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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 318
 
  Dictamen : 318 del 16/12/2011   

16 de diciembre, 2011

16 de diciembre,  2011


C-318-2011


 


Ingeniero


Rodolfo Jugo Romero


Director


Sistema de Emergencias 9-1-1


 


 


Estimado señor:


 


            Me refiero a su atento oficio N. 6020-911-DI-1716-2011 de 29 de noviembre anterior, por medio del cual solicita aclaración y adición al dictamen C-286-2011 de 21 de noviembre anterior, en el sentido de que “el Sistema de Emergencias 9-1-1, no tiene la obligación de pagarle al Instituto Costarricense de Electricidad por los servicios prestados, ya que existen dos principios importantes que se regulan en las leyes vigentes los cuales son el principio de gratuidad y el principio de legalidad que viene operando desde la creación del 9-1-1”. En ese sentido se consulta ¿Puede el Instituto Costarricense de Electricidad cobrar por los servicios de planillas, contabilidad y otros, al Sistema de Emergencias 9-1-1”.


 


Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N. 6020-911-AL-1717-2011 de 29 de noviembre anterior, en el cual se sostiene que el Sistema de Emergencias 9-1-1 presta un servicio público dirigido a satisfacer el interés público, por lo que la colaboración que presta el Instituto Costarricense de Electricidad en cuanto a los servicios de planillas o de contabilidad no pueden ser cobrada al Sistema. Agrega que el 9-1-1 no posee una infraestructura que garantice el interés público y el servicio público. Considera que la negativa del Sistema 9-1-1 a pagar por los servicios que le presta el ICE encuentra apoyo en los dictámenes C-171-96, C-165-97 y C-313-2008 de la Procuraduría General. Agrega que al crearse el Sistema como un órgano de desconcentración máxima del ICE, el 9-1-1 ejerce funciones propias de regulación y no labores administrativas, las cuales corresponde al ICE tal como lo ha venido haciendo. Invoca el artículo 7 de la Ley 7566 para afirmar que es una obligación de los proveedores, incluyendo al ICE, de prestar los servicios sin cobrarle al 9-1-1. En el mismo sentido, agrega que los costos que el ICE pretende cobrarle no están amparados en norma, por lo que los cobros no son conformes con el principio de legalidad.


 


La consulta se plantea como una solicitud de adición o aclaración. Es de advertir, sin embargo, que lo solicitado no guarda relación alguna con el objeto de la consulta evacuada en el dictamen C-286-2011 de 21 de noviembre anterior. Se trata, en realidad, de una nueva consulta sin relación alguna con el cobro del tráfico telefónico. En efecto, lo consultado ahora refiere a una actividad material de soporte a la actividad del Sistema de Emergencias. Actividad que se desarrolla en razón de la personalidad jurídica instrumental con que se ha dotado al Sistema.


 


A-.  UNA ACTIVIDAD INSTRUMENTAL


 


 


            Al consultar sobre la facultad del Instituto Costarricense de Electricidad para cobrar al 9-1-1, el Sistema de Emergencias sostiene que los cobros se refieren a labores relacionadas con las planillas, la contabilidad y otros procesos, agregando que se trata de actividad no cubierta por la desconcentración administrativa.


 


            De acuerdo con el artículo 1 de su Ley de creación, Ley 7566 del 18 de diciembre de 1995, el Sistema de Emergencias es un órgano del Instituto Costarricense de Electricidad, titular de una competencia desconcentrada, calificada por el legislador como de grado máximo.


En efecto, el Sistema goza de competencia para la prestación del servicio de atención de llamadas de emergencia por medio de una red de comunicación con una base de acceso única para los particulares. Para lo cual desarrolla y mantiene el servicio de recepción, atención y transferencia de esas llamadas de auxilio. En razón de estas normas atributivas de competencia, en el ordenamiento costarricense el órgano competente para prestar el servicio de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones de emergencia es el Sistema del 9-1-1. Se trata de una competencia exclusiva de este órgano, que jurídicamente no se subsume en las competencias propias del ICE y que, consecuentemente, en el estado actual del ordenamiento, éste no puede asumir, dada la carencia de una norma de atribución. Esta es la competencia funcional propia del Sistema a la cual alude el oficio de consulta. 


