25 de octubre, 2011

C-265-2011

 

Doctor

Jose Joaquín Arguedas Herrera

Director General

Dirección General de Servicio Civil.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy contestación al oficio DG-747-2009 de 18 de noviembre de 2009. Lamento la demora en la respuesta.

 

            En dicho memorial se requiere que este Órgano Superior Consultivo  determine si los dictámenes de la Procuraduría General de la República pueden surtir un efecto erga omnes o únicamente son de acatamiento obligatorio para la Administración consultante.

 

A efecto de satisfacer lo previsto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio AJ-639-200.

 

            En dicho criterio legal se llegó a la conclusión de que los dictámenes de este Órgano Superior Consultivo son solamente de acatamiento obligatorio para la Administración que haya consultado.

 

            Con el propósito de evacuar la consulta planteada, se examinarán los siguientes puntos: a. En orden al carácter vinculante de los dictámenes de la Procuraduría General, y b. En relación con la jurisprudencia administrativa.

 

 

I.                   EN ORDEN AL CARÁCTER VINCULANTE DE LOS DICTAMENES DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

 

Desde su creación, mediante Decreto Ley N.° 40 de 20 de junio de 1948, emitido por la  denominada Junta Fundadora, la Procuraduría General de la República ha ejercido las competencias del Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, específicamente en materia jurídica.

 

En este mismo sentido, la Ley N.° 3848 de 10 de enero de 1957 – hoy derogada – establecía que una de las atribuciones de la Procuraduría era elaborar los dictámenes y pronunciamientos de acatamiento general para la Administración Central. Esto de acuerdo con el inciso c) del art. 10 de dicha Ley. No cabe duda, entonces, que la Procuraduría General tiene competencias propias de un órgano consultivo. Así se ha entendido en el dictamen C-88-1997 de 5 de junio de 1997:

 

“Es bien conocido que dichos órganos consultivos "... son aquellos que desarrollan una función consultiva, asesorando a los órganos activos, preparando así la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la formación de la voluntad del órgano llamado a actuar. La función consultiva se desarrolla mediante dictámenes..." (Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", t. I, Barcelona, BOSCH, 1970, pág. 128 y 129).”

 

Sin embargo, debe puntualizarse que a tenor de la Ley Orgánica de la Procuraduría de 1982, Ley N.° 6815, el Legislador no solamente le ha otorgado competencias consultivas a la Procuraduría, sino que además le ha dado el carácter calificado de Órgano Superior Consultivo. Esto desde su artículo primero.

 

Es decir que una de las funciones esenciales de la Procuraduría General es el ejercicio de la función consultiva superior en materia jurídica, la que se caracteriza porque una vez que se emita su dictamen, éste es definitivo. Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes, la cual está expresamente regulada en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General.  (Sobre el concepto de órgano superior consultivo ver: TORNOS MAS, JOAQUIN. LA POSICION INSTITUCIONAL DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN: REVISTA ESPAÑOLA DE LA FUNCION CONSULTIVA. N. 12. 2009. http://portales.gva.es/cjccv/refc/refc-n12/refc-n12.pdf)

 

En todo caso, debe destacarse que con la promulgación de su Ley Orgánica vigente, se ha establecido que los dictámenes que emita la Procuraduría General – por su condición de Órgano Superior Consultivo - despliegan un efecto vinculante en relación con la Administración que ha sometido el asunto a consulta. Esto ha constituido una innovación en relación con la anterior regulación legal.

 

Ahora bien, a pesar de lo anterior, se impone siempre ponderar que los dictámenes de la Procuraduría General son solamente vinculantes para el consultante, sin que dicho efecto se extienda al resto del entramado institucional de las Administraciones Públicas. Al respecto, es importante citar el dictamen C-221-1989 de 20 de diciembre de 1989:

 

“Sin embargo, la consulta continúa siendo facultativa (artículo 4º de la Ley Orgánica vigente). Ese carácter facultativo pretende conciliar la autonomía de las entidades descentralizadas e, incluso, la competencia propia de los órganos que integran la Administración Central. No obstante, una vez que se ha formulado la consulta y rendido el dictamen correspondiente, nada obsta que la Administración consultante se someta al criterio técnico-jurídico vertido por esta Institución. Sujeción que pretende mantener la unidad de criterios jurídicos en sede administrativa, así como procurar mayor seriedad y peso a los dictámenes emitidos.

