25 de octubre, 2011

C-264-2011

Señor

Edgar Durán Delgado

Presidente de la Junta Directiva

Junta de Pensiones del Magisterio Nacional (JUPEMA)

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio JD-PRE-021-11-2009, del 10 de noviembre de 2009, suscrito por el entonces Presidente de la Junta Directiva de JUPEMA, señor Henry González Vega, por medio del cual se nos plantean varias consultas relacionadas con el sistema de salario único y con el pago de anualidades a los servidores de esa institución.

            Nos indica que en JUPEMA se implementó un sistema de salario único en el mes de octubre de 2003; sin embargo, han surgido dudas acerca de la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública a sus trabajadores y la consiguiente posibilidad de que estén actuando al margen de la ley.

            Las preguntas que se nos plantean son las siguientes: “1.- ¿Es posible el pago de anualidades en un sistema de salario único?.- 2.- Una institución pública si así lo acordara, ¿podría legalmente pagar anualidades dentro de un sistema de salario único?- 3.- ¿Deben reconocerse derechos adquiridos, como el de anualidades, cuando se pasa a una nueva relación laboral con salario único?.- 4.- Significa una desnaturalización de la antigüedad, su incorporación a un salario único?.- 5.- ¿Está una institución pública, por el solo hecho de serlo, obligada a cancelar anualidades a sus trabajadores, aunque su sistema salarial sea de salario único, sin violentar la Ley de Salarios de la Administración Pública?”.

            Adjunto a la consulta se nos remitió el criterio emitido por la Asesoría Legal de la institución.  Se trata del oficio, sin número, del 7 de noviembre de 2009, suscrito por el Lic. Oscar Madrigal Jiménez, Asesor Legal de JUPEMA.  Ese estudio indica que una institución pública puede variar el sistema salarial que aplica a sus trabajadores pasando del salario base más pluses al de salario único siempre que en el nuevo salario se reconozca el plus por antigüedad.  Agrega que los trabajadores que fueron contratados bajo esa nueva modalidad se incorporarán al sistema que ya reconoce el plus de anualidades. Sostiene que en caso de que se haya dado por terminada la relación con el pago de todos los extremos laborales (cesantía, vacaciones, aguinaldo, preaviso, etc.) y nuevamente se contrate a los trabajadores utilizando el sistema de salario único, este ya incorpora todos los pluses, incluyendo anualidades, por lo que estas últimas no pueden reconocerse nuevamente, ya que sería un doble pago.  Señala que la jurisprudencia del más alto Tribunal en materia laboral no se ha pronunciado con respecto a la obligación de las instituciones públicas de cancelar anualidades en el sistema de pago de salario único, lo cual obligaría al reconocimiento de anualidades.  Manifiesta que a pesar de lo anterior, el salario único es incompatible con el reconocimiento de anualidades, por lo que para el reconocimiento de este extremo debería la institución cambiar el sistema de pago hacia el de salario base más pluses.  Manifiesta que la incorporación al salario único de la antigüedad acumulada desnaturaliza la esencia de las anualidades, que es reconocer la experiencia de los trabajadores de la cual se beneficia la institución.

            De previo a contestar las preguntas concretas que se nos plantean, consideramos conveniente mencionar la posición que ha mantenido esta Procuraduría sobre algunos de los temas con los que se relaciona la consulta, como son el salario único, y el reconocimiento de anualidades en los entes públicos no estatales.

I.                   Sobre las características del sistema de remuneración mediante el salario único

            El sistema del salario único es una forma de remuneración que ha sido implementada en varias instituciones públicas y cuya característica principal es la ausencia de un salario base como punto de partida para el reconocimiento de otros rubros salariales. El salario, bajo este sistema, constituye una suma global, no susceptible de ser dividido en componentes. (Ver dictámenes C-143-2005 del 22 de abril de 2005, C-195-2005 del 20 de mayo de 2005, C-182-2007 del 11 de junio de 2007, C-018-2010 del 25 de enero de 2010; así como las opiniones jurídicas OJ-119-2003 del 23 de julio de 2003 y la OJ-118-2004 del 12 de febrero de 2004).

