02 de diciembre de 2011

C- 297-2011

 

Señora

Anacedin Vargas Rojas

Auditora Interna

Instituto del Café de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy contestación a su oficio AI-176-2011 de 29 de agosto de 2011 a través del cual se nos plantea una consulta con respecto al alcance del poder de dirección que ejerce el Congreso Nacional Cafetalero.

 

En efecto, de acuerdo con el oficio AI-176-2011, el punto consultado es si las mociones que apruebe el Consejo Nacional Cafetalero constituyen una suerte de mandato u orden para la Junta Directiva del Instituto del Café. O si, por el contrario, la Junta Directiva tiene algún margen para revisar la legalidad y oportunidad de las mociones aprobadas por el Consejo Nacional Cafetalero.

 

Igualmente, se consulta si los miembros de la Junta Directiva incurrirían en responsabilidad si se apartan total o parcialmente de los acuerdos del Congreso Nacional Cafetalero.

 

Debe advertirse que la presente consulta ha sido planteada por la Auditoría Interna del ICAFE al amparo de la excepción prevista en la segunda parte del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

En este sentido, la Auditoría Interna ha tenido el cuidado de señalar que la consulta se plantea en orden a dar respuesta a una denuncia planteada y que resulta conforme con el Plan de Trabajo Anual del período 2010-2011.

 

Asimismo se ha aportado al expediente el criterio de la Asesoría Jurídica Institucional – oficio  UAJ/003/2011 de 4 de enero de 2011 -.

 

En dicho oficio, la Asesoría Jurídica señala que el Congreso Nacional Cafetalero no se encuentra en la posibilidad de aprobar mociones que impliquen una orden directa a la Junta Directiva. Señalar que es competencia de la Junta Directiva analizar cada una de las mociones aprobadas por el Congreso para determinar si las mismas se ajustan al bloque de legalidad.

 

En orden a atender la consulta planteada se atenderán los siguientes puntos: a. En orden al Congreso Nacional Cafetalero, b. En orden al poder de dirección del Congreso Nacional Cafetalero.

 

 

A.     EN ORDEN AL CONGRESO NACIONAL CAFETALERO.

 

Por ministerio del artículo 102 de la Ley N.° 2762 de 21 de junio de 1961 – Ley del Régimen de Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café (LICAFE) – el Instituto del Café de Costa Rica es un ente público no estatal.

 

Artículo 102.- El Instituto del Café de Costa Rica es una entidad pública de carácter no estatal. Tiene personería y patrimonio propios; además, amplia capacidad para celebrar contratos y dictar actos de conformidad con las atribuciones que señala la presente Ley. Todos los activos que, a la fecha de vigencia de esta reforma de la Ley, se encuentren registrados y contabilizados a su nombre conforman el patrimonio inicial.

 

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ya ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica del ICAFE.

 

En este sentido, se ha precisado que se trata de una entidad de Derecho Público de base corporativa. Esto, precisamente, en razón del fin sectorial que se le ha encomendado perseguir, a saber,  alcanzar un régimen equitativo de relaciones entre los agentes económicos que participan de los procesos de encadenamiento productivo del denominado negocio cafetalero. Régimen que debería procurar una participación racional de cada sector en los beneficios y costos de ese negocio. Al respecto, conviene citar el dictamen C-397-2005 de 15 de noviembre de 2005:

 

1.                      Un ente público no estatal

 

El Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE) es un ente público no estatal por disposición expresa del legislador (artículo 102 de la Ley N.° 2762). Se trata de una entidad de carácter corporativo de base privada dirigida hacia la consecución de un fin sectorial: lograr un régimen equitativo de relaciones entre productores, beneficiarios y exportadores de café, que garantice una participación racional y cierta de cada sector en el negocio cafetalero (artículo 1 de la Ley N.° 2762).

Ahora bien, en razón de su carácter corporativo, el órgano supremo del ICAFE ha sido configurado legalmente como un colegio representativo de los intereses de los diferentes sectores del negocio cafetalero, sea productores, beneficiarios y exportadores de café. Esto es doctrina del artículo 109 LICAFE:

 

Artículo 109.—El Congreso Nacional Cafetalero será el órgano superior de dirección y administración del Instituto del Café de Costa Rica y tendrá carácter permanente.

