Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 155 del 11/09/1989
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 155
 
  Dictamen : 155 del 11/09/1989   

PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA


SAN JOSE, COSTA RICA


C-155-89


San José, 11 de setiembre de 1989


 


Señor


Edgar Brenes André


Viceministro


Ministerio de Comercio Exterior


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos permitimos dar respuesta a su oficio de fecha 14 de agosto de 1989, número DVI-213-89 en el cual solicita el criterio de este Despacho con relación a la posible derogación que por la publicación de la Ley Nº 7111 de 24 de noviembre de 1988 -Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Fiscal de 1989 sufrieron varias disposiciones de la Ley Nº 6695 de 10 de diciembre de 1981 -Ley de Zonas Procesadoras de Exportación y Parques Industriales-.


I.- Conviene analizar la noción jurídica de la derogación de la Ley, como un primer acercamiento al punto de consulta. De esta figura jurídica, el tratadista Alberto Brenes Córdoba ha expresado en su obra "Derecho Civil de Costa Rica, Tratado de las Personas" Librería e Imprenta Lehmann; San José, Costa Rica, año 1933, pp 53- 55, que:


"por lo tanto la ley únicamente es susceptible de ser abolida por otra ley que con posterioridad se dicte y mientras esto no ocurra, conserva toda su fuerza obligatoria.


De lo cual resulta, que ningún decreto, acuerdo y orden del Poder Ejecutivo, es apto para anular o modificar las leyes...(...)La derogación puede ser expresa o tácita, según que se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con otra anterior, pues es principio inconcuso que las nuevas leyes destruyen la precedentes en todo aquello en que les fueron opuestas...".(...) Siempre que se presuma que existe derogación tácita es preciso examinar con cuidado si efectivamente las nuevas disposiciones se oponen a las antiguas porque mientras fuera posible armonizar unas con otras todas deben tenerse como subsistentes a un tiempo y ser aplicadas en su oportunidad.


Nótese que cuando la incompatibilidad de dos leyes estribe en lo que constituye el fundamento de la primera, la derogación comprende todas y cada una de las disposiciones de la misma, de modo que ella queda excluida por completo del cuerpo de la legislación vigente".


A su vez, ha sido criterio de esta Procuraduría el determinar la existencia de una derogación de ley cuando exista una dualidad en la regulación de determinados aspectos, o bien cuando el mismo texto de la ley establezca expresamente que su intención es dejar sin eficacia la normativa que le contradiga. (Ver pronunciamientos C-105-80, C-055-84, C-121-85, C-187-87 y C-059-89, de fechas 16 de mayo de 1980, 2 de febrero de 1984, 7 de junio de 1985, 21 de abril de 1987 y 27 de mayo de 1989 respectivamente.


Por último, a nivel del derecho positivo, es necesario citar las disposiciones del párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política y del artículo 8º. de la ley 7020, que reforma el Título Preliminar del Código Civil:


"Artículo 129.-


La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario".


"Artículo 8º.-


Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado".


II.- Un segundo elemento de importancia lo constituye la noción jurídica de competencia, en tanto la consulta gira en torno a ella, Sobre el punto, el tratadista Pedro Guillermo Altamira, en su obra "Curso de Derecho Administrativo", Ediciones De palma, Buenos Aires, año 1971, p. 356, nos ilustra que:


"La actividad de la administración Pública se concreta en hechos, actos jurídicos y no jurídicos, cuya validez depende de que la acción correspondiente haya sido desplegada por el organismo actuante dentro del respectivo círculo de atribuciones legales.


Este círculo de atribuciones legales determina la capacidad legal de la autoridad administrativa, que en derecho administrativo se denominan competencia. En consecuencia la competencia, en derecho Público, puede definirse como la actitud legal de obrar de las personas públicas o de sus órganos; la competencia determina los límites dentro de los cuales han de moverse unos y otros".


Sobre el mismo punto, el jurista Agustín Gordillo en su Obra


"Tratado del Derecho Administrativo", Parte General, Tomo I, Editorial Macchi, Buenos Aires, P. IX-8 nos informa que:


"La competencia es del conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer; el concepto de 'competencia' da así la medida de las actividades que de acuerdo al ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano administrativo: en su aptitud legal de obrar y por ello se ha podido decir que incluso formaría parte esencial e integrante del propio concepto de órgano".


