Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 275 del 07/11/2011
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 275
 
  Dictamen : 275 del 07/11/2011   

07 de noviembre, 2011

07 de noviembre, 2011


C-275-2011


 


Señor


Hernando Paris R.


Ministro de Justicia y Paz


 


Estimado señor Ministro:


 


 


            Me refiero a su atento oficio N. MJP-641-08-11 de 23 de agosto último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General respecto de la procedencia de crear un reglamento de inversión de la empresa privada en los centros de Atención Institucional, para capacitar privados de libertad como empresarios. Consulta que se plantea porque los privados de libertad pueden descontar o abonar la multa o pena de prisión mediante trabajo ordinario que realicen a favor de la Administración Pública.


 


            Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Jurídica de ese Ministerio, oficio D.J.2011-2413 de 17 de agosto anterior. Expresa la Dirección que el Ministerio de Justicia y Paz a través de los mecanismos legales existente, busca dar respuestas a las necesidades de los privados de libertad, participando en la construcción de oportunidades de desarrollo personal y social, para lo cual busca la cooperación de organismos públicos y privados. En orden al ejercicio de la potestad reglamentaria,  expresa la Dirección Jurídica que no es posible que el Ministerio ejercite su potestad reglamentaria en beneficio de una sola entidad, ya que contraviene el principio de igualdad jurídica creando discriminación al limitar las iniciativas y eventuales participaciones de otras empresas dentro de las actividades de empleo o de otra índole en beneficio de los privados de libertad. Considera que una empresa privada puede realizar un proyecto  exclusivo con el Ministerio a través de un convenio que regule la cooperación y coordinación de la organización pública y privada y permita desarrollar proyectos y actividades que puedan ser ejecutadas en conjunto. Un convenio de cooperación con sujetos de derecho privado que establezca los parámetros sobre los cuales se van a desarrollar los proyectos y actividades y que debe estar fundamentado en la convergencia de funciones hacia el interés general. Convenio en que se expondría los objetivos por alcanzar, los posibles medios, las partes involucradas, el plazo, los compromisos de cada parte. Agrega que dentro del acuerdo se pueden establecer “cartas de entendimiento” para materializar acciones concretas que permitan satisfacer fines previstos en el convenio marco. Si la carta contiene disposición de fondos públicos debe ajustarse al Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública. 


 


A-. FACULTAD DE ORGANIZAR EL TRABAJO DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD


 


 


   Corresponde al Ministerio de Justicia y Paz la condición de rector de la política criminológica y penalógica en el país. Como parte de esa competencia, coordina los distintos programas vinculados con la prevención del delito, la investigación de las conductas criminológicas, la determinación de las causas de la delincuencia, pero también ejecuta, conforme lo disponga el  juez de ejecución  de la pena. las medidas privativas de libertad individual, para lo cual el artículo 7 de su Ley Orgánica dispone que le corresponde:


“ch) Desarrollar programas conducentes a perfeccionar los medios, procedimientos y técnicas que se emplean para tratar al delincuente, con el propósito de evitar la reincidencia y, en su caso, asegurar su readaptación social”.


            Una competencia que reafirma la Ley de Creación de la Dirección General de Adaptación Social, N. 4762 de 8 de mayo de 1971. Establece el artículo 3 de esta Ley:


“Artículo 3º.- Los fines de la Dirección General de Adaptación Social son:


a) La ejecución de las medidas privativas de libertad, dictadas por las autoridades competentes;


b) La custodia y el tratamiento de los procesados y sentenciados, a cargo de la Dirección General;


c) La seguridad de personas y bienes en los Centros de Adaptación Social;


d) La investigación de las causas de la criminalidad;


e) La recomendación de las medidas para el control efectivo de las causas de la criminalidad;


f) El asesoramiento de conformidad con la ley a las autoridades judiciales;


g) Hacer las recomendaciones pertinentes en caso de tramitación de gracias y beneficios de acuerdo con el diagnóstico criminológico;


h) Coordinar los programas de la Dirección relacionados con la prevención del delito y su tratamiento con instituciones interesadas en este campo;


(….)”  la cursiva no es del original.