Dado que el carácter vinculante de los dictámenes deriva de la consulta formulada, de ello se deduce que ese efecto jurídico sólo existe respecto o ente consultante, sin que se extienda al resto de la Administración Pública. Es decir, el artículo 2º de nuestra Ley Orgánica consagra al efecto en cuestión respecto de la Administración Pública consultante. El término genérico "Administración Pública" no implica una eficacia genérica sino que el miembro de la Administración Pública que consulte queda vinculado por el dictamen. Este es el criterio que siempre ha mantenido la Procuraduría y que, incluso, lo externó con motivo del recurso de inconstitucionalidad incoado contra el artículo 2º de nuestra Ley Orgánica.”

 

      En efecto, de acuerdo con la lógica sistemática de los artículos 2 y 4 de la Ley Orgánica, el efecto vinculante de los dictámenes debe circunscribirse al consultante, en el tanto la consulta constituye, en principio, una facultad de los jerarcas superiores de la Administración, por lo que resultaría en un contrasentido que el dictamen incidiera, en grado vinculante, también en otras Administraciones. Esto, por supuesto, constituye un principio de respeto a las competencias de las administraciones públicas.

 

“ARTÍCULO 2º.—DICTAMENES:

Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.

ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

 

      Esta ha sido la tesis que también adoptó en su momento la Corte Plena cuando, ejerciendo las competencias del contralor de constitucionalidad que entonces le pertenecían, resolvió,  a través de su sentencia de las 9:00 horas del 10 de mayo de 1984, un recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General:

 

“...los dictámenes de la Procuraduría no se emiten de oficio sino a solicitud del órgano o ente interesado, lo que constituye una facultad de éste, según lo establece el artículo 4º párrafo 1º, y que conforme al párrafo 2º, la consulta solo es obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se haga en el Reglamento. Porque si al ser facultativa la consulta, la respectiva administración la solicita, se somete entonces al correspondiente dictamen o pronunciamiento. Pero aún así conviene observar que de no estar de acuerdo con el dictamen o pronunciamiento, el órgano o ente consultante puede pedir reconsideración a la Procuraduría, y de ser denegada, puede acudir al Consejo de Gobierno para que lo dispense de su obligatoriedad, y que inclusive la Procuraduría puede hacer la reconsideración, conforme lo dispone el artículo 6º en relación con el inciso 3º, inciso b), párrafo final.-

De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir, que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º, lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás..."

 

            Siempre en desarrollo del mismo criterio, el dictamen C-231-1999 del 19 de noviembre de 1999,  ha llegado a insistir en que los dictámenes son solamente vinculantes para el consultante, de tal forma que incluso en aquel supuesto en que durante el trámite de la consulta se otorgue audiencia a otra Administración, el dictamen resultante no vincula a esta última:

 

“(…)tal y como se indicó, ha sido práctica administrativa, sin que exista  disposición legal al respecto, que si con ocasión de una solicitud de criterio  jurídico a esta Institución, se considera que el eventual pronunciamiento involucraría a otra entidad, se le concede audiencia a ésta última, y con ello el dictamen que se emita posteriormente es vinculante también para ese ente.

Estudiando nuevamente el punto, y en ejercicio de la potestad que otorga el  artículo 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica de reconsiderar de oficio nuestros dictámenes y pronunciamientos, deviene necesario reconsiderar de oficio el  pronunciamiento C-089-97 supra citado, en el tanto establece la vincularidad del dictamen para una Administración no consultante, por las razones que a continuación se expondrán.