Los delegados al Congreso serán nombrados por períodos de dos años, de la siguiente manera:

Para nombrar a los delegados del sector productor se crean las siguientes regiones cafetaleras electorales, las cuales también serán consideradas para el nombramiento de los miembros representantes del sector productor ante la Junta Directiva del ICAFE:

I. Región electoral de la zona norte.

II. Región electoral del valle central occidental.

III. Región electoral del valle central.

IV. Región electoral de Los Santos.

V. Región electoral de la zona de Turrialba.

VI. Región electoral de Pérez Zeledón.

VII. Región electoral de Coto Brus.

Cada región electoral estará integrada por las provincias y los cantones que se establecerán mediante reglamento ejecutivo.

En cada región electoral participarán los productores de café con su voto, sean estos personas físicas o jurídicas acreditadas en las nóminas de productores que posea el ICAFE de la cosecha inmediata anterior al año de la elección. Cuando un productor esté acreditado en varias regiones cafetaleras, deberá indicar la región en donde ejercerá su voto, a más tardar el 31 de marzo del año de la elección; en caso contrario, el ICAFE de oficio le asignará la región que le corresponderá.

Con base en las listas de productores acreditados, el ICAFE elaborará el padrón de productores de café por región y tomará las medidas correspondientes para verificar la identificación de cada productor; en tal sentido, podrá verificar la condición de productor e incluso excluir, con el debido fundamento, a quien no posea esa condición.

Cada región electoral nombrará, mediante elección nominal, a un representante ante el Congreso Nacional Cafetalero por cada mil quinientos productores de café debidamente registrados en las nóminas del ICAFE para la región correspondiente.

Antes de celebrar la Asamblea Electoral respectiva, el ICAFE indicará el número de representantes propietarios que deberá elegir cada región electoral; se nombrará un suplente por cada tres representantes propietarios.

En el mes de junio del año de elección, el ICAFE convocará a las respectivas Asambleas Regionales Electorales de Productores de Café, las cuales tendrán como exclusivo propósito nombrar mediante elección nominal a los representantes, propietarios y suplentes, de cada región electoral ante el Congreso Nacional Cafetalero. Los referidos representantes deberán ser productores de café de la región que representan.

Las Asambleas se iniciarán a la hora convocada, con el número de representantes que se encuentren presentes.

Para nombrar a los representantes de los sectores beneficiador, exportador y torrefactor, cada firma física o jurídica beneficiadora, exportadora o torrefactora, inscrita ante el ICAFE y económicamente activa en las dos últimas cosechas cafetaleras en que corresponda celebrar la Asamblea Nacional Electoral del sector respectivo, elegirá a un representante, quien será acreditado ante el ICAFE a más tardar el 30 de junio del año en que corresponda nombrar representantes ante el Congreso Nacional Cafetalero.

El ICAFE solo aceptará a un representante por firma beneficiadora, aunque esas firmas posean más de una planta beneficiadora.

En el mes de julio correspondiente, el ICAFE convocará a los representantes acreditados ante la Asamblea Nacional Electoral de Beneficiadores de Café, con el único fin de nombrar a nueve representantes propietarios y cuatro suplentes ante el Congreso Nacional Cafetalero.

En ese mismo mes, el ICAFE convocará a la Asamblea Nacional Electoral de Exportadores de Café con el exclusivo propósito de nombrar a seis representantes propietarios y tres suplentes ante el Congreso Nacional Cafetalero. También convocará en ese mes a la Asamblea Nacional Electoral de Torrefactores, con el único objetivo de nombrar a dos representantes propietarios y un suplente ante el Congreso Nacional Cafetalero.

Los representantes designados deberán ser miembros activos del sector que representan, gozar de solvencia moral y ser idóneos para el cargo asignado.

 

Sobre el carácter de colegio representativo del Congreso, conviene citar otra vez el dictamen C-397-2005:

 

En efecto, el Congreso Nacional Cafetalero se integra por delegados del sector productor, beneficiador, exportador y torrefactor, nombrados por períodos de dos años. La elección de los delegados del sector productor se realiza con base en las siete regiones cafetaleras electorales creadas en la Ley N.° 2762 (zona norte, valle central occidental, valle central, Los Santos, zona de Turrialba, Pérez Zeledón y Coto Brus). Cada región electoral nombra, mediante elección nominal, a un representante ante el Congreso Nacional Cafetalero por cada mil quinientos productores de café debidamente registrados en las nóminas del ICAFE para la región correspondiente. Por cada tres representantes propietarios se nombra un suplente.

