga una ausencia definitiva, el vicealcalde primero pasaría ser la o el alcalde titular. Si este caso se da donde la o el primer vicealcalde pasa a ser alcalde. Qué pasaría con el o la vicealcalde segundo. Sigue ocupando el puesto de vicealcalde segundo o pasa a ser vicealcalde primero” es tema de competencia exclusiva y prevalente del Tribunal Supremo de Elecciones, al tenor de los artículos 102, inciso 3 de la Constitución Política y 12, inciso c) del Código Electoral.

 

2.- Cuando alguno de los vicealcaldes (as) municipales en el orden normativo establecido en el artículo 14 del Código Municipal, deben sustituir al alcalde municipal en el eventual caso de que éste se ausente de manera temporal o definitiva de sus funciones como tal,  evidentemente en el plazo de sustitución, desempeñarán las mismas responsabilidades y competencias de ese alto jerarca, según claramente lo dispone el artículo 14 en referencia. Por lo que, en virtud del carácter del cargo que ocupan en el municipio, así como la forma como fueron elegidos popularmente, no están ligados a la municipalidad bajo una subordinación jerárquica propiamente dicha.  Aunque ello no significa que no deban cumplir a cabalidad y rigurosidad con los deberes y obligaciones que ese tipo de cargos demandan en la Administración Pública, en los términos de los artículos 12, 14 y 17, siguientes y concordantes del Código Municipal, y mandato del artículo 11 de la Constitución Política.

 

3.- De conformidad con el artículo 59 constitucional, el alcalde municipal tiene derecho a disfrutar anualmente, el mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas de servicio continuo.

 

- En el mismo sentido expuesto, le asiste al vicealcalde primero, el derecho a disfrutar de sus vacaciones, una vez que cumpla con los presupuestos establecidos en la norma constitucional citada, habida cuenta que en virtud del artículo 14 del Código Municipal, este funcionario no sólo sustituye al alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, sino que ejerce las funciones administrativas y operativas que el alcalde le asigne, constituyéndose de esa manera como funcionario permanente de la entidad corporativa municipal (Véase al respecto, Dictamen No. C-192, de 16 de agosto del 2011).

En el eventual caso de que el vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde municipal ya sea de manera temporal o definitiva, es claro que al tenor del  artículo 14 del Código Municipal, le corresponde hacer la sustitución al vicealcalde segundo; tiempo durante el cual podría suceder que se den los presupuestos a que hace alusión el artículo 59 constitucional, y en tales términos, le asistiría el derecho a las vacaciones respectivas.

 

4.- Con fundamento en el artículo 1 de la Ley No. 1981, de 09 de noviembre de 1955 y sus reformas (Ley denominada “Pago de Aguinaldo a Servidores de Instituciones Autónomas), el alcalde municipal le asiste el derecho a percibir un sueldo o salario adicional  en el mes de diciembre de cada año.

 

Asimismo, el vicealcalde (a) primero (a) por ser un funcionario permanente de la Municipalidad al tenor del artículo 14 del Código Municipal, le asiste el derecho a percibir un salario adicional o aguinaldo en el mes de diciembre de cada año. En lo que respecta al vicealcalde (a) segundo (a), tendría derecho al aguinaldo, en el eventual caso de sustituir al alcalde municipal si el primer vicealcalde o vicealcaldesa no lo puede hacer, siempre y cuando el tiempo a sustituir alcance  los presupuestos mínimos  que para esos efectos establece la citada Ley de Aguinaldo. (véase artículo 2). De lo contrario no le asistiría el derecho a devengar el salario adicional o aguinaldo.                                                                                                                      

 

5.- Por la naturaleza y responsabilidad de la funciones que posee el alcalde (a) municipal tanto en el ente corporativo como en la comunidad a                                                                                                                                                               la cual representan; y por consiguiente el vicealcalde primero (a) (como órgano suplente del alcalde municipal y funcionario permanente de la Municipalidad, y el vicealcalde  segundo en el eventual caso de que el vicealcalde primero (a) no pueda realizar la respectiva sustitución, estos funcionarios no se encuentran sujetos a los límites en cuanto a                                             horarios o a jornadas ordinarias de trabajo, tal y como se dispone en  el artículo 143 del Código de Trabajo y doctrina atinente.

 

De la forma expuesta, quedan evacuadas cada una de las interrogantes formuladas.

 

De Usted, atentamente,

 

 

MSc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

 

LMGP/gvv