            El programa de tratamiento que debe recibir cada persona privada de libertad es establecido por el Instituto Nacional de Criminología, artículo 8.  Parte de ese tratamiento puede consistir en la inserción del privado de libertad en proyectos que se desarrollan en cada uno de los centros de adaptación. Para ese efecto, el Departamento Industrial y Agropecuario elabora y administra esos proyectos y orienta el trabajo de los internos.


Trabajo que tiene su efecto directo en el cómputo de la pena, en los términos del artículo 55 del Código Penal:


“ARTÍCULO 55.-


 


El Instituto de Criminología, previo estudio de los caracteres sicológicos, siquiátricos y sociales del interno, podrá autorizar al condenado que haya cumplido por lo menos la mitad de la condena, o al indiciado, para que descuente o abone la multa o la pena de prisión que le reste por cumplir o que se le llegue a imponer, mediante el trabajo en favor de la Administración Pública, de las instituciones autónomas del Estado o de la empresa privada. Para tal efecto, un día de trabajo ordinario equivale a un día multa y cada dos días de trabajo ordinario equivalen a un día de prisión. Las labores de toda índole, que se realicen en el centro de adaptación social y fuera de él computarán en igual forma. El salario respectivo se abonará total o parcialmente para satisfacer la multa impuesta. El interno gozará de los beneficios que el Estado y sus instituciones otorguen a los trabajadores, aunque no existirá relación laboral entre el empleador y el empleado interno”. La cursiva es propia.


 


Con base en dicho numeral, el trabajo en la empresa privada y no solo con la Administración Pública permite el descuento de la pena.


 


            El Reglamento Técnico del Sistema Penitenciario, Decreto Ejecutivo N. 33876 de 11 de julio de 2007, establece las  bases dirigidas a permitir la reinserción social y uno de los medios que se contemplan para lograrlo es el trabajo de los internos.


 


            En ese orden de ideas, el trabajo del interno es uno de los medios de desarrollo de habilidades y destrezas para la vida, de manera que cumplida la pena pueda reintegrarse a la sociedad, sin que vuelva a delinquir. El dotarlo de mecanismos para que pueda desenvolverse en sociedad, trabajando honestamente tiende, por demás, a respetar la dignidad del interno en tanto ser humano y resguardar sus derechos fundamentales.


           


Bajo ese entendido, el Reglamento dispone:


“Artículo 38.—El trabajo. El trabajo en los centros penitenciarios es un componente esencial en el Plan de Atención Técnica de la persona privada de libertad y tendrá un carácter terapéutico, formativo, creador y generador de hábitos laborales. No tendrá fines aflictivos y constituye un instrumento conducente a favorecer la inserción social de la población privada de libertad. El mismo debe concebirse como una actividad del proceso de atención técnica.


El trabajo nunca será aplicado como correctivo, ni atentará contra la dignidad de la persona y se tomará en cuenta sus aptitudes y potencialidades, en cuanto éstas sean compatibles con la organización y la seguridad de la institución”.


Pero también el trabajo es un derecho del privado de libertad, según lo dispone el artículo 15 del Reglamento sobre Derechos y Deberes de los Privados y Privadas de Libertad, Decreto Ejecutivo N. 22139 del 26 de febrero de 1993:


“Artículo 15.— Derecho a la educación y al trabajo. Todo privado o privada de libertad tendrá derecho a la educación, a recibir capacitación para el trabajo y a que se le asigne un trabajo, sin más limitaciones que las derivadas de su situación personal e institucional”.


Sobre esa posibilidad de trabajo, ha indicado la Sala Constitucional:


“Conjuntamente con el deber de trabajar, el penado tiene el derecho al trabajo, es decir, tiene derecho a pretender que su fuerza y su capacidad de trabajo no sufran daño ni menoscabo por el hecho de su reclusión, como condición inherente a la personalidad humana, de modo tal que pueda conservar la plenitud de sus conocimientos y aptitudes profesionales que sólo puede mantener trabajando. En las señaladas Reglas Mínimas de Naciones Unidas así se establece en la relación de los artículos: 65, 71, 72, 73, 74, 75 y 76. El Estado se extralimitaría en la ejecución penal si intentara privar al interno de este derecho. Esta orientación ideológica también fundamenta el señalado Plan y es recogida en el artículo 85 del Decreto Ejecutivo número 22198-J, que dice textualmente: "El trabajo constituye un derecho y un deber del privado de libertad y tendrá carácter formativo, creador y formador de hábitos laborales.


