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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 286
 
  Dictamen : 286 del 21/11/2011   

21 de noviembre de 2011

21 de noviembre de 2011


C-286-2011


 


Ingeniero


Rodolfo Jugo Romero


Director


Sistema de Emergencias 9-1-1


 


Estimado señor:


 


 


            Me refiero a su atento oficio N. 6020-911-DI-1406-2011 de 6 de setiembre, recibido el 6 de octubre, ambos del presente año, por medio del cual consulta si el Instituto Costarricense de Electricidad puede cobrar al Sistema de Emergencias 9-1-1 el tráfico generado por las llamadas de emergencia de los usuarios que ingresan al Sistema de Emergencias 9-1-1. Señala Ud. que ese pago no fue contemplado en el financiamiento del servicio, por lo que sería necesario aumentar la tarifa.


 


            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N. 6020-911-AL-1395-2011 de 5 de octubre anterior. Señala la Asesoría que el Sistema de Emergencias posee dos tipos de ingresos. El primero, la tarifa por mes que pagan los usuarios dentro de la facturación telefónica que se regula cada año por la Superintendencia de Telecomunicaciones. El segundo, las multas por las llamadas indebidas. Fondos que se utilizan para las mejoras en los despachos y en campañas publicitarias. Por lo que considera que cualquier costo que se pretenda pasar por el ingreso de las llamadas al Sistema de Emergencias 9-1-1 se deberá cancelar con el ingreso de las tarifas, con lo cual en forma indirecta el costo de dichas llamadas se estaría trasladando a la población costarricense. Agrega que en cuanto a las llamadas de emergencias generadas luego de la Ley General de Telecomunicaciones  rige el principio de gratuidad, artículo 45 inciso 6. Por lo que concluye que no hay fundamento legal para cobrarle al Sistema de Emergencias 9-1-1 las llamadas generadas de emergencias. Si se cobran al Sistema de Emergencias 9-1-1 las llamadas generadas de una emergencia, los costos de las mismas serían trasladados indirectamente al usuario, ya que el Sistema tendría que solicitar un aumento para solventar el pago.


 


            Constituye un derecho de todo usuario del servicio de telecomunicaciones telefónicas el acceso gratuito al sistema de emergencia. Un sistema que es financiado por una tasa a cargo de los  abonados a los servicios telefónicos.


 


A-. UN ACCESO GRATUITO AL SISTEMA DE EMERGENCIAS


 


            Señala el Sistema de Emergencias 9-1-1 que las llamadas de emergencia de los usuarios que ingresan al Sistema se han regido y continúan rigiendo por el principio de gratuidad. Por consiguiente, que ni directa ni indirectamente puede cobrarse por esas llamadas.


 


            Al Sistema de Emergencias 9-1-1 le corresponde desarrollar y mantener un sistema de recepción, atención y transferencia de las llamadas realizadas en situaciones de emergencia a los organismos públicos o privados encargados de atenderlas. Para lo cual utiliza una red de comunicación con una base de acceso única para los particulares y con canales de comunicación a los organismos que integran el Sistema. De esa forma, se unifica el centro de atención de las llamadas de emergencia, especializándose un órgano con el objeto de lograr una mayor efectividad y coordinación entre los distintos entes y órganos encargados de dar respuesta ante situaciones susceptibles de  poner en peligro la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas o de sus bienes.


 


            Precisamente por ese objetivo, se ha considerado que el Sistema de Emergencias es un servicio público y se ha calificado de interés público su participación en la atención de las situaciones de emergencia.


 


            Cabría afirmar que ese carácter es reafirmado por la Ley General de Telecomunicaciones que señala el carácter general y universal del acceso al Sistema y la gratuidad de las llamadas correspondientes.


 


            Acceso universal al Sistema. El Transitorio VI de la citada Ley obliga al Poder Ejecutivo para que en el primer Plan Nacional de desarrollo de las Telecomunicaciones se establezca como metas y prioridades de acceso universal, servicio universal y solidaridad:


 


“2)   Acceso universal


a)  Que exista una oferta suficiente de teléfonos públicos en todo el territorio nacional, que satisfaga razonablemente las necesidades de los usuarios finales, en cobertura geográfica, número de aparatos, accesibilidad de estos teléfonos por los usuarios con discapacidades y calidad de los servicios, y que sea posible efectuar gratuitamente llamadas de emergencia desde los teléfonos públicos”.


 


            Es parte del servicio universal en materia de telefonía que desde cualquier lugar del país el usuario final pueda realizar llamadas gratuitas al Sistema de emergencia.