            Debido a que la normativa que rige la materia salarial en el sector público      –alguna de ella de rango legal− tiende a reconocer una serie de sobresueldos como anualidades, compensación por el no ejercicio liberal de la profesión, dedicación exclusiva, zonaje, etc., la aplicación del sistema de salario único se ha admitido, básicamente, en aquellos casos en los que una norma de rango legal habilita –de manera expresa o implícita− tal posibilidad, como es el caso por ejemplo de las municipalidades (ver dictamen C-018-2010 del 25 de enero de 2010), del Banco Central de Costa Rica (ver dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007) y del SINART S.A. (ver dictamen C-190-2004 del 11 de junio de 2004).

            También hemos sostenido que una vez que la institución facultada para ello decide implementar el sistema de salario único, no es posible el reconocimiento de sobresueldos que se pagan en las instituciones regidas por el sistema de salario base más pluses “… pues esto conllevaría la desnaturalización del sistema remunerativo del salario único”. (Ver el dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007 y el C-018-2010 del 25 de enero de 2010).

Si una vez establecido el sistema de salario único una ley impone un sobresueldo (como por ejemplo, una compensación por el no ejercicio liberal de una profesión) hemos dicho que lo procedente es pagar ese sobresueldo, calculándolo con fundamento en un “salario base de referencia”. Esto siempre y cuando al momento de fijar el salario único no se haya contemplado ya ese sobresueldo.  (Ver las opiniones jurídicas 119-2003 del 23 de julio de 2003, 18-2004 del 12 de febrero de 2004 y la 37-2005 del 18 de marzo de 2005.  También el dictamen C-182-2007 de 11 de junio de 2007).

II.                Respecto al reconocimiento de anualidades en los entes públicos no estatales

            Esta Procuraduría ha sostenido que el reconocimiento de anualidades en el sector público se fundamenta en la aplicación del principio del Estado como patrono Único.  Por ello, hasta antes de la emisión del dictamen C-213-2008 del 20 de junio de 2008, al cual nos referiremos más adelante, habíamos afirmado que los entes públicos no estatales no estaban obligados a cancelar las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957), precisamente porque no forman parte del “Estado”.   Así, en nuestro dictamen C-146-2005 del 22 de abril de 2005, indicamos que “La ley N° 6835 del 22 de diciembre de 1982, que reformó la denominada Ley de Salarios de la Administración Pública (N° 2166 del 09 de octubre de 1957) en punto al reconocimiento de aumentos anuales en el Sector Público, no resulta aplicable en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal”, cuya naturaleza jurídica es la de un ente público no estatal.  Del mismo modo, en el dictamen C-247-2005 del 4 de julio de 2005 sostuvimos que “… en el concepto de Estado como patrono único,  no se encuentra incluido el Banco Popular, por no haber sido constituido legalmente como una institución Estatal”.

            Otra razón para afirmar que los entes públicos no estatales no se encontraban obligados al pago de las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública consistía en que ese tipo de entes se rigen, en términos generales, por el derecho laboral común, por lo que se supone que las condiciones salariales podrían ser acordadas libremente por las partes, sin sujeción a las normas que rigen el empleo público. (Sobre la aplicación del derecho laboral común a las relaciones entre un ente público no estatal y sus empleados, ver los dictámenes C-370-2005 del 27 de octubre de 2005, C-408-2006 del 9 de octubre de 2006, y C-236-2007 del 17 de julio del 2007).

