22 de diciembre de 2011

C-324-2011

Doctor

Jorge Enrique Chavarría Carrillo

Alcalde

Municipalidad de Santa Cruz

Estimado señor:

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su Oficio No. DAM-2775-2011 de 9 de diciembre de 2011, por el cual nos pregunta “si es posible encontrar una posible vía de excepción en la aplicación del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que en lo particular establece que: “La longitud de una servidumbre de acceso a lotes interiores no excederá de 60 metros.” Tal disposición corresponde al artículo II.2.1.1.”

            La norma en consulta se enmarca dentro del capítulo II, denominado “Fraccionamiento” del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el cual se ocupa de “definir las condiciones urbanísticas y técnicas indispensables para que las Municipalidades permitan fraccionamientos”; más concretamente dentro del apartado relativo a los accesos de lotes por medio de servidumbres. El texto íntegro de éste es el siguiente:

“II.2 Accesos:

II.2.1 Lotes frente a servidumbre: Todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a vía pública. En casos calificados, el 1NVU y las Municipalidades podrán admitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla con las siguientes normas:

La servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, utilizándose preferentemente para casos en que ya existan viviendas en el lote.

II.2.1.1 En subdivisiones hasta dé tres (3) lotes para vivienda unifamiliar, se tendrá una servidumbre de tres metros (3,00 m.) de ancho. De éstos, noventa centímetros (0,90 m.) corresponderán a la acera. La longitud de una servidumbre de acceso a lotes interiores no excederá de 60 metros.

II.2.1.2 Por cada lote adicional para vivienda unifamiliar se requiere un metro (1,00 m.) adicional en el ancho de la servidumbre, hasta completar seis metros (6,00 m.) de ancho.

II.2.1.3 Frente a servidumbres solamente se podrá segregar un máximo de seis (6) lotes.

II.2.1.4 Todos los lotes resultantes de las subdivisiones, deberán tener las medidas reglamentarias. El área de la servidumbre no será computable para efectos de cálculo del área mínima de lote y sobre ella no podrán hacerse construcciones, salvo las de tapias.

II.2.1.5 La segregación autorizada frente a servidumbre, en los términos de los artículos anteriores, implica que la entrada a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en todo momento para cualquier autoridad o funcionarios de las entidades encargadas a prestar servicios públicos, de cualquier índole, así como de aquél a las que corresponde el control urbanístico, municipal, de seguridad pública, salud, bomberos y cualquier otro similar.

No obstante lo indicado en el párrafo anterior, en cuanto a servidumbres, ni la municipalidad, ni ninguna institución pública tienen obligación de darles mantenimiento, ni de prestar servicios en los lotes interiores."

II.2.1.6 Para fines agrícolas, pecuarios y forestales se podrán permitir segregaciones de parcelas con frente a servidumbres especiales, que en adelante se denominarán agrícolas y forestales, las porciones resultantes deberán ser iguales o mayores a los 5 000 m2, en estos casos los planos individuales deben indicar "uso agrícola", "uso pecuario"; o "uso forestal", según corresponda. Las construcciones de vivienda y demás instalaciones y estructuras quedan sujetas a un máximo del 15% en área de cobertura.

Las servidumbres reguladas en este artículo serán de un ancho mínimo de 7 metros y deberán estar dentro de las parcelas en forma total o en partes proporcionales."

            Como se observa, la longitud máxima de la servidumbre que se fija en sesenta metros se encuentra referida para casos de fraccionamientos de lotes para vivienda unifamiliar y la normativa no fija excepciones. Caso distinto es el del ancho de la servidumbre que sí puede variar de tres y hasta seis metros, según sea el número de lotes a segregar (un metro por cada lote adicional, sin que pueda pasar de seis lotes).

            Ahora bien, no debe perderse de vista que los reglamentos que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo dicte en materia urbanística, como el de Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, se aplican en tanto no se hayan dictado los planes reguladores y reglamentos conexos por parte de cada municipalidad. El propio Reglamento en cuestión así lo dispone expresamente:

“I.10 Este reglamento será aplicado en todo el territorio nacional y en tanto no exista en la localidad un plan regulador que indique una norma diferente.”