Pero la Ley 7566 no solamente desconcentra esa competencia, sino que también lo hace con  la competencia para dictar políticas de organización, establecer las áreas de cobertura y fijar los sistemas de trabajo y coordinación; así como dictar los procedimientos y trámites necesarios para que el Sistema y los departamentos especializados de cada institución u organización integrantes cooperen en la atención de las emergencias (artículo 5). Competencias que son propias del Director del Sistema.


            Al efecto, indicamos en el dictamen C-165-97 1 de setiembre de 1997:


“De conformidad con la Ley de Creación del Sistema, son competencias públicas propias y de exclusivo ejercicio del citado órgano: la prestación del servicio de atención de llamadas de emergencia por medio de una red de comunicación con base de acceso única para los particulares; para lo cual desarrolla y mantiene el servicio de recepción, atención y transferencia de esas llamadas de auxilio (competencia genérica del sistema, establecida en el artículo 3). Dictar políticas de organización, establecer áreas de cobertura y fijar los sistemas de trabajo y coordinación, así como dictar los procedimientos y trámites necesarios y supervisarlos para que el Sistema y los departamentos especializados de cada institución u organización integrante cooperen con calidad y eficiencia en la atención de emergencias (competencia otorgadas por el artículo 5 a un órgano del Sistema, a saber, la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 9-1-1). Finalmente, se le confirió la potestad de nombrar el personal necesario para el funcionamiento y la administración eficiente del sistema (potestad otorgada al Director Ejecutivo del Sistema, artículo 8)”.


         Ciertamente, la Procuraduría ha indicado que la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de los principios en orden a la relación de jerarquía; por lo que el jerarca del ente u organización respecto de la cual se opera la desconcentración conserva los poderes jerárquicos normales en orden a la materia no desconcentrada, lo que frecuentemente comprende los aspectos de administración del servicio desconcentrado. La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación de jerarquía, por lo que el jerarca ejercita   sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados. Lo que comprende las potestades de nombrar, remover y sancionar el personal del órgano desconcentrado. Es decir, la desconcentración normalmente comprende solo la competencia sustantiva, no lo administrativo y en particular las potestades que se han indicado (dictámenes C-159-96 de 25 de setiembre, C-171-96 de 18 de octubre, relativo al 9-1-1 y C175-96 de 21 de octubre, todos de 1996, entre otros). Afirmación que no es válida en tratándose del Sistema de Emergencias en razón de la competencia otorgada al Director. Competencia que permite una gestión de los recursos humanos con independencia del ICE: "El Sistema funcionará bajo la autoridad de un Director”, quien es el jerarca administrativo del 9-1-1.


 Por demás, ese ámbito administrativo reservado al Sistema se amplía en razón de la personalidad jurídica instrumental con que se ha dotado al 9-1-1.


B-. LA PERSONALIDAD INSTRUMENTAL AMPARA LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DEL SISTEMA


 


 


          Dispone la Ley 7566 de cita:


“ARTICULO 2.- Regulación


El Sistema tiene personalidad jurídica instrumental y su organización y actividad serán reguladas por el Derecho Público.


El ejercicio de la personalidad jurídica instrumental se utilizará en los actos que el Sistema ejecute, para cumplir con los acuerdos de la Comisión Coordinadora o desempeñar las funciones que la ley le asigne, en materia de administración presupuestaria y recursos humanos, capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras no compatibles dentro del marco de competencia del Instituto Costarricense de Electricidad.


Para estos fines, el Órgano dispondrá de la potestad de ejecutar su asignación presupuestaria, según sus objetivos definidos de servicio y coordinación interinstitucional, y sujeto al mandato de las leyes que regulan dicho ejercicio”.


La personalidad jurídica instrumental tiene como objeto atribuir al organismo autonomía presupuestaria y, por ende, la capacidad de gestionar determinados fondos en forma independiente del presupuesto central, para flexibilizar la gestión de determinados recursos públicos. El carácter limitado de esa personalidad justifica la integración del órgano a otra Administración y el carácter limitado de sus poderes en torno a los fines asignados. El ámbito de acción es la gestión financiera autónoma que le permite realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines. Al dotar de personalidad jurídica instrumental, el legislador ha entendido otorgar al Sistema de una capacidad de administrar bienes propios, incluidos recursos financieros, capacidad que le permitiría una actividad y operación más eficaz al Sistema. La titularidad de un patrimonio propio pero además de tener un presupuesto separado del ICE se garantiza por esa personalidad instrumental.


