25 de noviembre, 2011

C-288-2011

 

Doctor

Leonardo Garnier Rimolo

Ministro

Ministerio de Educación

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-0361-03-11 del 24 de marzo de 2011, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con el Colegio San Luis Gonzaga.

 

            Con respecto al grado de autonomía de dicho Colegio se nos solicita:

 

“1.1. Definir en qué consiste la autonomía de la citada institución

 1.2. ¿Qué grado de autonomía es la que goza?

 1.3. Cuáles son sus alcances, todo ello a la luz del marco jurídico vigente

 1.4. ¿Considerando su grado de autonomía, le son aplicables al Colegio en cuestión y a su Junta Administrativa, las leyes o reglamentos que regulan la educación, quedando sujetos a la inspección estatal?”

 

            En lo que concierne a las características de la relación del Colegio San Luis Gonzaga con las personas que ahí laboran, se nos consulta lo siguiente:

 

“2.1 ¿Amparados en las normas legales estatutarias que regula el régimen de servicio civil, es competente la Junta Administrativa para nombrar y remover a los funcionarios docentes y administrativos del colegio que son pagados con recursos económicos del MEP?

2.2. Quién debe considerarse como patrono de los citados funcionarios a la luz de lo que establece la ley de autonomía y demás normativa que cubre a las entidades del Estado?

2.3 Qué vinculación tiene para el colegio las disposiciones y resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil en materia de régimen de empleo en torno a los funcionarios cuyos salarios son cubiertos por el erario público?”

 

Sobre el tema presupuestario, se nos plantean las siguientes interrogantes:

 

“3.1 ¿Si existe o no obligación por parte del MEP de trasladar recursos presupuestarios a la Junta Administrativa del Colegio San Luis Gonzaga, por medio de un mecanismo distinto al establecido en la ley N° 6746?

3.2 En caso de ser afirmativa la respuesta, señalar cuál sería el mecanismo de transferencia a utilizar o aplicar.

3.3 En el mismo sentido, señalar en qué rubros podría utilizar la institución esas transferencias.”

 

 

I.                   OBSERVACIONES PREVIAS

 

            Antes de abordar las dudas que se someten a conocimiento de esta Procuraduría conviene indicar que si bien nuestra competencia asesora es genérica, no podemos pronunciarnos en aquellos casos en los que el ordenamiento jurídico atribuya esa potestad a otro órgano, como ocurre cuando se está frente a un tema presupuestario, directamente relacionado con el uso y disposición de fondos públicos, cuyo conocimiento, de conformidad con los artículos 5 y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994) corresponde a ese Órgano Contralor.

 

            También es importante señalar que el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), establece algunos requisitos de admisibilidad que debe cumplir toda gestión consultiva que se plantee ante este órgano.  Dentro de tales requisitos se encuentra el de aportar el criterio de la asesoría legal de la institución consultante.  En este caso, si bien se nos remitió un estudio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio que guarda alguna relación con los temas en consulta, no se abordan en él todos los puntos sobre los cuales se requiere nuestro criterio.

 

            A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración, nos pronunciaremos sobre las interrogantes que se nos plantean, salvo las referidas a materia presupuestaria, por ser ese –como ya indicamos− un ámbito en el que la Contraloría General de la República tiene una competencia excluyente para dictaminar.

 

 

II.                SOBRE EL GRADO DE AUTONOMÍA DEL COLEGIO SAN LUIS GONZAGA

 

            El Colegio San Luis Gonzaga, de conformidad con la ley n.° 4471 de 3 de diciembre de 1969 (“Ley que Reconoce Autonomía al Colegio San Luis Gonzaga de Cartago”) es una institución autónoma del Estado.  El artículo 1° de esa ley dispone que “Se reconoce de modo terminante y explícito la autonomía plena del Colegio San Luis Gonzaga de Cartago”.