 

En todo caso, debe señalarse que lo anterior no es extraño en nuestro Derecho Administrativo, pues la función de estos colegios representativos es reunir y conciliar  determinados intereses sectoriales. Esto como una forma de servir, sin embargo, al interés público. Al respecto, conviene citar  a ORTIZ ORTIZ:

 

“Hay colegios cuya función es reunir y conciliar varios intereses en pugna respecto de un mismo asunto, con independencia de la sabiduría y experiencia de sus miembros. Lo que este tipo de colegios busca es evitar un conflicto entre intereses creados, generalmente de tipo económico, pero eventualmente de cualquier naturaleza.”(ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo II. Stradtmann. 2002. P. 135)

 

Luego, la Doctrina también ha puntualizado que el carácter representativo de los órganos de gobierno de las corporaciones de Derecho Público constituye una de sus notas definitorias. En el tema, puede citarse a FORSTHOFF:

 

“Esta estructura puede estar configurada de forma que la elección de los órganos y las decisiones esenciales dentro de la marco de la administración de la asociación correspondan a sus miembros.”(FORSTHOFF, ERNST. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Instituto de Derecho Político. Madrid. 1958. P. 622)

 

Finalmente, debe constatarse que la Ley ha regulado las competencias que como órgano superior le corresponden al Congreso Nacional Cafetalero.

 

En este sentido, se impone advertir que, una de las principales funciones del Congreso, es nombrar – de entre las ternas que al efecto elijan las Asambleas de los sectores – a los miembros de la Junta Directiva del ICAFE. Esto según doctrina del artículo 103 LICAFE. (Ver  dictámenes C-192-2002 de 1 de agosto de 2002 y C-071-2005 de 17 de febrero de 2005).

 

Adicionalmente, corresponde al Congreso ejercer un poder de dirección superior sobre la actividad del ICAFE. Esto según los artículos 109 y 116 LICAFE.

 

 

2. EN ORDEN AL PODER DE DIRECCION DEL CONGRESO NACIONAL CAFETALERO.

 

Debe insistirse. El Congreso Nacional Cafetalero tiene una competencia para ejercer un poder de dirección sobre la actividad del ICAFE.

 

El alcance de este poder de dirección ya ha sido examinado por la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo.

 

En efecto, en el dictamen C-071-2005 se ha indicado que ciertamente el Congreso Nacional Cafetalero tiene un poder de dirección, que si bien conlleva la facultad de ordenar la actividad del ICAFE – imponiendo metas y los tipos de medios para alcanzarlas – no implica a su vez que dichas directivas constituyan órdenes, instrucciones o circulares en relación con la Junta Directiva:

 

En lo respecta a la potestad de dirección que le otorga el legislador al Congreso Nacional Cafetalero, es claro que estamos en presencia de un caso típico de dirección atribuida legalmente, para que recomiende las políticas cafetaleras nacionales y defina la política a seguir por la entidad, es decir, en este último caso sus objetivos y fines, así como los medios para alcanzarlos, la cual debe ser ejecutada por los otros órganos del ICAFE. La competencia legal en una de las materias que estamos comentando, se confirma en el numeral 116 de la Ley n.° 2762, cuando se señala que el Congreso Nacional Cafetalero, por mayoría, puede adoptar recomendaciones sobre la política del Estado en materia cafetalera, además, de que por los dos tercios de los delegados presentes puede desaprobar uno o varios aspectos de esta. La otra se deriva, del carácter superior que le otorga la Ley.

 

Debemos recordar que la potestad de dirección está reconocida en nuestro ordenamiento jurídico, aunque su énfasis se ha centrado en las relaciones del Estado con los entes descentralizados, dado que es ahí donde adquiere su justificación y su razón de ser. No obstante ello, no podemos obviar que el numeral 99, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública reconoce que la jerarquía implica dirección, pero no a la inversa. Lo anterior significa, ni más ni menos, que cuando el legislador reconoce a favor de un órgano su condición de superior del ente en materia de dirección, este tiene la potestad de dictar directrices de acatamiento obligatorio para los órganos inferiores que conforman la entidad. Una definición amplia de la directriz, comprensiva de todos los elementos de la relación de dirección, la cual también se aplica al ámbito interno de un ente, la da el Lic. Ortiz: "...la directriz es un acto administrativo vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuanto a la forma y los medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y no con un acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un amplio margen de discrecionalidad en el órgano o ente dirigido" (Véase ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Los Sujetos del Derecho Administrativo. Departamento de Publicaciones, Universidad de Costa Rica, 1971, p. 30).

 

De conformidad con la definición transcrita, la directriz no constituye una orden. Esta, a diferencia de la primera, regula exhaustivamente la conducta ordenada, en especial respecto de su contenido y motivo; además, elimina toda libertad de determinación del órgano al imponerle actos concretos. Por el contrario, la dirección lleva implícito el poder de elegir cómo adaptar la directriz a la situación del órgano dirigido.

