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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 267
 
  Dictamen : 267 del 31/10/2011   

31 de octubre de 2011


C-267-2011


 


Licenciado


Manuel Enrique Castillo Oreamuno


Auditor Interno


Municipalidad de Curridabat


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio AIMC-089-2011 del 16 de mayo del 2011, recibido el mismo día en esta Procuraduría, mediante el cual se consulta lo siguiente:


 


“¿Se encuentran facultados legalmente los Ingenieros Agrónomos Incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos, para fungir como Directores Municipales de Catastro y Bienes Inmuebles?


(…)


¿Sería procedente el nombramiento de un Ingeniero Agrónomo,  como Director de Catastro y Bienes Inmuebles, contrario a lo dispuesto en la Ley orgánica [sic] del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, considerando que las municipalidades por disposición constitucional gozan de autonomía administrativa?”


 


En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña el criterio del Departamento Legal de esa Municipalidad, emitido mediante el oficio ALMC-045-03-2011 del 16 de marzo del 2011.


 


De igual manera, en fecha 13 de octubre del año en curso, se recibe en esta Procuraduría el oficio AMC-570-10-2011 del 5 de octubre de este año, mediante el cual el Alcalde de esa corporación municipal, expone una serie de consideraciones técnicas y jurídicas sobre el tema planteado a este órgano consultivo.


 


I.- SOBRE EL FONDO.


 


En términos generales, se consulta si el puesto de Director de Catastro y Bienes Inmuebles puede ser ocupado por un Ingeniero Agrónomo debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos.  


 


Empecemos por señalar que en los artículos 115 y siguientes del Código Municipal, se establece la carrera administrativa municipal para regular el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la Administración municipal. En ese sentido, para poder ingresar y desempeñar los puestos de este régimen, se requiere necesariamente cumplir con los requisitos que establece el numeral 119 de ese cuerpo normativo:


 


“Artículo 119. — Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:  


a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.


b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.  


c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.  


d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.  


e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.


f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas.” (Lo destacado en negrita no es del original).


 


En esa misma dirección, los artículos 120 y 121 del Código Municipal establecen la obligación de las municipalidades de adecuar y mantener el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal. Dichos artículos disponen:


  


“Artículo 120.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.


Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.


Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.” (El subrayado y negrita es nuestro).


 


“Artículo 121.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.”


 


Así las cosas, como expresión de la autonomía municipal reconocida en los numerales 169 y 170 de la Constitución Política, las corporaciones municipales tienen la potestad de definir en el manual descriptivo de puestos la asignación de funciones, los deberes y las responsabilidades de los respectivos cargos de la municipalidad, así como establecer los requisitos mínimos que se requieren para cada clase de puesto. Con respecto a esta autonomía, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente:


 


"Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.” (Resolución 1999-5445 de las 14 horas y 30 minutos del 14 de julio de 1999). (Lo destacado en negrita no es del original).


 


Conforme a lo expuesto, podemos concluir que cada ente municipal tiene la competencia para instaurar internamente su propio modelo organizativo, y para los efectos que aquí interesan, cada corporación puede y debe establecer en el manual descriptivo de puestos la asignación de funciones de los respectivos cargos de la municipalidad, los deberes y las responsabilidades de éstos cargos, así como establecer los requisitos mínimos que se requieren para cada clase de puesto. Con respecto a los manuales descriptivos de puestos, en el ámbito municipal, esta Procuraduría en el Dictamen C-71-2010 del 14 de abril del 2010, indicó:


 


“Como lo expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la organización.” (Dirección General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del trece de abril del 1998). 


Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una.    Sobre la función asignada a los manuales de puestos, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:


“V.-En el Sector Público (que incluye a las Municipalidades) la situación es semejante. La Administración tiene el poder-deber de distribuir las cargas de trabajo y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa y, asimismo, la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos el sueldo y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la Ley; disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto (…) Es una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, constituye un instrumento de trabajo limitante para la Administración, en la medida en que establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con la Escala de Salarios. Los Manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en el contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos, lo mismo que puede modificarse la Escala de Salarios, siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, al formar parte de un Presupuesto Público, en el cual habrá un código para cada destino. Por eso, las modificaciones de las situaciones particulares (la condición de un determinado empleado (se hacen siempre sujetas a una real disponibilidad presupuestaria y hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y directrices de la Autoridad Presupuestaria (. Dicho conjunto de herramientas, más las que provengan de la ley o de otra disposición aplicable, funcionan como parte del denominado Bloque de Legalidad, para el caso Sectorial y, del que la Administración Específica, no puede apartarse.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 226-1999 de las quince horas treinta minutos del 11 de agosto de 1999).


Se desprende de la extensa cita que la finalidad asignada a los manuales de puestos es de carácter técnico, y está orientada al ordenamiento de las cargas y  responsabilidades en el trabajo, definición que permitirá determinar la remuneración que se corresponda con aquellas.  


Como lo señalamos líneas atrás, la responsabilidad de la emisión de un Manual de Puestos con las características apuntadas, recae en el Concejo Municipal de cada gobierno local, a partir del manual general diseñado por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, con la ayuda de la Dirección General de Servicio Civil, órgano rector en materia de empleo público en el sector público centralizado.”