 


            Esa obligación respecto del Plan se establece en lo que concierne el servicio de los teléfonos públicos, quizás como una primera forma de acceso universal al servicio. Además, el artículo 45 de la Ley eleva esa gratuidad a derecho de los usuarios finales de telecomunicaciones, sin diferenciar entre los teléfonos públicos y el resto de servicios de teléfono. Dispone la norma:


 


“ARTÍCULO 45.-   Derechos de los usuarios finales de telecomunicaciones


Los usuarios finales de los servicios de telecomunicaciones disponibles al público tendrán los siguientes derechos:


1)   Solicitar y recibir información veraz, expedita y adecuada sobre la prestación de los servicios regulados en esta Ley y el régimen de protección del usuario final.


2)   Elegir y cambiar libremente al proveedor de servicio.


3)   Autorizar previamente el cambio de proveedor de servicio.


4)   Recibir un trato equitativo, igualitario y de buena fe de los proveedores de servicios.


5)   Recibir el servicio en forma continua, equitativa, así como tener acceso a las mejoras que el proveedor implemente, para ello pagará el precio correspondiente.


6)   Acceder gratuitamente a los servicios de emergencia, cuando se trate de servicios de telefonía o similares”.


 


En consecuencia, la llamada que se haga al Sistema es gratuita independientemente del tipo de teléfono desde el cual tenga lugar. Como el término lo indica, esa gratuidad significa que la persona que se comunique con el 9-1-1 no tendrá que pagar por la llamada que realiza. Ergo, ni el Sistema ni el proveedor de la red o el operador del servicio telefónico podrá cobrar por la llamada que se haga. Esta obligación es general en el sentido de que abarca a todo proveedor de redes y a todo operador del servicio.  De manera que, independientemente del tipo de teléfono con que se realice la llamada y de quién preste el servicio, la persona tiene el derecho de realizar las llamadas al servicio de emergencia sin costo alguno de su parte. Cabría agregar, además, que de la misma forma que el operador del servicio no puede cobrar la llamada, así tampoco puede hacerlo el Sistema de Emergencias 9-1-1. Este no puede cobrar a quien le llama.


 


            Ante esa gratuidad se consulta cómo y quién cubre el costo de los servicios del Sistema.


 


B-. ESE TRAFICO NO ESTÁ A CARGO DE LOS ABONADOS DEL SERVICIO TELEFONICO


 


            Dado que las llamadas que se efectúen al Sistema de Emergencias 9-1-1 no son cubiertas por quienes hacen uso del servicio, llamando al número 9-1-1, procede determinar cómo se financia la atención del Sistema y si a través de esa forma de financiamiento puede pagarse el costo de la llamada que se realiza.


 


            En el texto original de la Ley del 9-1-1 se dispuso que, a efecto de financiar el Sistema, el ICE incluiría en la factura telefónica de todos los abonados y usuarios cubiertos por el Sistema “los costos que este le demande, hasta en un uno por ciento de la facturación telefónica”. Se previó, además, que el Sistema se financiaría con los aportes que llegaren a dar las entidades parte de la Comisión Coordinadora del Sistema, transferencias de los presupuestos públicos y donaciones y legales que recibiera.


            La norma actual dispone:        


“Artículo 7.-          Tasa de financiamiento


Para garantizar una oportuna y eficiente atención en las situaciones de emergencia para la vida, libertad, integridad y seguridad de los abonados y usuarios de los servicios de telefonía, se financiarán los costos que demande el Sistema de Emergencias 9-1-1, así como el desarrollo y mejoramiento de las comunicaciones con las instituciones adscritas al Sistema.


Los contribuyentes de esta tasa son los abonados y usuarios de los servicios de telefonía, quienes se beneficiarán del servicio y de la garantía de su permanencia y eficiente prestación.


Previa comprobación de los costos de operación e inversión del Sistema de Emergencias 9-1-1, la Sutel fijará la tarifa porcentual correspondiente a más tardar el 30 de noviembre del año fiscal en curso.  En el evento que la Superintendencia no fije la tarifa al vencimiento del plazo señalado, se aplicará la tarifa aplicada al período fiscal inmediato anterior.  La tarifa porcentual será determinada en función de los costos que demande la eficiente administración del sistema y en consideración con la proyección del monto de facturación telefónica para el siguiente ejercicio fiscal.  La tarifa porcentual no podrá exceder un uno por ciento (1%) de la facturación telefónica.