 

En lo referente a la materia administrativa, resulta claro que el Congreso Nacional Cafetalero tiene la condición de superior, toda vez que, conforme al numeral 103 y siguientes de la Ley n.° 2762 y sus reformas, nombra y remueve a los miembros de la Junta Directiva del ICAFE, pero esto no implica, de ninguna manera, que a través de un reglamento, cuyo objeto según la ley es normar las sesiones, se pueda asignar en él atribuciones que el ordenamiento jurídico le otorga a la Junta Directiva y a otros órganos del ente en forma exclusiva, ni mucho menos asumir una competencia que, en forma expresa, le ha sido atribuida a la Junta Directiva por el reglamento ejecutivo de la Ley.

 

Revisando la normativa del ordenamiento jurídico, encontramos que existe una antinomia entre lo que dispone el artículo 109, inciso h) del reglamento a la Ley de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores, decreto ejecutivo n.° 28018-MAG de 09 de agosto de 1999, pues este estatuye como una atribución de la Junta Directiva del ICAFE el acordar y aprobar el presupuesto anual de la Institución, los extraordinarios y las modificaciones internas a aquel. Por su parte, el Reglamento del Congreso Nacional Cafetalero de 04 de abril del 2004, el cual lo dictó este órgano de conformidad con la Ley n.° 2762, en el artículo 6, establece como una de sus atribuciones, el aprobar los presupuestos ordinarios y extraordinarios. Como puede observarse de lo anterior, estamos en presencia de dos normas reglamentarias, una de mayor y otra de inferior jerarquía normativa, que atribuyen una competencia exclusiva y excluyente a dos órganos distintos de la entidad.

 

Tal y como se ha señalado en el dictamen C-071-2005, este poder de dirección se encuentra regulado en la Ley General de la Administración Pública (LGAP), específicamente en sus artículos 99 y 100, los cuales transcribimos:

 

Artículo 99.-

1. Habrá relación de dirección cuando dos órganos de administración activa tengan diversa competencia por razón de la materia y uno de ellos pueda ordenar la actividad, pero no los actos, del otro, imponiéndole las metas de la misma y los tipos de medios que habrá de emplear para realizarlas, dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares.

2. La jerarquía implicará la potestad de dirección, pero no a la inversa.

Artículo 100.-

1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia.

2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias.

3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados.

 

Evidentemente, pues, la Ley del ICAFE ha atribuido al Congreso Nacional Cafetalero un poder para impartir directrices que orienten la actividad del Instituto. Poder que se refuerza por la atribución también legal de nombrar y revocar a los miembros a su Junta Directiva. Este es el sentido del artículo 116 LICAFE:

 

Artículo 116.- El congreso por mayoría, podrá adoptar recomendaciones sobre la política del Estado en materia cafetalera. Por los dos tercios de los delegados presentes podrá desaprobar uno o varios aspectos de la política cafetalera".

 

Sin embargo, es claro que en ejercicio de ese poder de dirección, se impone respetar las competencias que la Ley del ICAFE u otras normas legales le atribuyan a la Junta Directiva, por ejemplo en materia de fijación de cuotas o del precio de liquidación, o la aprobación del presupuesto institucional. En relación con las competencias de la Junta Directiva se debe atender al artículo 103 LICAFE:

 

Artículo 103.—El Instituto del Café de Costa Rica tendrá una Junta Directiva constituida por nueve miembros e integrada de la siguiente manera:

a) Cinco miembros propietarios representarán al sector productor; se elegirá a un representante por cada región cafetalera electoral, según el artículo 109 de la presente Ley. Tendrán cuatro suplentes denominados suplentes uno, dos, tres y cuatro, de los cuales dos serán nombrados entre las regiones que no posean representante propietario en la Junta Directiva.

Cada región electoral presentará una terna de candidatos para nombrar a los representantes ante la Junta Directiva.

b) Un miembro propietario del sector beneficiador, quien tendrá su respectivo suplente.

c) Un miembro propietario del sector exportador, quien tendrá su respectivo suplente.

d) Un miembro propietario del sector torrefactor, quien tendrá su respectivo suplente.

e) El Ministro de Agricultura y Ganadería o un representante del Poder Ejecutivo, con rango igual o superior, nombrado por el Consejo de Gobierno; tendrá su respectivo suplente.