 


El trabajo nunca será aplicado como correctivo, ni atenderá contra la dignidad de la persona y se tomará en cuenta sus aptitudes y cualidades, en cuanto estas sean compatibles con la organización y la seguridad de la institución." Consecuencia de lo anterior, el trabajo penitenciario, como se ha dicho en forma reiterada, tiene una finalidad primordial reformadora y correctiva, a la que se añade la finalidad económica. Es quizás el medio más eficaz para una posible rehabilitación de interno y preparación para su regreso a la vida social, que no ha de concebirse como un elemento de aflicción, sino como un importante factor de reeducación y reforma; el recluso que al ser puesto en libertad conoce un oficio o una profesión que le permita ganarse la vida, posee mejores probabilidades para no recaer en el delito. El trabajo penitenciario debe aspirar, de modo primordial, a la formación profesional del recluido, además es un factor importante en la disciplina: la ociosidad en gran escala es causa del delito; muchos motines y agitaciones se originan en la desocupación de los internos. De este modo, el trabajo contrarrestra la influencia nociva de la vida monótona y artificial de los establecimientos penales y atenúa el sufrimiento causado por la reclusión, y es factor de salud física y moral. La definición de trabajo la da el mismo Reglamento Orgánico y Operativo de la Dirección General de Adaptación Social en el artículo 86, abarcando las actividades de formación profesional, las de estudio y formación académica, las de reproducción de régimen laboral o mediante fórmulas cooperativas o similares, las prestaciones personales en servicios auxiliares comunes del establecimiento, las artesanales, intelectuales y artísticas, y las de dirigencia u organización permanente de actividades orientadas a la población penal. Nótese el criterio amplio y no restrictivo de esta definición en beneficio de los internos de un centro penitenciario, pero no debe dejarse de lado el aspecto utilitario del trabajo, en cuanto pueda contribuir a reducir los gastos que origina el sostenimiento de las prisiones, a ayudar en parte al sustento de las necesidades de su familia, y además, al pago de las responsabilidades provenientes de la comisión del delito, finalidades secundarias, pero no menos importantes”. Sala Constitucional, resolución N. 6829-93 de 8:33 hrs. de 24 de diciembre de 1993.


 


            En razón de lo cual, el Ministerio de Justicia y Paz a través de sus órganos técnicos, debe tomar todas las medidas necesarias para asegurar a la persona privada de libertad su derecho al trabajo, en el entendido de que el trabajo de que se trate debe ser compatible con la condición misma de privado de libertad.


 


            El trabajo puede ser desarrollado dentro o fuera del Centro, bajo las modalidades de formación profesional o técnica, estudio y formación académica, prestaciones en servicios auxiliares, artesanales, producción intelectual, literaria y artística, así como:


 “f.      La prestación de servicios laborales a empresas o instituciones públicas, empresas privadas, por cuenta propia o en proyectos institucionales”, artículo 39 del Decreto 33876.


            Es de advertir que esas distintas modalidades de prestación del trabajo no reciben una reglamentación específica en el Decreto 33876. En ese sentido, las disposiciones que esta norma establece son de carácter general, aplicables a las distintas modalidades. De ese hecho, sus disposiciones se aplican tanto al trabajo del privado de libertad en la Administración y empresas públicas como en el sector privado. Ergo, el Reglamento no se plantea si la prestación de servicios laborales de los internos a la empresa privada presenta particularidades que justifiquen una regulación específica y, por ende, especial. Así como tampoco se establece el régimen jurídico a que se somete la persona pública o privada que contrata la prestación de servicios de los privados de libertad.


Por otra parte, de acuerdo con ese Reglamento la prestación del trabajo está dirigida a:


“Artículo 41.—Finalidad del trabajo penitenciario o actividad ocupacional. Su finalidad es facilitar el desarrollo y adquisición de las destrezas y habilidades necesarias para el trabajo de la persona privada de libertad con el dominio de las técnicas específicas de que se trate. Incorpora un proceso de formación de hábitos de trabajo dirigido al cumplimiento de una jornada laboral, a recibir instrucciones sobre cómo desempeñar sus labores, a percibir un incentivo económico y asumir responsabilidades”.