 

            Se ha discutido si la autonomía “plena” a la que se refiere la norma recién transcrita es la misma que ostentan las demás instituciones autónomas del Estado mencionadas en el artículo 189 de la Constitución Política, o si se trata de una autonomía superior.  Al respecto, esta Procuraduría, en su dictamen C-014-86 (2) del 14 de enero de 1986, indicó que se trata del mismo grado de autonomía, toda vez que una ley común no puede atribuir a una institución una autonomía mayor a la que otorga la propia Constitución Política a ese tipo de entes:

 

“Nuestra Carta Magna señala en su artículo 189 cuáles son las instituciones autónomas del Estado, y en el numeral precedente (188) establece las particularidades jurídicas que las caracterizan, cuales son que gozan de independencia administrativa y que están sujetas a la ley en materia de gobierno.  Pues bien, si ello es así −como en efecto lo es− les está absolutamente vedado a la ley común venir a crear una institución autónoma con mayores prerrogativas legales que éstas que la Constitución Política autoriza y pone como límite de la autonomía.  Nótese que cuando el legislador patrio quiso establecer una “superautonomía” (como puede válidamente denominarse la que ostentan la Universidad de Costa Rica y las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado) lo hizo mediante norma constitucional (artículo 84) (…) aunque la ley diga que “Se reconoce de modo terminante y explícito la autonomía plena del Colegio San Luis Gonzaga de Cartago…”, tal autonomía no puede –jurídicamente hablando− ir más allá de los límites fijados por el artículo 188 de la Carta Fundamental a las instituciones autónomas del Estado”.

 

            La Sala Constitucional en su sentencia n.° 1873-90 de las 15:45 horas del 18 de diciembre de 1990, reiterada en la n.° 8519-98 de las 10:21 horas del 27 de noviembre de 1998, reafirmó que el grado de autonomía del Colegio San Luis Gonzaga es el mismo que ostentan las instituciones autónomas reguladas en los artículos 188 y 189 de la Constitución Política:

 

“Aunque es curiosa la redacción del artículo 1 de la Ley No. 4471, reformada por la 5235, su insistencia en el carácter autónomo del Colegio San Luis Gonzaga, que inclusive produjo el resello al veto a la última de las leyes citadas, no puede hacer concluir a esta Sala otra cosa más que nos encontramos frente a una institución autónoma del Estado de las reguladas en el Título XIV, artículos 188 y siguientes de la Constitución Política”.

 

Partiendo de lo anterior, es claro que el Colegio San Luis Gonzaga es un ente descentralizado, con rango de institución autónoma, que goza de autonomía administrativa, pero que está sujeto a la ley en materia de gobierno.

 

En cuanto a los alcances de la autonomía administrativa, debemos señalar que se trata de una autonomía de primer grado, con la cual cuenta todo ente descentralizado por esa sola condición, y que le permite a su titular desarrollar las competencias y atribuciones que le confiere la ley por sí mismo, sin intervención de otro ente.  Ese grado de autonomía permite a quien la ostenta utilizar los recursos humanos, materiales, financieros y de cualquier otro tipo de la forma que estime más conveniente para cumplir los fines que se le han asignado.  Esta Procuraduría, al referirse al tema ha indicado lo siguiente:

 

“… la autonomía administrativa permite al ente una autoadministración dentro del marco fijado por el legislador, por lo que se ejerce conforme a la Ley.  La garantía implica que el legislador debe reconocer y atribuir al ente el mínimo de poderes que éste requiere para cumplir su fin legal "con eficacia y eficiencia" (resolución N° 495-92 de 19:30 hrs. de 25 de febrero de 1992). Mínimo que implica una libertad de actuación concreta, que permita la administración con independencia dentro del principio de legalidad.  Lo que conlleva garantizar al ente los medios materiales y los recursos humanos necesarios para cumplir su fin legal. Está el legislador, entonces, obligado a dotar al ente de los  recursos económicos necesarios para funcionar.  Pero también está obligado a darle los instrumentos jurídicos que permitan la gestión y el aprovechamiento de los recursos asignados. Poderes que deben facultar la autoadministración. Estos poderes son de principio en relación con un ente descentralizado.  No son exclusivos de un ente autónomo. Pero no pueden ser suprimidos al ente autónomo, so pena de desconstitucionalizar la autonomía.-  Esta autonomía administrativa del Ente cubre aspectos técnicos, administrativos, actos particulares de contratación. Importa recordar que el hecho de que estos ámbitos estén cubiertos por la autonomía administrativa, no significa en modo alguno que dichos ámbitos no puedan ser objeto de regulación por ley”. (Dictamen C- 002-2011 del 11 de enero de 2011).

