8 de noviembre del 2011

C-276-2011

 

Señor

Gerardo José Alvarado Martínez

Director Ejecutivo

Corporación Arrocera Nacional

(CONARROZ)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° D.E 516-2011 de fecha 14 de setiembre del 2011, recibido en este Despacho el día 16 de setiembre siguiente, mediante el cual -luego de exponer una serie detallada de antecedentes acerca de la problemática del sector arrocero a raíz de una serie de factores que se han venido conjugando y que hoy están causando una verdadera crisis, sobre todo en los productores pequeños y medianos de nuestro país- se nos plantean las siguientes consultas:

 

a)                  ¿Cuáles son los alcances de la expresión: “…actividades propias de las competencias legales de CONARROZ” en cumplimiento del contenido del inciso v) del artículo 6 de la Ley 8285?

 

b)                 ¿Puede la Corporación con fundamento en el artículo 6, inciso v) considerar que tiene competencia para financiar de alguna manera a los productores en los procesos de corta, transporte, recibo, secado, almacenamiento, cuido y conservación de arroz, para suplir la falta de capacidad adecuada de la agroindustria y mientras se perfeccione la venta del producto?

 

Por otra parte, se nos plantea una solicitud a fin de que esta Procuraduría autorice a CONARROZ a alquilar instalaciones privadas para recibir, secar y almacenar arroz de los productores pequeños y medianos, a fin de conservarlo ahí hasta que el productor lo pueda vender. 

 

Asimismo, que le autorice a realizar un convenio de compra o arriendo de algunas instalaciones del CNP, así como compra de equipos e inversión de recursos para efectuar los procesos de recibo, secado, almacenamiento y conservación del grano para que en el menor plazo posible los agricultores cuenten con la opción de realizar esos procesos hasta la venta de su cosecha.

 

I.-        Criterio de la asesoría legal interna

 

Mediante el oficio DAJ-113/2011 fechado 26 de agosto, el Lic. Julio César Muñoz C., Director de Asuntos Jurídicos del CONARROZ, rinde el criterio respectivo, en el cual, luego de hacer referencia a las normas de la Ley de Creación de la Corporación Arrocera Nacional (Ley N° 8285) señala que –en orden al apoyo que podría eventualmente darse al sector de los productores- el uso que puede darse a los fondos de la Corporación es un tema que no está claro y deviene complejo, en tanto en la citada Ley no se enumeran ni desarrollan taxativamente las competencias para cuyo ejercicio se podrían utilizar tales recursos.

 

Bajo ese razonamiento, indica que es necesario definir si las normas permiten a la corporación financiar al productor los procesos de corta, traslado, recibo, secado, almacenamiento, cuido y conservación para que no se pierda el producto, mientras se presenta la oportunidad de venderlo en el mercado costarricense.

 

Señala que si bien la situación que atraviesa la producción nacional exige la toma de decisiones urgentes para evitar que se dañe o pierda la cosecha nacional, ello no autoriza de ninguna manera la ejecución de actuaciones arbitrarias que pudieran atentar o poner en peligro la institucionalidad de la Corporación. Lo anterior, en relación con el principio de legalidad administrativa y financiera.

 

 

II.        Observaciones preliminares

 

La gestión planteada incluye una solicitud para que esta Procuraduría General autorice a CONARROZ a efectos de suscribir contratos de alquiler y convenios de compra o arriendo de instalaciones.

 

En primer término, debe señalarse que nuestra competencia consultiva está concebida en orden a aclarar dudas de orden jurídico que inquieten a la Administración, y no a analizar actos concretos ni tampoco a conceder ningún tipo de autorizaciones de esa naturaleza.

 

Es decir, la emisión de un dictamen se orienta estrictamente a la resolución de problemas jurídicos abstractamente considerados, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Por ende, nuestros criterios están destinados a determinar cuál debe ser la correcta aplicación e interpretación de la normativa vigente, pero no a invadir las competencias de las diferentes instituciones, de ahí que una gestión en esos términos deviene improcedente. (ver dictamen N° C-162-2010 del 9 de agosto del 2010)

 

En segundo lugar, se observa que aún cuando se tratara de una gestión a nivel consultivo, propiamente lo que tiene relación con el ámbito de la contratación administrativa es materia en la que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente.

 

Al respecto, debe tenerse presente la regulación prevista en el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, cuyo texto establece lo siguiente:

 

“Artículo 5.-No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

 

Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado:

 

“I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

 

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005)

 

Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica claramente al respecto:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento.

 

En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

 

“ La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).

 

A mayor abundamiento, en la sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, el Tribunal Constitucional definió la competencia de la Contraloría General de la República en la materia así:

 

“En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa”.  (Énfasis agregado. En igual sentido ver nuestras opiniones jurídicas números OJ-014-2006, OJ-122-2006, OJ-006-2007 y nuestros dictámenes C-067-2008, C-071-2009, C-043-2010 y C-037-2011, entre otros).

 

A mayor abundamiento, cabe recordar que existe profusa jurisprudencia de la Sala Constitucional relativa a las amplias competencias y facultades que posee la Contraloría General en materia de contratación administrativa, posición que se encuentra plasmada claramente desde la conocida sentencia N° 998-98 de las 11:30 horas del 16 de febrero de 1998, la cual marcó las grandes líneas en esta materia.

 

En virtud de lo anterior, deviene obligatorio declinar nuestra función consultiva en relación con la materia que tenga estricta relación con el ámbito de competencia exclusivo y excluyente de la Contraloría General, toda vez que un actuar distinto supone contravenir lo dispuesto por nuestra Ley Orgánica en punto a requisitos de admisibilidad.

 

Por ende, entraremos a conocer únicamente de las consultas de fondo relacionadas con los alcances de las competencias atribuidas a la CONARROZ, materia que sí pertenece al ámbito consultivo que ejerce esta Procuraduría General.

 

 

III.      Alcance de las competencias otorgadas a la CONARROZ

 

            Para efectos de evacuar la consulta planteada, en orden a los alcances del inciso v) del artículo 6 de la Ley N° 8285, debemos en primer término transcribir la norma que genera las inquietudes en el seno de esa Corporación.  Así, tal disposición establece lo siguiente:

 

“Artículo 6º—Serán funciones de la Corporación:

 

a)                  (…)

 

v) Con los recursos que capte, la Corporación podrá constituir un fondo para promover las actividades propias de su competencia, incluso las dirigidas a apoyar la producción e industrialización del grano en condiciones competitivas, así como la estabilización del mercado total.”

 

De la lectura de la norma transcrita, lo primero que cabe advertir es que lo relativo a la constitución del fondo, su manejo, regulación, eventuales reglamentaciones y demás aspectos de orden presupuestario y económico son temas directamente relacionados con la Hacienda Pública, por ser la CONARROZ un ente público no estatal, cuyo patrimonio es de origen público (relación de los artículos 2 y 42 de la Ley N° 8285).

 

Por ende, cualquier eventual consulta respecto de todo aquello relacionado con la constitución y administración de tal fondo queda reservada al criterio de la Contraloría General de la República, que ejerce una competencia exclusiva y excluyente en la materia, tal como lo abordamos líneas atrás.

 

Aclarado lo anterior, y de importancia para la consulta planteada, sí resulta de nuestra competencia definir el alcance que ostenta la norma en lo que atañe a cuáles son las actividades propias de la competencia de CONARROZ, “incluso las dirigidas a apoyar la producción e industrialización del grano en condiciones competitivas, así como la estabilización del mercado total”.

 

En tanto la disposición en estudio señala que los recursos del fondo podrán utilizarse para promover las actividades “propias de su competencia”, indefectiblemente deviene de modo necesario hacer referencia de la Ley de Creación de la CONARROZ en una forma integral, ya que de su lectura y análisis es que debe desprenderse el sentido y alcance de tales competencias.  Es decir, la definición de las atribuciones de la entidad estará residenciada en una interpretación integral de la normativa especial que rige la existencia y funcionamiento de esa Corporación.

 

Por lo anterior, cabe tener en cuenta las siguientes disposiciones contenidas en la Ley N° 8285, que a la letra señalan:

 

“Finalidad, Objetivo y Naturaleza

 

Artículo 1º—Esta Ley transforma la Oficina del Arroz en la Corporación Arrocera Nacional, cuyo objetivo principal es establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera. Dicha Corporación tendrá bajo su responsabilidad la protección y promoción de la actividad arrocera nacional, en forma integral: producción agrícola, proceso agroindustrial, comercio local, exportaciones e importaciones.

 

(…)

 

Artículo 6º—Serán funciones de la Corporación:

 

a) Promover la participación de los productores en la escogencia de sus representantes ante la Corporación, por medio de las Juntas Regionales.

 

b) Emitir criterios y recomendaciones sobre proyectos que afecten la actividad arrocera nacional.

 

c) Coordinar, con las entidades estatales competentes, todas las acciones que le permitan a la Corporación cumplir sus objetivos.

 

d) Llevar un registro de agroindustriales activos y velar porque todos los agroindustriales de arroz se inscriban y obtengan la autorización que se les otorgará después de verificar que cumplen los siguientes requisitos:

 

1. Reunir condiciones idóneas de instalación y operación para el procesamiento adecuado del arroz.

 

2. Disponer de los equipos de laboratorio requeridos y en buen estado.

 

3. Disponer de personal capacitado; la Corporación emitirá la credencial correspondiente.

 

e) Realizar, en laboratorio, las acciones de comprobación correspondientes a las labores de medición o pesaje y análisis de calidad, así como los procedimientos en la toma de muestras, en cualquier momento, en las plantas arroceras. También deberá verificar e inspeccionar el estado de dichos equipos y expedir las comunicaciones o notificaciones sobre las fallas u omisiones encontradas. La implementación y el funcionamiento de dichos equipos en cuanto a su costo, les corresponderá a los agroindustriales.

 

f) Apoyar, con sus recursos económicos, los proyectos de investigación, extensión y capacitación propuestos por las Juntas Regionales y la Junta Directiva, mediante convenios o contratos con instituciones dedicadas a ello. La Corporación destinará a estos proyectos por lo menos un veinticinco por ciento (25%) de sus ingresos totales y los distribuirá en forma equitativa, entre los proyectos presentados por los productores y por los agroindustriales.

 

g) Estimar los volúmenes de arroz en granza requeridos para cubrir el consumo nacional por mes y la producción nacional por ciclo de cultivo por región.

h) Llevar el registro actualizado de importadores de arroz.

 

i) Llevar el registro actualizado de productores activos, por regiones, por ciclo de cultivo y por área de siembra.

 

j) Informar, a los Ministerios de Agricultura y Ganadería (MAG) y de Economía, Industria y Comercio (MEIC), del volumen de arroz que debe importarse cuando sea necesario, para cubrir los faltantes de la producción nacional.

 

k) Mantener información y documentación actualizadas de la actividad arrocera.

 

l) Establecer convenios de cooperación o afiliación con entidades nacionales e internacionales para la consecución de sus fines.

 

m) Establecer normas uniformes para los procedimientos de compra de arroz a los productores.

 

n) Llevar el registro actualizado de las organizaciones de productores y de agroindustriales por región arrocera.

 

ñ) Recopilar, analizar y mantener actualizada la información económica y estadística de la actividad arrocera: volumen de producción, áreas producidas, variedades, rendimientos, importaciones, exportaciones, existencias, consumo, costos de producción, precios en los mercados nacionales e internacionales y otros datos de importancia para la actividad.

 

o) Publicar, por lo menos treinta días naturales antes de cada período de siembra por región, el monto mínimo del precio de arroz que será pagado al productor por el agroindustrial; dicho monto deberá ser pagado en un plazo máximo de ocho días a partir de la fecha de recibo.

 

p) Promover relaciones buenas y equitativas entre productores y agroindustriales de arroz, para que se cumplan todos los propósitos de esta Ley.

 

q) Participar en la importación y comercialización de insumos agropecuarios de calidad, relativos al sector, con el fin de garantizarle al productor precios competitivos.

 

r) Informar al MAG y al MEIC de los volúmenes necesarios para cubrir la demanda mensual de arroz para el consumo nacional; así como informarles, mediante estudios técnicos, cuándo el país se encuentra en peligro de desabasto, asimismo, de la cantidad de arroz requerida para evitarlo.

 

s) Elaborar el censo permanente de las áreas cultivadas y estimar la producción nacional por zonas y por ciclos de producción.

 

t) Realizar estudios de carácter técnico, económico, social y organizacional, encaminados a procurar el aumento en la producción y la productividad, y mayor eficiencia en los procesos de industrialización del arroz.

 

u) Fomentar las cooperativas y asociaciones de productores y agroindustriales de arroz y asesorarlas en lo que se refiera a la actividad arrocera.

 

v) Con los recursos que capte, la Corporación podrá constituir un fondo para promover las actividades propias de su competencia, incluso las dirigidas a apoyar la producción e industrialización del grano en condiciones competitivas, así como la estabilización del mercado total.”

 

De la lectura integral de las normas legales transcritas puede desprenderse que la CONARROZ fue creada para promover las buenas relaciones entre el sector productor y el sector industrial de este grano, el mejoramiento de todos los procesos relativos a esta actividad agrícola, así como la estabilización del mercado.

 

Así, desde el artículo 1° de la Ley N° 8285 se señala que tendrá como objetivos y bajo su responsabilidad, la protección y promoción de la actividad arrocera nacional en forma integral.

 

            Vemos que la normativa diseña una serie de finalidades definidas de modo genérico, relativas a las grandes líneas que marcan el ámbito de competencia de la Corporación. Respecto de esta serie de objetivos y funciones plasmadas de manera general, debe advertirse que no debe confundirse en modo alguno generalidad con indefinición, pues esa técnica legislativa no apareja per se  inseguridad jurídica ni ambigüedad. En efecto, la ambigüedad o la inseguridad jurídica nacen de normas redactadas con una técnica legislativa deficiente e incorrecta que no permite establecer con claridad su significado y que por ende dificulta o impide la adecuada aplicación de las disposiciones normativas.

 

Entendido lo anterior, debe indicarse que, en muchos casos, sobre todo tratándose de normas de rango legal, la previsión genérica de funciones es una técnica apropiada y deseable para definir el marco de competencias de una entidad, de forma tal que el legislador marca la pauta, la filosofía y el sentido que ha de tener el ente u órgano, mediante esa definición general. Corresponderá a la Administración activa ir ejecutando y concretando tales normas mediante la toma de acciones específicas en el desarrollo de la gestión institucional.

 

En efecto, no podría pretenderse que toda ley de creación de una entidad establezca de modo taxativo, casi a modo de numerus clausus, el elenco de actuaciones que puede desarrollar la Administración activa para el cumplimiento de sus fines. Dependiendo de la naturaleza y ámbito de acción de cada institución, podrá variar el grado de especificidad en la descripción y definición de competencias que haga la ley, pero ello no quiere decir que la marcación genérica de un ámbito competencial genere confusión o abra indebidamente portillos para una eventual arbitrariedad, inquietud que pareciera permear el criterio legal que acompaña la consulta que aquí nos ocupa.

 

Antes bien, la atribución general de competencias establecida en la ley es el límite y el marco definitorio para las acciones concretas que podrá adoptar la Administración activa en su gestión. Como ha señalado la jurisprudencia constitucional, las normas legales confieren margen para diversas acciones, siempre que ellas guarden conexidad con el texto legal de que se trate. En efecto, la sentencia N° 2009-3899 de las 14:45 horas del 11 de marzo del 2009, señala lo siguiente:

 

“De la estructura de la norma transcrita se desprende que la intención del legislador fue el beneficio al productor, entendido éste como aquella persona física o jurídica que produzca banano y lo venda a intermediarios nacionales o extranjeros para su exportación (así interpretado auténticamente por la Ley No. 5538 de 18 de junio de 1974 respecto a la Ley No 5515). El criterio es el beneficio de los productores, pues parte de los impuestos que se perciben con la exportación del banano pueden destinarse a la atención de los daños causados por una emergencia, la prevención de ésta o a problemas del mercado que se puedan tener con la comercialización de la fruta. Ha de entenderse de esta normativa, propiamente del artículo segundo, que la frase “Una parte del producto de este impuesto podrá destinarse al productor de banano”...conforme a la reglamentación que al efecto dicte el Poder Ejecutivo”, es una habilitación para que este órgano constitucional disponga el destino de ese impuesto, es decir, no se restringe el destino que el Ejecutivo deba asignar a los dineros para los productores. Se le confirió margen para varios fines posibles todos conexos con la actividad bananera y las dificultades que le fueran propias (ver en ese sentido la sentencia número 2005-07176)”

 

Según vimos, en el supuesto que aquí nos ocupa, tenemos que la ley 8285 establece que la CONARROZ está destinada a fomentar la competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera, estando obligada a proteger y promover dicha actividad arrocera en nuestro país, en forma integral, es decir, comprendiendo la producción agrícola, el proceso agroindustrial, el comercio local, las exportaciones y las  importaciones.

 

De especial interés resulta también lo establecido en la norma que aquí se nos solicita interpretar, la cual señala expresamente que con sus recursos podrá promover las actividades propias de su competencia –ya mencionadas-  incluso las dirigidas a apoyar la producción e industrialización del grano en condiciones competitivas, así como la estabilización del mercado total.

 

Nótese que la ley no solo autoriza sino que además establece el mandato de que la CONARROZ cumpla con cometidos como la protección, promoción y apoyo de la actividad arrocera nacional, así como la estabilización del mercado.

 

Partiendo de ese marco general, la respuesta a la interrogante de cuáles acciones concretas puede adoptar la corporación dentro del ámbito de su competencia, debe decantarse por señalar que puede comprender la adopción de todos aquellos actos, contratos y/o convenios que resulten apropiados, necesarios y adecuados para perseguir los fines generales establecidos en la ley.

 

En apego al principio de legalidad -y sin riesgo de incurrir en arbitrariedades- al tomar cualquier decisión administrativa concreta, el análisis y valoración acerca de la validez del acto o contrato específico que decida adoptarse, y que a su vez definirá su conformidad con el marco competencial fijado por ley, habrá de estar referido a un análisis de su motivo, contenido y fin, elementos que determinarán la conformidad con la Ley.

 

En efecto, la motivación del acto (en la que se plasma y de la cual se desprende el motivo y el fin) se convierte, en esta hipótesis, en el elemento determinante para valorar si el acto resulta apegado al marco de competencias fijado por ley, y por ende si resulta válido desde el punto de vista de la conducta administrativa. Ello por cuanto las razones y motivos que se puedan sostener para la adopción del acto serán las que determinen su conformidad con las competencias genéricas legalmente establecidas.

 

Acerca del tema del acto administrativo y los elementos que lo conforman, que en el contexto del razonamiento que estamos utilizando adquiere particular relevancia, nos permitimos traer a colación lo expuesto en nuestro dictamen N° C-082-2003 del 24 de marzo del 2003, cuando señala:

 

“A. Respecto al acto administrativo y los elementos que lo conforman:

    Sobre este tema, debemos indicar que por acto administrativo entendemos aquella manifestación unilateral de voluntad que tiene por objeto producir un efecto de derecho y que emana, en la generalidad de los casos, de la Administración, en el ejercicio de la función administrativa que le es propia.

 

    Por su parte, el acto administrativo nace a la vida jurídica cuando se actúa en el ejercicio de la función administrativa; sea, puede ser dictado por el Poder Ejecutivo o por los otros Poderes de la República, en este último caso, cuando ejerzan excepcionalmente una función administrativa (artículo 1, apartado 4 inciso b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

 

    Respecto a los elementos del acto administrativo, valga señalar que según la doctrina, estos se clasifican en subjetivos, objetivos y formales.

 

    El elemento subjetivo se refiere al autor del acto, sea, la Administración Pública, a través de su respectivo órgano o ente. El Título Tercero del Libro Primero de la Ley General de la Administración Pública, se encarga de regular lo relativo a la competencia, aspecto en el que no ahondaremos por cuanto no viene al caso. En ese sentido, basta con transcribir lo que sobre el particular indica el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública:

 

"Artículo 129.-

El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia."

 

Por su parte, los elementos objetivos hacen referencia al motivo, al contenido, y al fin de del acto.

 

El motivo refleja la fundamentación del acto, consiste en el antecedente jurídico que determina la necesidad de emitirlo y que permite el ejercicio de la competencia en el caso concreto; en otros términos, es el conjunto de circunstancias de hecho y de derecho que ha tomado en cuenta la Administración para dictarlo. Lo anterior implica que su ausencia conlleva la imposibilidad de ejercer la competencia en ese caso en particular.

 

La Ley General de la Administración Pública regula este elemento en su artículo 133, al indicar:

 

"Artículo 133. 1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.

 

2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al contenido y cuando este regulado en forma imprecisa deberá ser razonablemente conforme con los conceptos indeterminados empleados por el ordenamiento."

El contenido es en lo que consiste el acto administrativo. En otros términos, es lo que el acto dispone, y se expresa en su parte dispositiva. Un concepto que se vincula o es conexo con éste es el objeto, entendido como el efecto que se propone conseguir la Administración al dictar el acto. Tanto el contenido como el objeto de los actos administrativos deben ser ciertos, lícitos y físicamente posibles.

 

El artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública se refiere al punto al disponer:

 

"Artículo 132.-

1. El contenido deberá de ser lícito, posible, claro, preciso y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas.

 

2. Deberá ser, además, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados.

 

3. Cuando el motivo no esté regulado el motivo deberá estarlo, aunque sea en forma imprecisa.

 

4. Su adaptación al fin se podrá lograr mediante la inserción discrecional de condiciones, términos y modos, siempre que, además de reunir las notas del contenido arriba indicadas, estos últimos sean legalmente compatibles con la parte reglada del mismo."

 

Ahora bien, si el motivo constituye el antecedente del acto administrativo, es preciso que éste tenga una finalidad, o sea, que esté orientado a alcanzar un objetivo determinado.

 

El fin es el resultado último que debe conseguir el acto. Por ello, es subsiguiente al acto en cuanto a su realización. El fin es la razón que justifica la emisión del acto. En ese sentido, resulta claro que los diversos órganos de la Administración deben cumplir su cometido procurando alcanzar fines que estén en armonía con el interés público, siendo éste un aspecto esencial, por lo que no debe obviarse. El actuar de los órganos administrativos no puede ser arbitrario, sino que debe encaminarse a alcanzar los objetivos propuestos a su acción.

 

La determinación del fin no corresponde a la Administración. Por el contrario, debe fundarse - en cada caso concreto- en las normas legales que regulan la actividad general del órgano administrativo que dicta el acto de que se trate y, debe ser verdadero y real. Proceder en sentido contrario, implicaría que se incurra en desviación de poder.

 

Acerca del fin del acto, el artículo 131 de la Ley General citada dispone:

"Artículo 131. 1. Todo acto administrativo tendrá uno o varios fines particulares a los cuales se subordinarán los demás.

 

2. Los fines particulares del acto serán fijados por el ordenamiento, sin embargo, la ausencia de ley que indique los fines principales no creará discrecionalidad del administrador al respecto y el juez deberá determinarlos con vista de los otros elementos del acto y del resto del ordenamiento.

 

3. La persecución de un fin distinto al principal, con detrimento de este, será desviación de poder."

 

    (…)

 

El acto administrativo se considera válido cuando todos los elementos que lo integran se ajustan a derecho, sea, cuando guarda congruencia con el ordenamiento jurídico.

 

La Ley General de la Administración Pública señala, respecto a la validez del acto, lo siguiente:

"Artículo 128.-

Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta."

   

Nótese que, a diferencia de los actos reglados, respecto de los cuales la Administración actúa bajo parámetros concretos y expresos que fija la normativa y en cuyo caso no queda espacio para decisiones discrecionales, en la hipótesis de competencias legales genéricas –como ocurre en el caso que aquí nos ocupa-, la implementación concreta queda librada a las decisiones propias de la gestión administrativa, en donde los elementos discrecionales se encuentran acentuados. 

 

Pero ello no quiere decir que tal espacio deba ser aprovechado por la Administración para cometer arbitrariedades incurriendo en una desviación de poder, de ahí que la motivación del acto, que puede ser sometida a control de legalidad incluso en vía judicial, se convierta en el elemento fundamental para su validez. En consecuencia, si el acto o contrato adoptado no se encuentra debidamente sustentado en una sólida justificación, ni puede sostenerse con razonabilidad que persiga fielmente los fines de la Ley, estará viciado.

 

Bajo el razonamiento expuesto, y en orden a la interrogante que aquí nos compete evacuar, debemos indicar entonces que se encuentra autorizado todo acto o contrato que pueda entenderse que ejecuta en forma concreta cualquiera de las competencias fijadas de modo general en la Ley N° 8285.  Así, dentro de las actividades de protección y promoción de la actividad arrocera en forma integral (artículo 1°) pueden enmarcarse una serie de acciones respecto de los diversos sectores que participan en esta actividad, si tienden, finalmente, a proteger o promover integralmente la actividad arrocera.

 

En el caso particular de la norma consultada –inciso v) del artículo 6- es claro que la misma norma hace referencia a una serie de atribuciones, de ahí que pueden existir una gran cantidad de decisiones que pueda tomar la Administración activa que vayan encaminadas a apoyar las actividades de los productores y los industriales.

 

Ahora bien, traducido a un apoyo estrictamente económico con la utilización de esos fondos, es nuestro criterio que las normas legales no han concebido a la CONARROZ como una entidad que participe activamente en la intermediación financiera. Tampoco como una entidad estrictamente de carácter social, como sí lo son aquellas destinadas a administrar y asignar en forma no reembolsable –como función sustantiva- subsidios, subvenciones y otro tipo de ayudas económicas directas y personales al sector determinado que le compete atender.

 

Sobre este aspecto, en nuestro dictamen N° C-194-2009 del 13 de julio del 2009,  con ocasión de una consulta relacionada con la posibilidad de que CONARROZ pudiera contratar y pagar el sueldo a trabajadores de cooperativas privadas ligadas a la actividad arrocera, expresamos las siguientes consideraciones:

 

“En primer lugar, la actividad de fomento, en sentido amplio o genérico, está más encaminada a brindar apoyo institucional o asesoría técnica a las entidades privadas. Cuando el legislador opta por darles subvenciones, exoneraciones u otro tipo de beneficio directo o en especie, es necesario que estos se materialicen en una Ley formal. En el caso que nos ocupa, la posibilidad de que la Corporación contrate personal para que trabaje en una entidad privada, desde nuestro punto de vista, requiere que dicha acción esté autorizada en una Ley.

 

En segundo término, también se hace necesario la existencia de una norma con rango legal, por la elemental razón de que se están disponiendo fondos públicos a favor de entidades privadas, las cuales, aun y cuando tenga una consideración especial en la Carta Fundamental y en la legislación, no significa ello, de ninguna manera, la posibilidad de evadir el  principio de legalidad financiera que supone que toda obligación de la Administración Pública, además de las que se originan en las sentencias condenatorias en su contra y en  los contratos administrativos, debe de tener como causa una norma del ordenamiento jurídico de rango legal que previamente autorice ese compromiso.