En cuanto a las características que presenta la noción de competencia, resulta útil citar lo expuesto por el profesor Miguel Marienhoff, en su obra "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I, Ediciones Glem S.A., Buenos Aires, pp. 544-546:


Existen ciertos principios básicos o esenciales en materia de competencia, de los cuales, por cierto, surgen consecuencias jurídicas . a) En primer lugar, como la competencia es la excepción y la incompetencia la regla, la competencia debe surgir de una norma expresa. (...) b) La Competencia es "improrrogable". Esto es así por dos razones:


1º porque en ella hállase establecida en interés público; 2º porque la competencia surge de una norma estatal y no de la voluntad de los administrados, ni de la voluntad del órgano en cuestión; por eso resulta improrrogable, ya que de lo contrario el órgano administrativo actuaría sin competencia; por cuanto la atribuida por la norma no habría sido respetada. c). La competencia pertenece al órgano no a la persona física titular del mismo, quien, por lo tanto, no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio en los términos que la norma respectiva establezca."


III.- Con lo anteriormente expuesto, conviene precisar lo relativo al artículo 4º de la Ley 7111 (pp-126-001) con el fin de determinar la posible existencia de una derogación implícita de las competencias conferidas al Ministerio de Economía, Industria y Comercio por vía d ela Ley Nº 6695. Transcribimos el primer párrafo de dicha página:


"El Ministerio de Comercio Exterior es el rector del sector del Comercio Exterior y como tal le corresponde la formulación, la planificación y la Dirección de las políticas de comercio exterior, de inversiones y de cooperación económica externa en materia de comercio exterior, y del régimen de zonas francas, así como colaborar en la orientación del financiamiento al sector exportador".


De un primer análisis, resulta claro que dicho texto ofrece un anunciado de carácter general, amplio, en el cual enlista las funciones que el Ministerio de Comercio Exterior está llamada a desarrollar. En lo relativo a las zonas francas, ha dicho que el Despacho se le confiere la elaboración y dirección de "políticas", concernientes a dicho régimen con vista a la actividad del comercio exterior, sin llegar a detallar el contenido de dicha atribución.


Por su parte, de la lectura de la Ley Nº 6995 se encuentran las atribuciones conferidas al Ministerio de Economía, Industria y Comercio concernientes al régimen de zonas francas. Entre otras, se pueden citar la autorización para que las empresas beneficiarios del régimen de industrias procesadoras de exportación puedan vender sus productos en el mercado nacional (artículo 15), la regulación de la venta de materia prima a las empresas beneficiarias (artículo 16), decidir sobre la recomendación que la Corporación de la Zona Franca de Exportación S.A., remita para la adjudicación a una empresa del status y los beneficios contemplados en la ley (artículos 28, 29). y la imposición de multas administrativas a las personas beneficiarias cuando se de algún tipo de incumplimiento de los contemplados en el texto (artículo 37), Interesa, para efectos de la presente consulta transcribir lo establecido en el artículo 9 de la citada ley, que dice:


"Artículo 9.-


La autorización para establecer una empresa, dentro de las Zonas Procesadoras de Exportación, será otorgada por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio".


Queda claro de lo transcrito, que la intención del legislador fue manifiesta al otorgar al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, la competencia requerida para los trámites relacionados con la concesión, administración y revocación del régimen a las empresas comprendidas en la Ley de Zonas Procesadoras de Exportación y que no se puede concluir, en vista de los textos citados, que se haya operado una derogación implícita ni mucho menos expresa de esas competencias en favor del Ministerio de Comercio Exterior. Ello por cuanto no hay lugar para equiparar las funciones de formular, planificar y coordinar políticas de desarrollo de las zonas francas -que por su esencia tiene carácter genérico- con aquellas que enuncian un contenido estricto y preciso, de carácter administrativo y/o procedimental.