 


            Dado que el Sistema puede tener un patrimonio propio respecto del cual tiene una facultad de gestión independiente del ICE, le corresponde la facultad de realizar todas las acciones administrativas de gestión patrimonial y financiera correspondientes. Es por ello que ya en el dictamen  C-171-96 de 18 de octubre de 1996 señalamos:


 


“Es titular de un patrimonio propio para la prestación del servicio que se le encarga y de los fondos presupuestarios correspondientes. Estas disposiciones refuerzan que legislativamente la personalidad instrumental tiene como objeto establecer la posibilidad de una gestión financiera autónoma”.


 


            Esa gestión comprende la ejecución presupuestaria, manifestada no solo en la contratación administrativa, sino también en la administración de los recursos humanos y las labores de contabilidad que sean necesarias en virtud de esa gestión presupuestaria.


 


            No se excluye, sin embargo, que en ejercicio de su independencia administrativa y a efecto de lograr un uso más racional de los fondos públicos, evitar duplicidad y gestionar el recurso humano e informático de manera más técnica, el Sistema puede contratar con el ICE la prestación de esos servicios de gestión.


 


            Se sostiene que la prestación de esos servicios por parte del ICE debe ser gratuita. En efecto, el Sistema afirma un principio de gratuidad establecido en su favor.


 


            La gratuidad de los servicios del 9-1-1 es un derecho para el usuario de los servicios de telecomunicaciones conforme lo dispone la Ley General de Telecomunicaciones y fue desarrollado en el dictamen C-286-2011. Pero del hecho de que los usuarios finales tengan derecho a realizar llamadas de emergencia a través del Sistema no puede derivarse que todos los servicios que este contrate para prestar el servicio deban ser igualmente gratuitos.


 


            Cabe recordar, al efecto, que la tasa establecida en el artículo 7 de la Ley tiene como objeto directo financiar los costos del Sistema. Y esos costos no están referidos exclusivamente al pago de las remuneraciones de sus funcionarios sino que,  ausencia de una disposición restrictiva, debe entenderse que comprende todos los costos que el Sistema genera y aquéllos referidos al desarrollo y mejoramiento de las comunicaciones con las instituciones parte del Sistema. Notamos al respecto que el artículo 7 señala que la tasa financia “los costos que demande el Sistema de Emergencias 9-1-1”. El tercer párrafo dispone SUTEL fijará la tarifa porcentual a partir de la “comprobación de los costos de operación e inversión” y obviamente los costos que generan las labores administrativas son costos de operación, por lo que no se ve cómo podrían ser excluidos, ya sea que el Sistema los realice directamente, ya sea que los contrate.


 


            Si bien el financiamiento de los costos no fue objeto del dictamen C-286-2011, en dicho pronunciamiento indicamos en materia de financiamiento del Sistema:


 


“Los costos del Sistema se financian por medio de una tasa respecto de la cual son sujetos pasivos todos los abonados y usuarios de los servicios telefónicos. Para ser sujeto pasivo no se requiere realizar llamadas al Sistema. Por consiguiente, en tanto una persona sea abonado o usuario del servicio telefónico deviene obligado a pagar, con total prescindencia de que realice o no una llamada al 9-1-1. Por lo que el cobro de la tasa no depende de la llamada realizada, del costo que esta pueda alcanzar, o del operador que presta el servicio. Dados los elementos esenciales del tributo, la persona que llama al 9-1-1 no contribuye necesariamente con los costos del Sistema. En todo caso, no contribuye porque haya llamadas al Sistema. Contribuirá en el tanto en que sea abonado o usuario final del servicio telefónico y en la condición de tal y no porque haya realizado una llamada. Tributando bajo esa condición, se mantiene la gratuidad del servicio de llamadas de emergencia.