En primer término, siendo la regla general -art. 303 de la Ley General de la  Administración Pública- que los criterios de los órganos consultivos son  facultativos y no vinculantes, salvo disposición de ley, se considera que, si  bien la interpretación de comentario cabe dentro de lo dispuesto en el artículo  segundo, no así respecto de lo dispuesto por la Corte Plena, que, según ya se  indicó, vino a interpretar los alcances del citado numeral.

Y es que, además, tal interpretación resulta contraria a la naturaleza de que  gozan los entes descentralizados, entre otros, las entidades autónomas y los  entes territoriales.

Ya se ha reconocido que por disposición de ley éstas puedan estar sometidas a  nuestro control de legalidad. Pero, consideramos que sólo una ley puede venir  a establecer tal limitación a su autonomía.

El anterior punto fue discutido en el seno de la Comisión Permanente de Asuntos  Jurídicos que le correspondió emitir criterio sobre el proyecto de ley de lo que  es ahora nuestra Ley Orgánica. Lo anterior, en relación con el siguiente texto:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento obligatorio para el Poder Central".

Los señores Diputados se cuestionaron la razón por la cual únicamente se vinculaba al Poder Central y no al resto de la administración descentralizada. Su interés era que se vinculara a toda la Administración, aunque tenían dudas en cuanto a una posible violación a la autonomía de las instituciones autónomas, sobretodo de las universitarias y en cuanto a las municipalidades. Sobre el tema se indicó:

 

"Sin embargo, debemos señalar algo, que las leyes deben interpretarse en armonía  con la Constitución. Ahora bien, si las Municipalidades consultan, o las universidades consultan, es para algo, no para manejar como quieran un criterio.

O sea, la libertad o la autonomía operan para consultar o no consultar, pero si consultan me parece que deben ajustar su criterio. Entonces ahí está dada la respuesta dada por el Diputado Malavassi Vargas: entonces para qué la consulta?

Interpretada así no viola la autonomía universitaria, por cuanto si ella autónomamente consulta se atienen a que hay un pronunciamiento técnico que en  alguna medida las debe obligar o vincular. Me parece que ahí en esa  interpretación de que la consulta es libre, pero una vez consultada se ha hecho por algo, no somos nosotros quienes les pedimos que nos consulten, son ellos quienes libremente deciden consultarnos, en esa mediada hay un criterio jurídico  técnico que debe sujetarlas, sin que en esa medida se viole la autonomía.

Con esa interpretación se puede armonizar la autonomía constitucionalmente  garantizada con esa norma.

Si el criterio es técnico jurídico en alguna medida debe ser vinculante. En ese  sentido creo que tiene razón el Diputado Malavassi Vargas." (folio 300)

Esa misma línea de razonamiento se encuentra en la Sentencia de la Corte Plena  en relación con nuestro numeral segundo, ya citada, pero que ahora conviene  transcribir más ampliamente.

"Es bien sabido que para fijar los alcances de una norma cabe recurrir a una  interpretación lógica, que busca en sentido de la ley atendiendo a la conexión  de cada precepto con los demás o con la totalidad de la institución o sistema,  en su caso con las demás leyes que tienen relación con la materia de que se  trata, porque los preceptos deben tomarse en su conjunto y no aisladamente. Y es  así cómo, conforme lo expone el señor Procurador General es el órgano superior  consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública y el representante  legal del Estado en las materias propias de su competencia; que conforme al  artículo 3), inciso b), entre sus atribuciones está la de dar los informes,  dictámenes y pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de las cuestiones  jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás  organismos públicos y las empresas estatales. Que en lo que ahora interesa  significa que los dictámenes de la Procuraduría no se emiten de oficio sino a  solicitud del órgano o ente interesado, lo que constituye una facultad de ésta,  según lo establece el artículo 4), párrafo 1), y que conforme al párrafo 2), la  consulta sólo es obligada para el Poder Central, cuando se trate de  reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar  considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se haga en  el reglamento. Porque si al ser facultativa la consulta, la respectiva  administración la solicita, se somete entonces al correspondiente dictamen o  pronunciamiento. Pero aun así conviene observar que de no estar de acuerdo con el dictamen o pronunciamiento, puede acudir al Consejo de Gobierno para que lo dispense de su obligatoriedad, y que inclusive la Procuraduría de oficio pueda hacer la reconsideración, conforme se dispone en el artículo 6 en relación con el 3 inciso b), párrafo final. De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir, que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2, lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, que es fuente no escrita del  ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978, artículos 6 a 10 y la doctrina que los informa, y conviene señalar que a ninguna de esas normas se refiere el recurso. La interpretación y aplicación que la respectiva administración y los tribunales comunes den a esos dictámenes o pronunciamientos, como al citado artículo 2, no convierte a éste en inconstitucional, y en cambio lo que estaría incorrecto, en su caso, sería la respectiva resolución, que es cuestión de otra índole."