            Adicionalmente, habíamos sostenido que con fundamento en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (inciso que fue adicionado mediante la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982) sí era posible reconocer el tiempo servido en un ente público no estatal para efectos de anualidades cuando el interesado pasase a formar parte de un ente público estatal.  Ello debido a que el artículo 12 inciso d) mencionado dispone que a los servidores públicos debe reconocérseles el tiempo servido en otras instituciones del sector público, término (sector público) que es más amplio que el de Estado, por lo que se estimó que los entes públicos no estatales sí estaban comprendidos dentro del concepto de sector público.  Sobre el punto, en el dictamen C-247-2005, ya mencionado, indicamos que “… sí procede, en las condiciones expuestas en este pronunciamiento, el reconocimiento del tiempo servido por un servidor en el Banco Popular, que se traslade a prestar sus servicios a esa Municipalidad o a cualquier otra institución del sector público”.  Esa misma posición se reiteró en el dictamen C-262-2007, del 6 de agosto de 2007, en el que sostuvimos que “El elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público.  Si ese presupuesto se cumple, la Administración se encuentra obligada a reconocer ese tiempo servido como parte del rubro de anualidad”.

            En síntesis, la posición de la Procuraduría en materia de reconocimiento de anualidades en entes públicos no estatales consistía entonces en que mientras la relación de empleo se mantuviera con el ente público no estatal, no era obligatorio ese reconocimiento.  Por el contrario, si una persona que trabajó en un ente público no estatal pasaba luego a prestar servicios a un ente público estatal, con una relación de empleo de naturaleza pública, sí debía reconocérsele la antigüedad acumulada en el ente público no estatal.

            A pesar de lo anterior, la Sala Segunda de la Corte, desde su sentencia n.°  70-2008 de las 9:40 horas del 1° de febrero de 2008, ha venido resolviendo que la obligación del pago de anualidades prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública aplica para todo el sector público, incluyendo a los entes públicos no estatales.   Con base en esa resolución, entre otros argumentos, esta Procuraduría, en su dictamen C-213-2008 mencionado, estimó procedente el pago de anualidades a favor de los empleados del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, cuya naturaleza jurídica es la de un ente público no estatal:

“… la tendencia tanto jurisprudencial como doctrinaria es la de reconocer todo el tiempo laborado por el trabajador o funcionario, en cualquier institución o entidad del Sector Público, sin distinguir el lugar donde aquél labore o haya laborado, habida cuenta de que el patrono Estado es el mismo, incluyendo dentro de este concepto al Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, a su cargo. (…) De conformidad con lo previsto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982)  así como la doctrina jurisprudencial que le informa, es procedente reconocer al trabajador o empleado de ese Colegio Profesional, todo el tiempo laborado en otras  instituciones o entidades del Sector Público, incluyendo el tiempo laborado en ese mismo ente corporativo a su cargo”.

En el caso específico de JUPEMA, existen tres resoluciones de la Sala Segunda de la Corte que señalan la obligación del pago de anualidades.  La primera de ellas es la sentencia n.° 70-2008 ya mencionada, en la que indicó lo siguiente:

“SOBRE EL DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE ANUALIDADES: No lleva razón el recurrente al reclamar una aplicación indebida de la ley 6835 de 22 de diciembre de 1982, bajo el criterio de que esta normativa sólo es aplicable a las administraciones públicas sujetas a la escala de sueldos establecida por la Ley de Salarios de la Administración Pública.  Ya esta Sala en múltiples ocasiones se ha referido al tema de la aplicación del reconocimiento de la antigüedad en el sector público, aún en el caso de aquellas entidades con un grado de autonomía plena. En este sentido, se ha señalado que la indicada ley, al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada y disponer que derogaba toda disposición contraria, extendió su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario, poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese sector, la teoría "del Estado como patrono único". Lo anterior porque con el pago de anualidades al trabajador/a, lo que se pretende es retribuirle la experiencia obtenida al servicio del indicado sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella, como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación establecida por ley. (…) En el subexamine no existe controversia alguna sobre la naturaleza pública de la entidad demandada; lo cual no podría ser de otra forma, en virtud de la disposición contenida en el artículo 97 de la Ley del sistema de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional No. 7531 de 10 de julio de 1995, que a la letra dice: "La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional es un ente público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio. Como tal, está sujeta a las normas de la presente ley, así como al ordenamiento jurídico administrativo público y, particularmente, a las ordenanzas, directrices y demás actos vinculantes emanados de la Superintendencia General de Pensiones". De modo que, a pesar de ser un ente autónomo, en materia salarial debe respetar las normas de carácter general que rigen para todo el Sector Público, del cual es parte. Por esa razón, no es una facultad discrecional de la demandada el reconocimiento a sus servidores/as, de los años de trabajo en otras instituciones del sector público y mucho menos, de los laborados en la propia institución; por lo que, la declaración que en ese sentido hizo el Tribunal respecto del derecho de la actora a que la demandada proceda al reajuste respectivo, está ajustada a derecho”. 