            Norma que en conexión con el resto del articulado del Reglamento permite señalar que el trabajo se contempla en régimen de subordinación jurídica. Ergo, fundamentalmente a efecto de que el interno sea trabajador y pueda reintegrarse socialmente como tal. Nada excluye, sin embargo, que el privado de libertad reciba una capacitación y preparación para un trabajo independiente, incluso que siente las bases para una reinserción social en condición de empresario.


            Es tomando en cuenta estos elementos que nos referimos a la potestad reglamentaria del Ministerio de Justicia.


B-. UN REGLAMENTO DEL TRABAJO DE LOS PRIVADOS DE LIBERTAD PARA LA EMPRESA PRIVADA


 


 


            Como se deriva de lo antes expuesto,  la organización del trabajo de la población penal es parte de la competencia de administración del sistema penitenciario que es propia del Ministerio de Justicia a través de Adaptación Social y sus órganos. Y esa organización puede tender a establecer los elementos más concretos para que el trabajo sea prestado no solo en organismos públicos sino también en organismos privados. Ello en el tanto el Ministerio está obligado a “perfeccionar los medios”, técnicas y procedimientos para tratar al delincuente, dentro del objetivo de evitar la reincidencia y en todo caso, de asegurar la readaptación social.


 


            Puesto que el ordenamiento ha atribuido competencias expresas al Ministerio de Justicia en orden al tratamiento del privado de la libertad y el trabajo es visto como parte de ese tratamiento, no puede existir duda alguna en orden a que la organización y administración del trabajo del privado de libertad es parte integrante del funcionamiento de la Dirección de Adaptación Social y del Ministerio de Justicia. Simplemente, el trabajo de la persona privada de libertad debe ser planificado, organizado, dirigido y supervisado por la administración penitenciaria que integra el Ministerio de Justicia y Paz. En esa medida, ese trabajo puede ser objeto de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, como ya lo ha sido a través del Decreto Ejecutivo 33876-J de amplia cita. Es decir, mediante un reglamento autónomo.


 


A diferencia del reglamento ejecutivo, el reglamento autónomo  se dicta a lo interno de una organización, ya sea para regular esta o su funcionamiento. El ámbito de ese reglamento se predica como interno, al punto de que se llega a afirmar que carece de todo valor normativo fuera de ese ámbito. Así, entran dentro del ámbito de esta normación reglamentaria las relaciones de la Administración con sus propios funcionarios, usuarios, colaboradores y personas sujetas a su poder de imperio, como es el caso de los privados de libertad respecto de la administración penitenciaria.


 


            Se sigue de lo expuesto que el Ministerio puede emitir un reglamento destinado a desarrollar la prestación laboral de los privados de libertad. Y esa regulación puede darse tanto en cuanto los servicios sean prestados a un organismo público como para una empresa privada. En ese sentido, puede establecer el régimen al cual se someten los trabajadores al prestar sus servicios a la empresa privada pero también las obligaciones y derechos de esta empresa cuando contrata los servicios de los privados de libertad. Esa regulación no puede entenderse lesiva de los derechos de la empresa privada ya que el ámbito de la reglamentación está referido a un supuesto específico que es la contratación de un privado de libertad. Contratación que debe darse en un marco jurídico, institucional, económico y social que permita la concreción de los objetivos propios del sistema penitenciario.


 


            Y es en cumplimiento de esos objetivos que la regulación podría abarcar la inversión que la empresa privada pueda realizar dentro de los Centros de Atención Institucional. Una inversión que estaría destinada a proporcionar los equipos y materiales necesarios para los privados de libertad presten sus servicios a la empresa privada. Ergo, la reglamentación de la inversión no podría abarcar otros objetivos distintos de los derivados de las leyes que regulan la administración del sistema penitenciario y los objetivos a que este debe tender.


 


            El Poder Ejecutivo puede reglamentar, entonces, las condiciones bajo las cuales la empresa privada contrata los servicios de los privados de libertad.