 


Los proveedores de los servicios de telefonía, en su condición de agente de percepción de esta tasa tributaria, incluirán en la facturación telefónica mensual de todos sus abonados y usuarios el monto correspondiente.  Asimismo, deberán poner a disposición de la administración del Sistema de Emergencias 9-1-1 los fondos recaudados a más tardar un mes posterior al período de recaudación, mediante la presentación de una declaración jurada del período fiscal mensual.


 


Dichos agentes de percepción asumirán responsabilidad solidaria por el pago de esta tasa, en caso de no haber practicado la percepción efectiva.  En caso de mora se aplicarán los intereses aplicables a deudas tributarias, de conformidad con el artículo 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y la multa por concepto de morosidad prevista en el artículo 80 bis del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.


 


El monto de los mencionados intereses y multas no podrá considerarse, por ningún concepto, como costo de operación.


 


Además, el Sistema de Emergencias 9-1-1 se financiará con los aportes económicos de las instituciones integrantes de la comisión coordinadora, para lo cual quedan autorizadas por esta norma; asimismo, con las transferencias globales contenidas en los presupuestos de la República y las donaciones y legados de cualquier naturaleza, que se reciban para utilizarse en ese Sistema”.    (Así reformado por el artículo 74 aparte a) de la Ley N° 8642 del 4 de junio de 2008).


           


Los costos del Sistema se financian por medio de una tasa respecto de la cual son sujetos pasivos todos los abonados y usuarios de los servicios telefónicos. Para ser sujeto pasivo no se requiere realizar llamadas al Sistema. Por consiguiente, en tanto una persona sea abonado o usuario del servicio telefónico deviene obligado a pagar, con total prescindencia de que realice o no una llamada al 9-1-1. Por lo que el cobro de la tasa no depende de la llamada realizada, del costo que esta pueda alcanzar, o del operador que presta el servicio. Dados los elementos esenciales del tributo, la persona que llama al 9-1-1 no contribuye necesariamente con los costos del Sistema. En todo caso, no contribuye porque haya llamadas al Sistema. Contribuirá en el tanto en que sea abonado o usuario final del servicio telefónico y en la condición de tal y no porque haya realizado una llamada. Tributando bajo esa condición, se mantiene la gratuidad del servicio de llamadas de emergencia.


 


            Por otra parte, esta tasa financia los costos del Sistema que son independientes del costo de la llamada recibida por el  9-1-1. La norma es clara en cuanto que la tasa se fija tomando en cuenta los costos de operación e inversión del Sistema. En ese sentido, la norma dispone que: “La tarifa porcentual será determinada en función de los costos que demande la eficiente administración del sistema y en consideración con la proyección del monto de facturación telefónica para el siguiente ejercicio fiscal”.


           


En  el caso de que los costos de operación sean mayores a lo recaudado por concepto de tasa, se haría necesario restringir los  gastos o bien, modificar el monto del porcentaje, de manera de obtener recursos frescos. Modificación que solo puede ser realizada por el legislador. En efecto, el porcentaje máximo de la tasa –al cual ya se llegó- es fijado por la Ley. Por lo que solo puede ser variado por norma de rango legal. Lo anterior sea dicho para el caso de que se pretendiera que el costo del tráfico telefónico (entendiendo por tal la conducción de una comunicación a través de la red) que nos ocupa se cubriera con  la tasa.


 


            Sobre el porcentaje de la tasa, ha manifestado el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones en resolución N. RCS-170-de las 15:30 horas del 17 de marzo del 2010:


“En virtud de dicha modificación se considera que a partir de esta fijación tarifaria, el recargo aplicable por concepto del Sistema 9-1-1 debe establecerse en términos porcentuales. El porcentaje a cobrar en este caso correspondería al 1% máximo que con respecto al valor de la facturación telefónica se estipula en el artículo 7 de la Ley 7566. Lo anterior en el entendido de que si bien los requerimientos financieros del Sistema de Emergencias 9-1-1 superan el monto equivalente a dicho porcentaje, ese 1% corresponde a un limitante de los ingresos que anualmente puede percibir el Sistema 9-1-1. Debe enfatizarse que el referido 1% debe ser cobrado únicamente sobre los montos que se facturen por concepto de Sistemas de telefonía móvil o fija, lo que implica que no debe considerar otros Sistemas como es el caso de Internet. Similarmente es necesario señalar que en concordancia con lo establecido en la resolución tarifaria RRG-3968-2004 del 29 de setiembre de 2004, que el Sistema de Emergencias 9-1-1 debe reconocerle al ICE un 3,86% de los ingresos que le correspondan, con el propósito de que la empresa telefónica cubra los servicios de facturación y recaudación que le brinda al Sistema 9-1-1. Puesto que en el momento que la SUTEL asigne numeración telefónica a otros operadores y a través de éstos los usuarios tengan acceso al Sistema 9-1-1, dichos operadores deberán recaudar el citado recargo, el referido reconocimiento deberá hacerse extensivo a tales operadores”.