Es claro entonces, que la interpretación que venía otorgando esta Procuraduría al hecho de darle audiencia a otra institución, y de esta forma vincularla, incurre en el mismo vicio que se ha venido señalando, de irrespetar la autonomía de los entes descentralizados. Es por ello que se modifica, de oficio, el anterior criterio.

Eso sí, es posible que se siga solicitando la opinión de un ente respecto de una consulta planteada a efecto de lograr un mejor panorama de la situación, pero sin que ello convierta el dictamen en vinculante.”

 

            Luego, debe hacerse también mención del voto de la Sala Constitucional N.° 14016-2009 de las  2:34 horas del 1 de setiembre de 2009 en el cual también se ha acogido el criterio ya expuesto.

 

            De otro extremo, debe llamarse la atención que la Doctrina también se ha ocupado del alcance vinculante de los dictámenes de la Procuraduría General. En el tema es menester citar a ROJAS CHAVES, quien ha indicado que el carácter vinculante del dictamen implica que la Administración consultante está obligada a respetar la opinión de la Procuraduría, salvo que acuda al procedimiento de reconsideración y dispensa previsto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de cita:

 

“En razón del efecto vinculante, el respeto del dictamen emitido constituye una formalidad substancial. El acto será nulo si la autoridad administrativa obligada a respetar la opinión vertida por la Procuraduría, se aparta de ella, sin sujetarse a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría. La autoridad administrativa es la única competente para decidir si consulta o no, pero si decide hacerlo debe resolver en los términos que señala el dictamen.”(FUNCION CONSULTIVA DE LA PROCURADURIA GENERAL. Conferencia de la DRA. MAGDA INES ROJAS CHAVES. EN: SEMINARIO HACIA UNA NUEVA JUSTICIA ADMINISTRATIBA. 2002 p. 275)

 

            Finalmente, debe hacerse dos  advertencias someras pero importantes. La primera, en el sentido de que el efecto vinculante de los dictámenes de la Procuraduría no alcanza a todos sus pronunciamientos, verbigracia las denominadas opiniones jurídicas. (Un desarrollo de este tema puede encontrarse en el dictamen C-231-1999 ya citado y reiterado en el dictamen C-336-2009 de 4 de diciembre de 2009).

 

            Luego, conviene puntualizar que la competencia consultiva superior que la Ley asigna a la Procuraduría se ejerce sin perjuicio de las competencias que la Ley le otorgue con carácter exclusivo y prevalente a otros órganos públicos en determinadas materias. Esto según doctrina del artículo 5 de la Ley Orgánica. (Ver, entre muchos, el dictamen C-99-2003 de 8 de abril de 2003).

 

 

II.                EN RELACION CON LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE ESTE ÓRGANO SUPERIOR CONSULTIVO

 

No obstante lo anterior, debe subrayarse que, conforme el artículo 2 de su Ley Orgánica – ya transcrito -, el cuerpo de dictámenes y pronunciamientos  de este Órgano Superior Consultivo constituye jurisprudencia administrativa.