 

            Como puede desprenderse de lo expuesto, al Colegio San Luis Gonzaga, a pesar de ser un ente autónomo, sí le son aplicables las leyes y reglamentos que regulan la educación.  Se trata de una institución de enseñanza oficial que en materia educativa está sujeta a la ley, a la fiscalización que ésta última establezca, y a la dirección del Consejo Superior de Educación, según lo dispuesto en el artículo 81 de la Constitución Política.   Ya en nuestro dictamen C-011-91 del 5 de julio de 1991 habíamos indicado que al Colegio San Luis Gonzaga “… le son aplicables leyes o reglamentos que regulan la educación quedando asimismo bajo la correspondiente inspección del Estado”.  Sobre el mismo punto, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 1873-90, ya mencionada, sostuvo:

 

“… por más esfuerzos dialécticos que se puedan hacer, no es posible desconocer la normativa del artículo 81, que somete a la dirección del Consejo Superior de Educación la enseñanza oficial, dentro de la cual debe incluirse la que presta el Colegio San Luis Gonzaga. No es posible que una ley ordinaria, aún aprobada por mayoría calificada, pretenda ignorar el mandato constitucional del artículo 81, ni tampoco es posible sostener válidamente que, por ley, se ha creado una tercera categoría de instituciones educativas ajenas a ningún tipo de fiscalización, dirección o inspección. Para esta Sala la educación que se imparte en el Colegio San Luis Gonzaga es oficial, como institución autónoma que es, y sometida por ello a la dirección del Consejo Superior de Educación".

 

            En síntesis, el Colegio San Luis Gonzaga es una institución autónoma, que goza de autonomía administrativa, a la cual le son aplicables las leyes y reglamentos que regulan la educación costarricense.  De conformidad con el artículo 81 constitucional, está sujeto a la dirección del Consejo Superior de Educación.

 

 

III.             RESPECTO A LA RELACIÓN DEL COLEGIO SAN LUIS GONZAGA CON SU PERSONAL

 

Como ya quedó expuesto, el Colegio San Luis Gonzaga es una institución autónoma, y esa sola condición le permite nombrar y remover a su personal, como lo hace cualquier otra institución autónoma del país.

 

A pesar de lo anterior, esa potestad de nombramiento y remoción no puede interpretarse ni aplicarse aisladamente, sino en conjunto con todo el marco normativo, y los principios constitucionales que rigen el empleo público en nuestro medio, entre ellos, el de nombramiento por idoneidad comprobada y el de estabilidad en el puesto.

 

Todas las personas que prestan servicios en el Colegio San Luis Gonzaga bajo una relación de empleo están unidos a esa institución (pública) por una relación de naturaleza pública, sin que interese si los servicios se cancelan con recursos girados por medio del presupuesto del Ministerio de Educación o con otros recursos del Colegio, pues en ambos casos la naturaleza de la relación es pública.  Debe tenerse presente que todos los empleados de una institución pública (salvo que se trate de empresas o servicios económicos del Estado, en los términos previstos en los artículos 111.3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública, situación en la que no se encuentra el Colegio San Luis Gonzaga) están regidos por una relación de naturaleza pública, a la que le son aplicables los principios constitucionales que regulan ese tipo de relaciones.

 

Para asegurar la observancia de los principios constitucionales aplicables en materia de empleo público, la propia ley n.° 4471 citada, en su artículo 2, indica que el nombramiento del personal docente y administrativo del Colegio San Luis Gonzaga deberá llevarse a cabo “… con sujeción absoluta al Estatuto de Servicio Civil, el cual en lo demás regirá supletoriamente…”.

 

Lo anterior no implica que el nombramiento y la remoción del personal del Colegio deba hacerlo la Dirección General de Servicio Civil, ni que esa Dirección necesariamente deba intervenir en el proceso de reclutamiento, selección y remoción de ese personal, pero sí que para realizar esos procesos (tarea que corresponde al propio Colegio) debe seguirse el procedimiento previsto en el Estatuto de Servicio Civil.