 


Ese  reglamento es una norma jurídica que debe satisfacer el principio de generalidad en el sentido de establecer pautas abstractas de conducta, generales, nunca individuales o singulares, en este caso, para los privados de libertad y  empresas privadas que pueden contratarlos o que desean realizar inversiones dentro del sistema penitenciario para los fines antes indicados.  Por consiguiente,  la regulación que se emita debe integrarse al ordenamiento jurídico, por lo que su contenido debe ser  normativo y facultar su aplicación (objetiva e imparcial) siempre que se presenten los supuestos que regula, ordenando la conducta de los sujetos destinatarios.


 


Se sigue de lo expuesto que no procede recurrir al ejercicio de la potestad normativa cuando lo que se pretende es determinar cuáles son las obligaciones y derechos de XX empresa privada en relación con un grupo de privados de libertad que laboran con ella. Así como tampoco debería emitirse un reglamento para aprobar un determinado proyecto laboral para los reclusos. Si el interés es determinar cómo debe ejecutar la empresa privada un determinado proyecto laboral o bien, cuáles son sus obligaciones concretas en relación con la contratación de privados de libertad, el mecanismo más idóneo y adecuado sería el convenio con el interesado. Pero no el ejercicio de la potestad reglamentaria. Máxime si a raíz del proyecto o modalidad de trabajo que se visualiza puedan derivarse obligaciones específicas para el Poder Ejecutivo o para una administración descentralizada (en cuyo caso, esta también  deberá ser parte del respectivo convenio).


 


CONCLUSIÓN


 


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1.                  Dado que el trabajo de las personas privadas de libertad es uno de los mecanismos considerados más efectivos reinserción social y una manera de preservar la dignidad de la persona y hacer respetar sus derechos fundamentales, el Ministerio de Justicia y Paz, a través de sus órganos técnicos, debe tomar todas las medidas necesarias para asegurarle ese derecho al trabajo, en el entendido de que el trabajo de que se trate debe ser compatible con la condición misma de privado de libertad.


 


2.            Ese trabajo puede ser visualizado no solo en régimen de subordinación jurídica sino que el sistema puede proporcionar una capacitación y preparación para un trabajo independiente, e incluso sentar las bases para una reinserción social en condición de empresario.


 


3.                   La organización del trabajo de la población privada de libertad  es parte de la competencia de administración del sistema penitenciario propia del Ministerio de Justicia y que este ejerce a través de Adaptación Social y sus órganos.


 


4.                  Es por ello que ese trabajo puede ser objeto de reglamentación por parte del Poder Ejecutivo. Reglamentación que puede concernir tanto la prestación del trabajo a organismos públicos como a empresas privadas. En consecuencia, el reglamento puede establecer el régimen al cual se someten los trabajadores al prestar sus servicios a la empresa privada pero también las obligaciones y derechos de esta empresa cuando contrata los servicios de los privados de libertad. Así como también puede regular la inversión que pueda hacer una empresa privada a efecto de contratar los servicios de una persona privada de libertad.


 


 


5.                  En tanto que norma jurídica, el reglamento debe establecer pautas abstractas y generales de conducta, nunca individuales o singulares, destinadas a un conjunto indeterminado de privados de libertad y  empresas privadas que pueden contratarlos o que deseen realizar inversiones dentro del sistema penitenciario para los fines antes indicados.


 


6.                   Es decir, el reglamento debe integrarse al ordenamiento jurídico, por lo que debe ser pasible de aplicación siempre que se presenten los supuestos que regula, ordenando la conducta de los sujetos destinatarios.


 


 


7.                   Si es interés del Ministerio determinar cómo debe ejecutar una empresa privada un determinado proyecto laboral o bien, cuáles son sus obligaciones concretas en relación con la contratación de privados de libertad, el mecanismo más idóneo y adecuado sería el convenio con el interesado. Pero esa regulación concreta no puede hacerse por medio de un reglamento, ya que al no estarse ante una norma jurídica se desnaturaliza la potestad reglamentaria.


 


             Atentamente,


 


 


 


                             Dra. Magda Inés Rojas Chaves


                         PROCURADORA GENERAL ADJUNTA