 

Lo anterior es de gran relevancia, pues si bien los dictámenes que elabore la Procuraduría General son solamente vinculantes para la Administración que haya consultado, lo cierto es que el corpus de sus pronunciamientos es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo. Así lo ha reconocido un reciente voto de la Sala Constitucional N.° 14016-2009 de las 2:34 horas del 1 de setiembre de 2009 – ponencia del magistrado JINESTA LOBO -:

 

“El artículo 2° de la Ley No. 6815 de 27 de septiembre de 1982 y sus reformas, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República” establece lo siguiente: “Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”. De este precepto se desprende, que los pronunciamientos del órgano referido, en el ejercicio de su función o competencia consultiva, constituyen fuente del ordenamiento jurídico administrativo, asimilándolos, en cuanto a rango, potencia y resistencia, a la jurisprudencia –fuente no escrita- vertida por los Tribunales de la República en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional (conocer, resolver las causas y ejecutar lo juzgado, artículo 153 constitucional). Consecuentemente, la intención y el espíritu del legislador de 1982 fue distinguir entre la “jurisprudencia administrativa” emanada de la Procuraduría General de la República, concepto equívoco, por cuanto, no cumple el rol de un Tribunal Administrativo en sentido estricto y, lo que resulta un pleonasmo la “jurisprudencia jurisdiccional”, siendo que la doctrina admite como fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, únicamente y para lo que al Derecho público se refiere, la emanada de los supremos órganos jurisdiccionales encargados de fiscalizar la legalidad o la constitucionalidad de la función administrativa (aquélla dictada por la Sala Primera de Casación, un Tribunal cuando no cuente con el recurso de casación o la Sala Constitucional). Nótese que el legislador, en el artículo transcrito le atribuye una eficacia jurídica general, al indicar que es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. Esa eficacia general, ni siquiera resulta moderada con la tesis manejada por el órgano consultivo en el sentido que el dictamen es vinculante, únicamente, para, la administración pública que consulta y no para el resto de los entes públicos, por cuanto, una vez que se pronuncia, es probable, que salvo circunstancias calificadas, no varié de criterio, de manera que es usual la reiteración de dictámenes precedentes al evacuarse una nueva consulta, por lo que su eficacia vinculante se extiende no sólo al ente u órgano público que consultó en su momento sino, también, para todas las consultas ulteriores que reiteren un criterio precedente. Los dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo.”

 

            Efectivamente, no es posible pasar por alto que en el Ordenamiento Jurídico Administrativo, la jurisprudencia es fuente no escrita de Derecho. Esto conforme el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Ergo, debe entenderse que por ministerio del artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el corpus de dictámenes y pronunciamientos constituye una fuente no escrita del Ordenamiento Jurídico Administrativo al cual se encuentran sometidas en bloque las Administraciones Públicas.

 

            Esta tesis, en todo caso, ya había sido acogida por la Corte Plena en la sentencia de 1984 ya citada:

 

“De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir, que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2 lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para que constituye jurisprudencia administrativa, que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública, N.° 6227 de 2 de mayo de 1978, artículos 6 a 10 y la doctrina que los informa…”

           

            Es decir que no obstante que es un punto admitido que los dictámenes singulares de este Órgano Superior Consultivo vinculan exclusivamente a la Administración que hubiese consultado, lo cierto es que, en términos generales, la doctrina que se encuentra y extrae de los dictámenes y demás pronunciamientos constituye una norma que sirve para integrar, interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito. Al respecto, volvemos a citar a ROJAS CHAVES:

“El papel de la función consultiva de la Procuraduría como jurisprudencia es el definido por el artículo 7 de la Ley General de la Administración. La jurisprudencia es una norma que sirve para “interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito.”. Como norma no escrita, la doctrina que se extrae de los criterios de la Procuraduría tiene el rango de la norma que interpreta, integra y delimita.”(ROJAS CHAVES. Op. Cit. P. 283)