 


Ahora bien, a efectos de responder esta consulta, necesariamente debemos acudir a lo dispuesto en el manual descriptivo de puestos de esa corporación municipal, específicamente, lo preceptuado en cuanto al cargo de Director de Catastro y Bienes Inmuebles, debiéndose indicar que dicha documentación fue remitida a éste órgano consultivo, vía correo electrónico, por la Municipalidad de Curridabat.


 


Bajo ese contexto, en el manual emitido por la municipalidad consultante, se establece: Requisitos mínimos para el Puesto: A- Educación: Licenciado en Topografía o carrera afín. Incorporado al colegio profesional respectivo.” 


 


Desde esa perspectiva, debemos señalar que no le corresponde a esta Procuraduría determinar si la profesión de la agronomía encaja en el concepto jurídico indeterminado de “carrera afín”, que establece el manual descriptivo de puestos. A lo sumo, podríamos concluir que el cargo de Director de Catastro y Bienes Inmuebles de esa corporación debe ser ocupado por un Licenciado en Topografía o por un Licenciado de una carrera afín a la Topografía, es decir, no necesariamente debe ser un topógrafo, sino que puede ser un profesional de una carrera afín a esta rama.


 


Sin embargo, debe tenerse presente que es también el mismo manual descriptivo de puestos el que fija las funciones inherentes al cargo, de suerte tal que el profesional nombrado en ese puesto únicamente podría realizar las labores atinentes a su profesión, toda vez que bajo la premisa de la autonomía municipal no podría admitirse que un profesional pueda realizar funciones que por ley únicamente pueden ser ejercidas por determinados profesionales de una rama o ciencia.      


 


Dicho de otra forma, si el nombramiento en este caso concreto recae en un ingeniero topógrafo, independientemente de las funciones que establezca el manual, éste únicamente podría realizar aquellas labores que le están permitidas por disposición legal, mientras que si el nombramiento recae sobre un Licenciado de una carrera afín –eventualmente podría ser un ingeniero agrónomo-, éste únicamente podría ejercer las funciones que el ordenamiento jurídico le permite. 


 


Lo anterior, sin perjuicio de la organización interna que se adopte en el ente municipal, concretamente en el Departamento de Catastro y Bienes Inmuebles, a efectos de contar con los profesionales competentes en su materia que permitan una efectiva y eficiente prestación del servicio público.


 


II.- CONCLUSIONES.


 


Con fundamento en los razonamientos expuestos, este Órgano Consultivo concluye lo siguiente:


 


1) Los artículos 115 y siguientes del Código Municipal, establecen la carrera administrativa municipal para regular el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la Administración municipal. En ese sentido, para poder ingresar y desempeñar los puestos de este régimen, se requiere necesariamente cumplir con los requisitos que establece el numeral 119 de ese cuerpo normativo, entre ellos satisfacer los requisitos mínimos que fije el manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.


 


2) Como expresión de la autonomía municipal reconocida en los numerales 169 y 170 de la Constitución Política, las corporaciones municipales tienen la potestad y el deber de definir en el manual descriptivo de puestos la asignación de funciones, los deberes y las responsabilidades de los respectivos cargos de la municipalidad, así como establecer los requisitos mínimos que se requieren para cada clase de puesto.


 


3) El manual descriptivo de puestos de la Municipalidad de Curridabat, establece en cuanto al cargo de Director de Catastro y Bienes Inmuebles: “Requisitos mínimos para el Puesto: A- Educación: Licenciado en Topografía o carrera afín. Incorporado al colegio profesional respectivo.”, siendo que no le corresponde a esta Procuraduría determinar si la profesión de la agronomía encaja en el concepto jurídico indeterminado de “carrera afín”, que establece el manual descriptivo de puestos.


 


4) A lo sumo, podríamos concluir que el cargo de Director de Catastro y Bienes Inmuebles de la Municipalidad consultante debe ser ocupado por un Licenciado en Topografía o por un Licenciado de una carrera afín a la Topografía, es decir, no necesariamente debe ser un topógrafo, sino que puede ser un profesional de una carrera afín a esta rama.


 


5) Sin embargo, debe tenerse presente que el profesional nombrado en ese puesto únicamente podría realizar las labores atinentes a su profesión, toda vez que bajo la premisa de la autonomía municipal no podría admitirse que un profesional pueda realizar funciones que por ley únicamente pueden ser ejercidas por determinados profesionales de una rama o ciencia, es decir, si el nombramiento recae en un ingeniero topógrafo, independientemente de las funciones que establezca el manual, éste únicamente podría realizar aquellas labores que le están permitidas por disposición legal, mientras que si el nombramiento recae sobre un Licenciado de una carrera afín –eventualmente podría ser un ingeniero agrónomo-, éste únicamente podría ejercer las funciones que el ordenamiento jurídico le permite. 


 


Atentamente,


 


 


Alejandro Arce Oses


Procurador


Área de Derecho Público


 


 


 


Cc:           Lic. Edgar Mora Altamirano


                Alcalde Municipal