            Esta potestad de las municipalidades de dictarse sus propios reglamentos para implementar el plan regulador local se encuentra normada en los artículos 19 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968:

“CAPITULO II

Reglamentos del Desarrollo Urbano

Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad. (…)

Artículo 21.- Los principales reglamentos de Desarrollo Urbano serán:

1) El de Zonificación, para usos de la tierra;

2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos;

3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales;

4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y

5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.”

            En relación a la preponderancia de la reglamentación urbanística municipal sobre la del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al carácter residual y subsidiario de ésta, se señaló en el dictamen No. C-062-94 de 25 de abril de 1994:

  “B-. NO OBSTANTE, EL INVU ES TITULAR DE UNA COMPETENCIA SUBSIDIARIA

El Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana reconoce al INVU competencia para emitir reglamentos urbanísticos, que se aplican en los cantones que carezcan de un reglamento municipal en la materia:

"El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieran promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ellos que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial".

Puesto que la competencia del INVU es subsidiaria, en presencia de un reglamento de construcciones emitido por una Municipalidad y el Reglamento General de Construcciones emitido por el INVU, prevalece en el cantón respectivo el reglamento municipal. Por lo que no se aplican en esa Municipalidad las disposiciones emitidas por el INVU. El carácter subsidiario de la competencia del INVU impide reconocer una competencia concurrente en materia de regulación urbana entre la entidad estatal y la Municipalidad. Se impide, además, la prevalencia del Reglamento de Construcciones del INVU sobre el Reglamento de Construcciones emitido por una Municipalidad. Lo que significa, por otra parte, que si la Municipalidad tiene interés en que el uso de la tierra en su localidad y que las construcciones en los inmuebles de la zona reúnan ciertas características, lo procedente es que emita los reglamentos de zonificación y de construcciones correspondientes.

Ahora bien, tanto la Municipalidad como el INVU al ejercitar sus potestades deben tomar en cuenta el ordenamiento jurídico, determinado fundamentalmente por la Constitución, la Ley de Construcciones y la de Planificación Urbana, que autorizan en cabeza de la Municipalidad, o en su caso, del INVU, una potestad reglamentaria especial pero subordinada, no subsumible propiamente en las categorías de reglamentos ejecutivo y autónomo.” (Ver en igual sentido dictamen No. C-155-2009 de 1° de junio de 2009)

            Con base en tales consideraciones, cabría la posibilidad de que las municipalidades emitan reglamentos para implementación de planes reguladores que contengan disposiciones distintas a las existentes en los reglamentos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, debiendo aplicarse las municipales. Sin embargo, debe recordarse que los planes reguladores y sus reglamentos son instrumentos de planificación para lograr un adecuado desarrollo del territorio local, por lo que no conviene, en lo posible, que los mismos sean utilizados para regularizar situaciones anómalas disponiendo normas que podrían generar, más bien, hacia el futuro un mayor crecimiento desordenado del cantón respectivo.

            Igualmente, y como se explica en el dictamen de reciente cita, se encuentran sometidos a un bloque de legalidad que deben respetar. Así, por ejemplo, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley de Planificación Urbana, los reglamentos municipales en materia urbanística deben contener normas y condiciones para promover

  “a) Protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos;

b) Una relación armónica entre los diversos usos de la tierra;

c) Conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas;

d) División adecuada de los terrenos;

e) Facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios;

f) Reserva de suficientes espacios para usos públicos;

g) Rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro;

h) Seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; e

i) En general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador.”

CONCLUSIÓN

            El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, en su apartado II.2.1., no regula excepciones a la regla de que la longitud máxima permitida de una servidumbre para casos de fraccionamientos de lotes para vivienda unifamiliar es de sesenta metros; por lo que debe aplicarse dicha norma, en tanto no exista disposición diferente en un reglamento municipal de un plan regulador local, en cuyo caso, ésta prevalecerá.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/hmu