Luego, la Sala Segunda ratificó el criterio anterior en su sentencia n.° 1134-2010 de las 9:50 horas del 12 de agosto de 2010.  En esa oportunidad indicó:

“ACERCA DEL PAGO DE ANUALIDADES EN LA JUPEMA: Sobre el tema, esta Sala en anteriores ocasiones ha considerado que en virtud de la naturaleza jurídica de la JUPEMA, esta clase de pluses salariales deben ser reconocidos, dado que la Ley de Salarios de la Administración Pública los contempla para todo el sector público. (…) En esta litis, no existe motivo para variar el criterio vertido en el anterior antecedente, razón por la cual procede el reconocimiento del rubro por anualidades reclamado.”

Finalmente, en su sentencia n.° 293-2011 de las 10:25 horas del 1° de abril de 2011, la Sala Segunda no solo reiteró la posición que asumió en las dos resoluciones mencionadas, sino que agregó que la remuneración mediante el sistema de salario único no era óbice para el reconocimiento de anualidades a los empleados de JUPEMA:

“De conformidad con lo expuesto en el recurso, el principal punto a dilucidar en esta tercera instancia es si efectivamente los empleados de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional tienen derecho al pago de anualidades o aumentos anuales por antigüedad de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública. Ya esta Sala ha tenido la oportunidad de referirse a este tema concreto, para lo cual se ha hecho un análisis de la aplicación de ese componente a las relaciones de empleo en las instituciones que gozan de algún grado de autonomía. (…) De conformidad con lo expuesto, esta Sala mantiene el criterio vertido en los indicados fallos [se refiere a la sentencia n.° 70, de las 9:40 horas del 1° de febrero de 2008 y a la n.° 1134, de las 9:50 horas del 12 de agosto de 2010, a las cuales se hizo referencia anteriormente] por ese motivo, se estima que debe otorgarse el derecho de la actora al pago de anualidades durante la relación que mantuvo con la entidad accionada.  (…) no lleva razón el recurrente en cuanto a que como a la actora se le pagaba bajo un sistema de salario único, en dicho pago ya fueran comprendidas las anualidades, toda vez que con la prueba aportada no se acreditó esa situación. Ese alegato, además, resulta contradictorio con la posición que ha defendido la parte demandada en el sentido de que el pago de ese sobresueldo no es procedente en la institución accionada. (…) si bien durante el periodo de la relación posterior al mes de octubre de 2003 se pagó bajo el sistema de salario único, ello no quiere decir que se le deban denegar las anualidades correspondientes, de manera que esta Sala no encuentra obstáculo alguno para que el cálculo se realizara con base en ese salario percibido sin pluses, por resultar, para los efectos del cómputo, un parámetro similar al salario base que se toma en cuenta en el otro sistema”. (Sentencia n.° 293-2011 de las 10:25 horas del 1° de abril de 2011).

Como puede observarse, existen tres fallos emanados del más alto Tribunal que podría conocer del tema en estudio, como lo es la Sala Segunda de la Corte, en los que reitera que la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, a pesar de ser un ente público no estatal, debe reconocer el pago de anualidades a sus servidores, por lo que mientras esa doctrina jurisprudencial se mantenga, es esa la tesis que debe privar sobre el punto.