Conforme lo cual es parte de los costos de operación del Sistema, los costos en que incurra el operador  del servicio por facturación y recaudación de la referida tasa. En ese sentido, el punto III de la resolución antes citada dispone:


“III.—Autorizar al ICE y a los restantes operadores telefónicos, cuyos usuarios tengan acceso al Sistema de Emergencias 9-1-1, a retener un 3,86% del monto recaudado por tal concepto, en virtud de los servicios de facturación y recaudación que le brinden al Sistema 9-1-1”. 


Costos que no abarcan y no puede abarcar el costo de las llamadas recibidas por el 9-1-1. En ese sentido, no forma parte de los costos de facturación y recaudación las llamadas que se hacen al 9-1-1 y que se trafican a través de las distintas redes telefónicas del país. Si se pretendiera que dentro de los costos de facturación, deben incluirse los costos del tráfico telefónico, se estaría trasladando a los contribuyentes de la tasa el costo de ese tráfico, siendo que ese costo debe ser asumido por el operador del servicio como parte de los principios de acceso universal y gratuidad de los servicios de emergencia. Para lo cual deben poner a disposición un sistema de telecomunicaciones que permita atender y transferir las llamadas de emergencia y los recursos de infraestructura que el Sistema requiera para el cumplimiento de sus fines (dictamen C-426-2008 de 2 de diciembre de 2008).


En efecto, procede recordar que la obligación de gratuidad pesa sobre los operadores del servicio. Pero, además, que conforme el artículo 10 de la Ley del Sistema de Emergencias 9-1-1, los operadores de servicios de telefonía están obligados a instalar, mantener, reponer y operar un sistema de telecomunicaciones que permita atender y transferir las llamadas que hagan al Sistema. Asimismo, los proveedores de servicios de telefonía están obligados a poner a disposición del Sistema los recursos de infraestructura necesarios para la prestación del servicio a cargo del Sistema y, en particular, para recibir las llamadas (gratuitas) de la población, comunicarlas y conocer los datos de localización del usuario. Estas obligaciones son a cargo del operador o proveedor del servicio, por lo que no pueden ser trasladadas al tercero ni al propio Sistema 9-1-1.


 CONCLUSION:


 


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1-. El Sistema de Emergencias 9-1-1 es un servicio público, dirigido a satisfacer el interés público presente en la atención de las situaciones de emergencia que pongan en riesgo la vida, salud, integridad de las personas o de sus bienes.


 


2-. La Ley General de Telecomunicaciones establece el carácter  universal del acceso al Sistema 9-1-1 y la gratuidad de las llamadas correspondientes. Esa gratuidad constituye un derecho de los usuarios finales de telecomunicaciones, con total independencia de que las llamadas se realicen desde teléfonos públicos o de otro tipo de telefonía.


 


3-. En razón de esa gratuidad, ni el Sistema ni el proveedor de la red o el operador del servicio telefónico podrá cobrar por la llamada que se haga. Simplemente quien se encuentre en una situación de emergencia que lo lleve a utilizar el servicio 9-1-1 no tiene que cubrir el costo de la llamada. Solo tendrá que pagar si hace un uso indebido del servicio, en cuyo caso se le cobra la multa del artículo 17 de la Ley del Sistema.


 


4-. El costo de las llamadas al Sistema no puede ser transferido, ni directa ni indirectamente, al contribuyente de la tasa establecida en el artículo 7 de la misma Ley. El producto de esta tasa tiene un destino específico que es cubrir los costos de operación del Sistema, sin que pueda considerarse que uno de esos costos es el de las llamadas de emergencia o del tráfico telefónico que así se genere.


 


5-. Ese costo debe ser asumido por el operador del servicio como parte de los principios de acceso universal y gratuidad de los servicios de emergencia. Así como de su deber de instalar, mantener y operar un sistema de telecomunicaciones que permita el servicio telefónico hacia el Sistema.


 


 Atentamente,


 


 


 


        Dra. Magda Inés Rojas Chaves


        PROCURADORA GENERAL ADJUNTA