Aún más, al emitirse el Reglamento de la Ley Nº 6695, Decreto Ejecutivo Nº 16168-H-MIEM, de 10 de abril de 1985, se introduce la distinción entre los Ministerios de Industria, Energía y Minas y de Economía y Comercio, como resultado de la reestructuración del Poder Ejecutivo (Ley Nº 6812 de 14 de setiembre de 1982); confiriéndole más atribuciones al M.E.C. en lo relativo al internamiento de bienes procedentes del territorio nacional hacia las Zonas (artículo 22), autorización para la venta de productos producidos y elaborados en las Zonas Francas para el Mercado Nacional (artículos 27, 28) y permisos para la venta de bienes internados en la Zona en el mercado costarricense (artículo 34).


Evidentemente es clara la voluntad del legislador por preservar las potestades del M.E.C. en lo concerniente a las Zonas Francas, lo cual no varió aún cuando se diera la reestructuración ministerial apuntada. Razón que se apoya con la subsiguiente modificación en las carteras ministeriales las que, hoy día, se encuentran enmarcadas en los Ministerios de Recursos Naturales, Energía y Minas, y de Economía, Industria y Comercio.


IV.- Por último, consideramos necesario hacer un breve apunto con respecto al texto de la página pp. 126-001. Las leyes de Presupuesto Ordinarios y Extraordinarios se caracterizan, según se desprende de lo enunciado en la Constitución Política en su artículo 176, por ser un proyecto de ingresos probables y gastos autorizados para el ejercicio fiscal de la Administración Pública.


Por su parte, la Ley de la Administración Financiera de la República -Ley Nº 1279 cd 30 de abril de 1950 en su título Tercer determina el íter que debe seguir la formulación y aprobación del Presupuesto Nacional, Así , en el a artículo 33 se dispone:


"Artículo 33. El presupuesto anual ordinario comprenderá la indicación de todos los gasto ordinarios autorizados para ese período, sin excepción y la estimación de todos los ingresos ordinarios probables de la Administración Pública durante el ejercicio respectivo, sin deducciones ni omisiones de ninguna especie.


Los presupuestos extraordinarios comprendieran la totalidad de los egresos extraordinario y de los ingresos extraordinarios y ordinarios. Para este efecto se tendrá como ingreso de carácter extraordinario cualquier excedente entre los ingresos ordinarios presupuestos y los ingresos ordinarios efectivos, del cual se dispondrá conforme a la ley. En ningún caso el monto de los gastos presupuestados podrá exceder el de los ingresos probables".


Por su parte el artículo 40 establece la estructuración que tendrá el Presupuesto:


"Artículo 40.- El Proyecto de presupuesto y la respectiva ley serán arreglados conforme con las siguientes normas: La primera parte comprenderá una indicación de los ingresos probables del Tesoro Nacional durante el año respectivo. La segunda parte comprenderá la indicación detallada de todos los gastos que el Poder Ejecutivo y, en su caso la Asamblea Legislativa, consideren indispensables para el sostenimiento de la Administración Pública y la realización de obras nacionales durante el año correspondiente".


La citada página PP-126-001 se encuentra ubicada en el artículo 4º -de Egresos Ordinarios y Extraordinarios para 1989- de la Ley 7111, o sea, en lo que el artículo 40 de la Ley de Administración Financiera de la República considera la segunda parte del proyecto y de la respectiva ley del Presupuesto Nacional.


Es claro que esta sección comprende un informe técnico-contable de la relación de gastos, propios a las dependencias de la Administración Pública, por lo cual la información que contenga este aparte difícilmente constituye base legal para la constitución o regulación de las actividades o potestades de un determinado órgano. Es por lo anterior que se reafirma el concepto expuesto en líneas atrás, de que no se opera en el presente caso una derogación expresa ni implícita de las potestades del M.E.I.C. ya no sólo por la interpretación de las potestades con que contaban ambos ministerios, sino además, porque la presunta fuente que la motivara -la pp-126-001- no tiene la naturaleza jurídica requerida para producir tal situación.+


V.- Conclusión:


Con vista en las consideraciones apuntadas, se concluye que no se opera una derogación expresa in implícita de la competencia del M.E.I.C. en lo relativo a las Zonas Procesadoras de Exportación y Parques Industriales por la emisión de la Ley 7111 del Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Fiscal de 1989.


Con toda consideración, nos suscribimos,


 


Lic. Cristóbal Chavarría Matamoros        Ivan Vincenti Rojas


PROCURADOR ADJUNTO                   Asistente del Procurador.


CCHIV/liz