A raíz de lo anterior, se hace necesario reconsiderar de oficio los dictámenes C-146-2005 y C-247-2005, ambos ya citados, en los que se sostuvo la tesis de que los entes públicos no estatales no estaban obligados a reconocer el pago de las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública.

I.                   Sobre las dudas concretas que se nos plantean

A nuestro juicio, lo expuesto en los dos apartados anteriores es suficiente para tener por evacuadas las dudas sobre las cuales se requirió nuestro criterio; sin embargo, para mayor claridad, procederemos a referirnos a cada uno de los puntos consultados.

            Lo primero que se nos consulta es si “Es posible el pago de anualidades en un sistema de salario único?”.  Al respecto, debemos indicar que si bajo el sistema de salario único es necesario incluir un sobresueldo por antigüedad, ya ese sistema remunerativo no sería de salario único, pues perdería su principal característica, como lo es, que se trate de una suma global, no susceptible de ser dividida en componentes.

            También se nos consulta si “Una institución pública si así lo acordara, ¿podría legalmente pagar anualidades dentro de un sistema de salario único?”.  Sobre el punto debemos reiterar que esa posibilidad no existe técnicamente, pues aun cuando se mantuviera la denominación de salario único, al agregársele las anualidades (calculadas sobre el salario total o sobre un salario base de referencia), el sistema remunerativo no podría ser catalogado como salario único, pues no sería una suma global.

            Se nos consulta además si  “¿Deben reconocerse derechos adquiridos, como el de anualidades, cuando se pasa a una nueva relación laboral con salario único?”.  En ese sentido, debemos señalar que la obligación de JUPEMA de reconocer a sus empleados un sobresueldo por anualidades no deviene –en la tesis de la Sala Segunda− de la existencia de un derecho adquirido a que se realice ese pago, sino de la aplicación directa de la Ley de Salarios de la Administración Pública.  Así, independientemente de que la relación con un empleado de JUPEMA haya finalizado en algún momento y luego haya iniciado otra relación, el deber de reconocer el pago de anualidades subsiste, no como un derecho adquirido, sino como una obligación legal.

            Se solicita asimismo nuestro criterio con respecto a si “Significa una desnaturalización de la antigüedad, su incorporación a un salario único?”.  Al respecto debemos indicar que si al salario único se le incorpora algún sobresueldo, sea por antigüedad o por cualquier otro concepto, lo que se desnaturaliza, como ya lo hemos indicado en otras ocasiones, es el sistema de salario único.

            Finalmente, se nos consulta si “¿Está una institución pública, por el solo hecho de serlo, obligada a cancelar anualidades a sus trabajadores, aunque su sistema salarial sea de salario único, sin violentar la Ley de Salarios de la Administración Pública?”.  Sobre ese aspecto, debemos indicar que de conformidad con los fallos reiterados de la Sala Segunda a los que se hizo alusión en el apartado anterior de este dictamen, JUPEMA, a pesar de ser un ente público no estatal, está obligado a reconocer a sus servidores las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública.

II.                Conclusión

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.                  De conformidad con los fallos reiterados de la Sala Segunda sobre el tema, la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, a pesar de ser un ente público no estatal, debe reconocer el pago de anualidades a sus servidores.

2.                  Bajo el sistema de salario único no es posible incluir un sobresueldo por antigüedad, pues en ese caso el sistema perdería su principal característica, como lo es, que se trate de una suma global, no susceptible de ser dividida en componentes.

3.                  La obligación de JUPEMA de reconocer a sus empleados un sobresueldo por anualidades no deviene de la existencia de un derecho adquirido a que se realice ese pago, sino de la aplicación directa de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

4.                  Se reconsideran de oficio los dictámenes C-146-2005 del 22 de abril de 2005 y el C-247-2005 del 4 de julio de 2005, únicamente en tanto indican que los entes públicos no estatales no están obligados a reconocer el pago de las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm