22 de diciembre de 2011

C-325-2011                                                                                   

Señor

Miguel A. Carabaguiaz Murillo

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense

de Ferrocarriles (INCOFER)

Estimado señor:

            Con la aprobación de la Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número P.E. 730-2011, de fecha 13 de diciembre de 2011 –recibido el día 15 de ese mismo mes y año por este despacho-, por medio del cual nos consulta acerca de la forma en que el Departamento de Recursos Humanos del INCOFER debe certificar lo pertinente a fin de que los ex funcionarios liquidados durante el período comprendido entre enero de 1991 al 12 de diciembre de 1995, acrediten ante la Dirección  Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, su eventual derecho al beneficio económico de prejubilación al amparo de la Ley Nº 8950 de 12 de mayo de 2011, denominada “Derechos prejubilatorios a los ex trabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles”, publicada en La Gaceta 121 de 23 de junio de 2011.

            En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría jurídica institucional, materializada en el oficio Nº 619-2011, de fecha 30 de noviembre de 2011; según la cual: “(…) las certificaciones que se emitan para los efectos citados, no sólo deben indicar el motivo de la liquidación laboral (reorganización laboral, reestructuración, movilidad laboral u otros con responsabilidad patronal también), que consta en la correspondiente acción de personal, sino que , asimismo debe indicarse que fue el resultado del proceso de cierre que sufrió este instituto, de acuerdo a lo consagrado por el legislador en la Ley Nº 8950. Claro está, (…) en el tanto y en el cuanto, el motivo del cese que generó la liquidación haya sido con responsabilidad patronal y se haya dado en el período estipulado en la ley.”

I.       Consideraciones previas.

            El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

            Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión, fácilmente se logra inferir que se nos está pidiendo una valoración concreta sobre actuaciones actuales y potenciales de la Administración activa en casos específicos. Y esta forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida por jerarcas administrativos respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003,  C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006 C-135-2010 y C-269-2011, entre otros muchos)

No obstante, tomando especialmente en cuenta el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, procederemos a atenderla, y en consecuencia, emitiremos nuestro criterio abstracto acerca de lo consultado, sin que entremos a valorar o sugerir algún contenido concreto y específico de las certificaciones que se deban emitir al respecto.

II.     Interpretación normativa: La prejubilación a ex funcionarios del INCOFER.

            Tal y como lo indicamos en la OJ-034-2008, de fecha 17 de junio de 2008, la “prejubilación” no es en realidad una pensión, ni consiste en una jubilación anticipada y tampoco es una jubilación parcial, sino una prestación económica puente entre la situación de activo y de la de jubilación, que se orienta a mantener al beneficiario desempleado en una situación de amparo prestacional en el sistema de la Seguridad Social hasta que alcance a pensionarse.

            En el sector público la prejubilación se usa generalmente para combatir el desempleo originado en procesos de reorganización, de privatización, o de apertura de instituciones.  Consiste básicamente en el reconocimiento de una prestación económica dirigida a sustituir el ingreso salarial de las personas que, por su edad, presumiblemente no podrían reingresar a la vida laboral activa, mientras reúnen los requisitos para optar por una pensión de jubilación, ordinaria o anticipada, proveniente del régimen ordinario de seguridad social (dictámenes C-225-2010 de 11 de noviembre de 2010 y C-084-2011 de 13 de abril de 2011).

            Ahora bien, si interpretamos el párrafo primero del artículo único de la citada Ley Nº 8950, en la dirección más racional, en la que mejor corresponda y se garantice la satisfacción  del interés público a que se dirige (art. 10 de la Ley General de la Administración Pública); es decir, atendiendo el propósito tenido en mira al momento de promulgarla[1], y basándonos especialmente en los antecedentes  legislativos[2] que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella norma, en algún grado se puede inferir que el Legislador tuvo como propósito conceder una prejubilación; es decir, un “subsidio de desempleo”  a los ex servidores desempleados del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) que fueron liquidados en los meses comprendidos de enero de 1991 al 12 de diciembre de 1995, como resultado del proceso del cierre paulatino que sufrió dicha institución a partir de enero de 1991 y que culminó con el cierre de operaciones impuesto por el Consejo Directivo de INCOFER[3] el 27 de junio de 1995, siguiendo una directriz del Consejo de Gobierno[4].

            Ex funcionarios que por su edad y especialización laboral, hay duda razonable de que hayan podido encontrar una nueva colocación o reinserción en el mercado de trabajo y que no cumplen todavía con los requisitos de edad y período de calificación (años de cotización o empleo) necesarios para poder jubilarse por el régimen general del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (I.V.M.) que administra la Caja Costarricense de Seguro Social (C.C.S.S.).

            Así, según lo establece dicha Ley (Nº 8950), esos ex servidores del INCOFER deben haber laborado diez (10) años para esa institución y contar con al menos cincuenta (50) años de edad y veinticinco (25) años de cotización al 23 de junio de 2011 –fecha en la que fue publicada en La Gaceta 121 y en la que entró a regir (arts. 7 del Código Civil y 129 de la Constitución Política)-, ya sea aportados a la C.C.S.S. o en otros regímenes contributivos especiales del Estado, antes o después de ingresar a trabajar al INCOFER; requisitos todos que deben ser acreditados ante la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

            Es así, como con la “prejubilación” el Presupuesto Nacional aporta entonces aquellas prestaciones económicas de desempleo, sustituyendo su ingreso salarial, permitiendo entonces al ex funcionario desempleado seguir cotizando bajo la modalidad de asegurado voluntario y  llegar así en algún momento a acceder a una pensión con algún ingreso reportado. Conlleva entonces la percepción de una ayuda económica mientras permanecen inactivos y hasta que los beneficiarios cumplan la edad y el período de calificación necesario para pensionarse ordinaria o anticipadamente por aquel régimen general que administra la Caja.

III.  La función administrativa certificante del INCOFER. Certificación como declaración de juicio o de conocimiento.

            Según lo hemos sostenido en varias ocasiones dicha función “tiene por objeto la acreditación de la verdad, real o formal, de hechos, conductas o relaciones, en intervenciones de las relaciones jurídicas individuales, o intervenciones jurídicas públicas, por razones de seguridad o interés general.” (MARTÍNEZ JIMÉNEZ, José Esteban, La función certicante del Estado, IEAL, Madrid, 1977, pág. 21). Y se concretiza  “(…) en un acto administrativo de certificación, por cuyo medio un órgano administrativo acredita la verdad real o formal de un hecho, una situación, una relación o una conducta.” JINESTA LOBO Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, San José, Biblioteca Jurídica Diké, TOMO I (Parte General), 2002, p. 460. (Dictámenes C-139-99, del 6 de julio de 1999, C-440-2005 de 20 de diciembre de 2005 y C-308-2006 de 1 de agosto de 2006).

            El ejercicio de esa potestad no ha sido instituido a favor de todos los funcionarios públicos, es decir, no es una condición inherente a la calidad de funcionario, porque es el ordenamiento jurídico, a través de la ley, el que señala cuales empleados públicos pueden ejercer esta función administrativa atendiendo a la competencia del órgano del cual es titular.  En el caso de nuestro país, la Ley General de Administración Pública, en el inciso 2) del artículo 65, reserva esta competencia únicamente a los órganos que tengan funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario (Dictamen C-440-2005 op. cit)..

            Ahora bien, el acto de certificación puede contener declaraciones de juicio o declaraciones de conocimiento. Para entender mejor esta distinción, sirva la siguiente trascripción:

 “Un certificado de buena conducta o un certificado médico encierran una declaración de juicio que supone, naturalmente, un previo conocimiento; por el contrario, cuando la certificación se limita a poner de manifiesto lo que existe en archivos preestablecidos, nos encontramos ante una certificación de conocimiento. El funcionario que expide una certificación relativa a un asiento registral, no emite una declaración de voluntad, sino de conocimiento, en cuanto que le consta la exactitud entre el documento y el registro. No ocurre lo mismo en las declaraciones de juicio que son aquellas que no se basan en archivos preestablecidos, sino en una serie de análisis o conocimientos previos que el agente lleva a cabo para formar su juicio.” (GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, segunda edición, Tomo II, Vol. I, 1971, p.226). 

            En relación con las certificaciones de conocimiento, que son las que aquí interesan, el mismo autor agrega:

“El acto de certificación es una declaración de conocimiento con la finalidad de asegurar la verdad de lo que en él se contenga y que la Administración conoce. La Administración, para emitir estos actos, constituye unos datos que, por razones de seguridad jurídica e interés general, va a declarar son ciertos. Esta declaración la realiza mediante un acto administrativo de certificación en el que manifiesta ser verdad (real o formal) aquello que conoce y es objeto de dicho acto.” (GARCÍA-TREVIJANO, Op.cit., p. 226).

            De manera que el acto de certificación va precedido de otros actos previos sobre los cuales se constituye la base sobre la que se certifica. La Administración asegura la verdad de un hecho o situación, pero de manera limitada a exteriorizar aquello de lo que ya tiene constancia, pero lo hace basándose en algo objetivo u objetivable.

            No debe perderse de vista, entonces, que como declaraciones administrativas de conocimiento acerca de la verdad de un hecho o situación (fecha y motivos del cese con responsabilidad en el caso que nos ocupa), la autoridad administrativa debe limitarse en ellas a exteriorizar aquello de lo que ya tiene constancia, como consecuencia de la actividad técnica de comprobación o verificación y que esos actos administrativos no deben convertirse “en vehículo de las opiniones, juicios, presunciones o meras conjeturas del funcionario que los expide”.

            Esto es así, porque “El acto de certificación, en suma, es de conocimiento porque la Administración lo único que declara es aquello que previamente ha preconstituido como base de certificación; en consecuencia, este acto jamás puede configurarse como un acto de voluntad, pues la Administración no tiene discrecionalidad en cuanto a la emanación del acto, ni en cuanto al contenido, que será siempre un reflejo total o parcial de lo previamente constituido (en base a un registro, inspección, etc). Los actos consistentes en una declaración de conocimiento (el de certificación por excelencia) no pueden, por naturaleza ser discrecionales.” Martínez Jiménez, Jorge Esteban. La función certificante del Estado, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p.97, en igual sentido, Jinesta Lobo, Ernesto, op.cit., p.98.

            Por consiguiente, en este caso la autoridad pública certificante sólo podría consignar declaraciones de conocimiento según datos de naturaleza objetiva u objetivable, según sus registros o archivos.

Conclusiones:

1)     Con la Ley Nº 8950 de 12 de mayo de 2011, denominada “Derechos prejubilatorios a los ex trabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles”, publicada en La Gaceta 121 de 23 de junio de 2011, el Legislador tuvo como propósito conceder una prejubilación; es decir, un “subsidio de desempleo”  a los ex servidores desempleados del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) que fueron liquidados en los meses comprendidos de enero de 1991 al 12 de diciembre de 1995, como resultado del proceso del cierre paulatino que sufrió dicha institución a partir de enero de 1991 y que culminó con el cierre de operaciones impuesto por el Consejo Directivo de INCOFER el 27 de junio de 1995, siguiendo una directriz del Consejo de Gobierno; esto al previo cumplimiento de los requisitos allí previstos.

2)     En las certificaciones que al respecto emita el Departamento de Recursos Humanos del INCOFER, como declaraciones administrativas de conocimiento acerca de la fecha y motivos del cese con responsabilidad en el caso que nos ocupan, la autoridad administrativa debe limitarse en ellas a exteriorizar aquello de lo que ya tiene constancia, como consecuencia de la actividad técnica de comprobación o verificación, según datos de naturaleza objetiva u objetivable que consten en sus registros o archivos.

3)     Le corresponde a la Dirección General de Pensiones valorar y resolver de conformidad cada gestión particular promovida al amparo de la citada Ley Nº 8950, según el contexto legal e histórico aludido.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

Cc. Dunia Madrid Acuña,

     Directora Nacional de Pensiones

     Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.