El Congreso Nacional Cafetalero se encargará de realizar los nombramientos anteriores por dos años; los miembros podrán ser reelegidos con base en las ternas que se elaborarán en las Asambleas respectivas y que, para tal efecto, presentará cada sector en un Congreso Cafetalero convocado por el ICAFE con ese fin; dicho Congreso se celebrará el tercer domingo de agosto del año en que corresponda efectuar los nombramientos de Junta Directiva ante el ICAFE.

La Junta Directiva designará de su seno a un presidente, un vicepresidente y un secretario, quienes ejercerán sus respectivos cargos por el término de un año, pero podrán ser reelegidos.

La Junta Directiva tomará sus acuerdos con el voto afirmativo de dos terceras partes de los directores propietarios presentes, cuando la presente Ley lo señala expresamente; asimismo, en los siguientes casos: en la aplicación de los artículos 14, 16, 18, 22, 29, 60, 98 y 105 en la fijación de las cuotas, según el artículo 40, en la fijación de rendimientos mínimos conforme al artículo 46, en la fijación del precio de liquidación, de conformidad con el artículo 57, y en la aceptación o el rechazo de contratos de compraventa de café, según el artículo 83, todos de la Ley Nº 2762; también en la suspensión o cancelación de una firma beneficiadora, exportadora o torrefactora / comerciante, o en la imposición de sanciones específicas a ellas por incumplimiento de sus obligaciones. Igual votación se requerirá para la toma de decisiones tendientes a adoptar políticas cafetaleras de carácter internacional, entre ellas la posibilidad de comprar café para destruirlo, medida que se autorizará siempre que se origine en un compromiso internacional.

Si alguno de los directores en función renuncia o se ausenta definitivamente, la Junta Directiva del ICAFE, por acuerdo que deberá adoptar en la misma sesión en que conozca la situación, invitará a los representantes del sector que designó al director saliente a presentar una terna ante la propia Junta Directiva. Este órgano escogerá y nombrará al respectivo sustituto, quien ocupará el cargo como suplente hasta la siguiente sesión ordinaria del Congreso Nacional Cafetalero, sin perjuicio de que pueda ser ratificado en el cargo, a la vez y de pleno derecho, quien lo desempeñaba como suplente, ante lo cual pasará a ser propietario y ejercerá ese cargo por el resto del período legal.

El Congreso Nacional Cafetalero tiene la atribución de separar del cargo, en cualquier tiempo, a uno de los directores del ICAFE, con el voto afirmativo de una mayoría calificada y mediante resolución razonada. Para llenar las vacantes, se procederá conforme a lo dispuesto en este artículo.

 

Ergo, si bien el Congreso Nacional Cafetalero puede girar directrices que encaminen la actividad del ICAFE, y que pudiesen incidir, entonces, en los acuerdos de la Junta Directiva, lo cierto es que la Ley ha reservado a esa Junta  un cierto grado de discrecionalidad  para aplicar dichas directrices de acuerdo con el bloque de legalidad y con las circunstancias. Doctrina del artículo 100 LGAP. Al respecto, conviene citar lo señalado por ORTIZ ORTIZ durante las discusiones legislativas del artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública:

 

“Sí, es bueno en todo caso consagrar la segunda parte, que es que el órgano dirigido tendrá discrecionalidad para aplicar las directrices en cuanto a que como éstas no se refieren a casos concretos, cada caso queda dentro de los lineamientos que le ha señalado el director, a juicio del dirigido. Esto es importante consagrarlo para que se crea justamente que la potestad de dirección puede llegar o puede conducir a una sumisión ciega del dirigido.”(Acta Legislativa N.° 98 del expediente legislativo N.° A23E5452)

 

Por supuesto debe advertirse que, conforme el párrafo primero del mismo artículo 100 LGAP, los directores de la Junta podrían incurrir en responsabilidad – y por tanto ser removidos del cargo – en el supuesto de que las directrices del Congreso sean incumplidas de forma reiterada y grave, y sin que su justifique su inobservancia.

 

 

3. CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

 

1.      El Congreso Nacional Cafetalero tiene la potestad de emitir directrices para orientar la actividad y política del ICAFE, pero estas directrices no constituyen órdenes ni mandatos a la Junta Directiva. Esta conserva un cierto grado de discrecionalidad  para aplicar dichas directrices de acuerdo con el bloque de legalidad y con las circunstancias.

 

2.      Los miembros de la Junta Directiva podrían incurrir en responsabilidad y ser removidos de sus cargos, en el supuesto de que las directrices del Congreso sean incumplidas de forma reiterada y grave, y sin que su justifique su inobservancia.

 

 

Atentamente,

 

 

Jorge Oviedo Alvarez                                        

Procurador Adjunto                                            

 

 

 

 

JOA/dms