 

A juicio de esta Procuraduría, el procedimiento utilizado hasta el momento para nombrar a la mayoría del personal del Colegio San Luis Gonzaga, y que ha consistido en que la Junta Directiva de esa institución haga propuestas de nombramientos de personas que deben estar dentro del registro de elegibles de la Dirección General de Servicio Civil, para posteriormente ser nombradas por el Ministerio de Educación, no es el correcto.  El Colegio San Luis Gonzaga, como institución autónoma que es, debe ser quien directamente reclute, seleccione, nombre y remueva (cuando sea necesario) a su personal, siguiendo los principios constitucionales de empleo público y acatando lo dispuesto en el Estatuto de Servicio Civil.  De lo contrario se producen incongruencias, como por ejemplo, que un órgano del Estado central como lo es el Ministerio de Educación, sea quien nombre al personal de una institución autónoma del Estado, sin que exista norma de rango legal que así lo ordene.

 

Ciertamente, el artículo 4 de la ley n.° 4471 dispone que la Ley de Presupuesto Ordinario, en la parte correspondiente al Ministerio de Educación Pública, debe fijar las partidas necesarias para cubrir los sueldos de los señores profesores del Colegio San Luis Gonzaga y para solventar los gastos administrativos de la institución; sin embargo, de esa norma no se desprende que el Ministerio de Educación sea quien deba nombrar al personal necesario para el funcionamiento del Colegio, pues –insistimos− esa tarea le corresponde a la institución, a través de su Junta Administrativa.

 

Al ser el Colegio San Luis Gonzaga una institución autónoma, constituye un centro último de derechos y obligaciones, con personalidad jurídica propia, por lo que las personas que sean nombradas por esa institución para el cumplimiento de los fines que le han sido legalmente asignados, deben reputarse como funcionarios del Colegio, no del Estado central, ni de alguno de los órganos que lo componen.

 

Cabe mencionar que de conformidad con el artículo 2 de la ley n.° 4471 citada, el Colegio San Luis Gonzaga está subordinado a las reglas del Estatuto de Servicio Civil solamente en materia de nombramiento y remoción de su personal.  Según esa disposición, en todo lo demás, dicho Estatuto funciona como normativa supletoria del reglamento que debe regir las relaciones entre el Colegio y su personal.  Partiendo de esa situación y de la autonomía administrativa con que cuenta el Colegio San Luis Gonzaga, dicha institución no está sujeta a las disposiciones y resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil, aunque sí lo está a las que emita la Autoridad Presupuestaria y la Contraloría General de la República en sus ámbitos de competencia.

 

 

IV.             CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.                  El Colegio San Luis Gonzaga es un ente descentralizado, con rango de institución autónoma, que goza de autonomía administrativa, pero que está sujeto a la ley en materia de gobierno.

 

2.                  Al Colegio San Luis Gonzaga, a pesar de ser un ente autónomo, sí le son aplicables las leyes y reglamentos que regulan la educación.  Se trata de una institución de enseñanza oficial que en materia educativa está sujeta a la ley, a la fiscalización que ésta última establezca, y a la dirección del Consejo Superior de Educación, según lo dispuesto en el artículo 81 de la Constitución Política.

 

3.                  El Colegio San Luis Gonzaga está facultado, como cualquier otra institución autónoma del país, para nombrar y remover a su personal.

 

4.                  Al ser el Colegio San Luis Gonzaga una institución autónoma, constituye un centro último de derechos y obligaciones, con personalidad jurídica propia, por lo que las personas que sean nombradas por esa institución para el cumplimiento de los fines que le han sido legalmente asignados, deben reputarse como funcionarios del Colegio, no del Estado central, ni de alguno de los órganos que lo componen.

 

5.                  El Colegio San Luis Gonzaga está subordinado a las reglas del Estatuto de Servicio Civil solamente en materia de nombramiento y remoción de su personal.  En todo lo demás, dicho Estatuto funciona como normativa supletoria del reglamento que debe regir las relaciones entre el Colegio y su personal.  Dicha institución no está sujeta a las disposiciones y resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil, aunque sí lo está a las que emita la Autoridad Presupuestaria y la Contraloría General de la República en sus ámbitos de competencia.

 

Cordialmente,

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

JCMM/Kjm