 

            Ahora bien cabe señalar que en el dictamen C-231-1999 – ya citado – se ha incluso precisado que la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría no deriva de los dictámenes particularmente considerados, sino de su conjunto. Así para extraer una regla de derecho del corpus de dictámenes debe constatarse que estos son uniformes, no contradictorios y apegados a la Ley:

 

 “(…) para una mejor comprensión de lo que es la jurisprudencia, se puede hacer  remisión a lo indicado por el artículo 9 del Código Civil, en el sentido de que  es "...la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de  la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y  los principios generales de derecho." De esta forma, será jurisprudencia, por  así disponerlo el referido artículo segundo de nuestra Ley Orgánica, la doctrina  que, de modo reiterado, se establezca a través de los dictámenes y  pronunciamientos de la Procuraduría.

Consecuentemente, existirá jurisprudencia administrativa, cuando en los  dictámenes o pronunciamientos se haya producido un criterio reiterado de  interpretación, delimitación o integración del ordenamiento jurídico.

En este sentido, se ha señalado que "el carácter de jurisprudencia de nuestros  dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General de repetida  cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la administración activa." (Pronunciamiento C-221-89 de 20 de diciembre de 1989)

El rango o valor de esa jurisprudencia está determinado por los artículos 6 a 10 de la Ley General de la Administración Pública, interesando especialmente los numerales 7 y 9.1, que se transcribirán.

"Artículo 7.-

1. Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.

2. Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia de las disposiciones que regulan una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley.

3. Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior."

"Artículo 9.-

1.                                                                                                                                                                                                                                                                  El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otras ramas del  derecho. Solamente en caso de que no haya norma administrativa aplicable,  escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios. (...)"

De esta forma, la doctrina que se extrae de la reiteración sobre un tema de los pronunciamientos y dictámenes de este Organo Asesor, se constituye en jurisprudencia administrativa, tendrá el rango de la norma que interpreta, integra o delimita.

Debe recordarse, además, que la Procuraduría no se pronuncia sobre casos concretos -con las salvedades ya apuntadas de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública-, moviéndose en el plano de la interpretación e integración del ordenamiento de manera abstracta. Ello le permite la emisión de criterios uniformes y reiterados para establecer criterios de interpretación.

El efecto primordial de la jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa. Le corresponderá a ésta aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.” (Sobre el concepto de jurisprudencia puede verse también ORTIZ ORTIZ EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo I. Stradmann. P. 296)

 

En todo caso, debe subrayarse que como fuente no escrita del Derecho, la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General se encuentra subordinada a la Ley, como es propio de los regímenes continentales – esencialmente legislados -. (TORRE, ABELARDO. INTRODUCCION AL DERECHO. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 2009.P. 307)

 

Finalmente, debe advertirse que el concepto de jurisprudencia administrativa – propio del artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General – no es extraño en el Derecho Comparado. Por ejemplo, el artículo 132 del Reglamento del Consejo de Estado Español – Real Decreto 1674/1980 - establece como una competencia de dicho órgano el formar una base pública con la Doctrina Legal derivada de sus dictámenes. Así las cosas,  DIEZ SASTRE ha entendido por jurisprudencia administrativa aquella que se funda en los criterios emanados de un órgano consultivo, bien observados y definidos, y de cuyo examen se derivan reglas de interpretación e integración del ordenamiento jurídico. (Ver DIEZ SASTRE, SILVIA. El precedente administrativo.  Marcial Pons. Madrid. 2008. P. 136. También ver dictamen C-336-2009 de 4 de diciembre de 2009).

 

 

III.             CONCLUSION

 

            Con fundamento en lo expuesto, se concluye que los dictámenes de la Procuraduría General, singularmente considerados, son vinculantes únicamente para la Administración que hubiese consultado.

 

Atentamente,

 

 

 

Jorge Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

 

 

 

 

 

JOA/dms