 


Por otra parte, esta tasa financia los costos del Sistema que son independientes del costo de la llamada recibida por el  9-1-1. La norma es clara en cuanto que la tasa se fija tomando en cuenta los costos de operación e inversión del Sistema. En ese sentido, la norma dispone que: “La tarifa porcentual será determinada en función de los costos que demande la eficiente administración del sistema y en consideración con la proyección del monto de facturación telefónica para el siguiente ejercicio fiscal”.


 


            Se ha pretendido derivar esa gratuidad de los artículos 9 y 10. Como señalamos en el dictamen C-171-96 de cita lo establecido en el artículo 9 está en relación con la obligación que se le impuso originalmente al ICE de "diseñar, adquirir, instalar, mantener, reponer y operar, técnica y administrativamente, un sistema de telecomunicaciones ágil, moderno y de alta calidad tecnológica, que permita atender y transferir las llamadas, según los requerimientos de los usuarios del Sistema", artículo 10. La operación de un sistema de telecomunicaciones es una actividad distinta (incluso técnica) a la realización de actividades administrativas como el llevar planillas o contabilidades. Por demás, como el artículo 9 remite al 10 de la Ley, tenemos que hoy día las obligaciones del ICE son las mismas que las de cualquier otro proveedor de servicios de telefonía. Por consiguiente, a partir de la Ley 8660 no puede diferenciarse entre obligaciones del ICE y aquéllas de otros proveedores, obligaciones que están referidas a la instalación y operación del sistema de telecomunicaciones que permita atender y transferir las llamadas que hagan los usuarios del Sistema. Dispone el artículo 10


“Artículo 10.-


Responsabilidad de los proveedores de los servicios de telefonía


Son responsabilidades exclusivas de los proveedores de servicios de telefonía diseñar, adquirir, instalar, mantener, reponer y operar, técnica y administrativamente, un sistema de telecomunicaciones ágil, moderno y de alta calidad tecnológica, que permita atender y transferir las llamadas, según los requerimientos de los usuarios del Sistema.


Los proveedores de servicios de telefonía, públicos o privados, que operen en el país deberán poner a disposición los recursos de infraestructura que el Sistema de Emergencias 9-1-1 requiera para el cumplimiento eficiente y oportuno de sus servicios, en aspectos que garanticen que las llamadas realizadas por la población deberán ser recibidas por los centros de atención que el Sistema habilite y se brindarán los datos de localización del usuario que disponga el acceso al servicio”.


            El párrafo segundo reitera que la obligación concierne todo proveedor de servicio y está referida a la instalación y operación de infraestructura para el funcionamiento del 9-1-1.


            Procede recordar, asimismo, que la gratuidad no es una característica natural del servicio público. Este será gratuito cuando así lo haya dispuesto el legislador, autorizando el acceso del usuario del servicio sin tener que remunerar la prestación recibida. Es el caso de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley General de Telecomunicaciones.


CONCLUSION


 


 


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1-. La personalidad jurídica instrumental propia del Sistema de Emergencias 9-1-1 permite al Sistema administrar los bienes de los cuales puede ser titular. Así como una gestión independiente del ICE.


 


2-. Consecuentemente, le corresponde realizar las acciones administrativas para la gestión patrimonial y financiera correspondiente. Lo que comprende la administración de los recursos humanos y las labores contables que sean necesarias para esa gestión presupuestaria y patrimonial.


 


3-. En ejercicio de su independencia administrativa, el Sistema puede contratar con el ICE  la prestación de esos servicios de gestión.


 


4-. Los costos de estos servicios son parte de los costos operativos del Sistema. Como tales, se financian por la tasa establecida en el artículo 7 de la Ley 7566.


 


5-.  La gratuidad del servicio de emergencias 9-1-1 ha sido elevada a derecho del usuario de telecomunicaciones. No ha sido dispuesta a favor del Sistema de Emergencias 9-1-1 como órgano desconcentrado y persona instrumental.


 


6-. La obligación establecida en el artículo 10 de la Ley 7566 concierne a todo proveedor de servicios telefónicos y no exclusivamente al ICE. Esa obligación está referida fundamentalmente a la instalación y operación de la infraestructura necesaria para que se preste el servicio público a cargo del Sistema de Emergencias 9-1-1.


 


Atentamente,


 


 


 


            Dra. Magda Inés Rojas Chaves


  PROCURADORA GENERAL ADJUNTA