 

Por otra parte, en esta materia, al estar en juego los recursos públicos, no es dable seguir una interpretación amplia del concepto fomentar para dar cabida en él a cualquier acción de la Administración Pública. Todo lo contrario, la interpretación debe de ser restrictiva, toda vez que las acciones de la Administración Pública que suponen erogaciones de fondos públicos no sólo los comprometen, sino que también conllevan el otorgar derechos subjetivos a favor de los justiciables.

 

Por último, hemos de entender que la función de fomento, tal y como está redactada en la Ley 8285, implica la autorización del ordenamiento jurídico a la Corporación para, entre otras cosas, brindar asesoría técnica a las cooperativas,  apoyo para que pueden constituirse y consolidarse, y otras acciones pertinentes.” (énfasis agregado)

 

            El criterio seguido en esa oportunidad estaba referido a la posibilidad de asignación de recursos de forma directa a sujetos privados, lo cual, por constituir una verdadera entrega de fondos a título gratuito (donación) sí se estima que debe encontrar sustento en una norma de rango legal que autorice expresamente otorgar ese destino a los fondos públicos.

 

En todo caso, en cuanto al punto específico de si puede o no disponerse de recursos públicos a título gratuito, puede estimarse que el criterio último reside en la esfera competencial de la Contraloría General de la República, tal como ya se lo habíamos señalado a esa Corporación mediante nuestro dictamen N° C-056-2007 del 22 de febrero del 2007, en una oportunidad en la cual nos consultó específicamente si era posible asignar recursos no reembolsables a los productores e industrializadores del grano.

 

Sin embargo, nótese que lo anterior está referido a la asignación de recursos económicos en forma directa y a título gratuito a favor de sujetos particulares que participan como actores en la actividad arrocera. No obstante, lo que no debe perderse de vista es que existe un sinnúmero de acciones que la CONARROZ podría ejecutar, en las que, sin asignar en forma directa y gratuita recursos a los productores o industriales, invierta en actividades, contrataciones o adquisición de servicios que finalmente vayan destinados a apoyarlos, a beneficiarlos, y a intervenir de un modo directo o indirecto para lograr la estabilidad del mercado.

 

En ese orden de ideas, no debe soslayarse el hecho de que los fondos de CONARROZ provienen de la contribución parafiscal que los mismos productores e industriales están obligados a pagar, de ahí que, en el marco de sus competencias genéricas, la entidad debe ser proactiva a fin de utilizarlos para implementar este tipo de acciones que puedan beneficiar finalmente a los productores o industriales, en un determinado momento histórico y bajo circunstancias particulares que ameriten y justifiquen tal decisión, con el objetivo de concretar y hacer una realidad las finalidades previstas en el artículo 1° y en el inciso v) del artículo 6 de la Ley 8285.

 

Por otra parte, no puede estimarse que la filosofía de la citada Ley 8285 sea propiamente involucrar a CONARROZ en forma directa en todas las actividades sustantivas de producción, industrialización y comercialización del grano, pues en principio no es su actividad ordinaria. Antes bien, ello se ubica en el ámbito comercial privado de los diferentes sectores (productor e industrial), pues cabe resultar que la Corporación ostenta la naturaleza de un sano vigilante, promotor y regulador del mercado en la actividad arrocera. Es decir, la Corporación se encuentra creada fundamentalmente para apoyar y estabilizar el mercado, no para participar directamente en él como uno de sus agentes económicos.

 

Claro está que la anterior apreciación constituye una tesis de principio, que como tal presenta excepciones. Un ejemplo de ellas se prevé en orden a la importación y comercialización de insumos agropecuarios, de conformidad con lo establecido en el inciso q) del artículo 6 de la Ley 8285. Sobre este tema, en nuestro dictamen C-200-2011 del 25 de agosto del 2011, señalamos lo siguiente:

 

“CONARROZ es un ente público no estatal cuyo objetivo es fomentar y proteger la actividad arrocera dentro del territorio nacional, para lo cual el legislador le otorga una serie de funciones. Entre ellas, participar en la importación y comercialización de insumos agropecuarios de calidad del sector arrocero. Establece en lo que interesa el artículo 6 de la ley N° 8285 del 14 de junio del 2002:

 

“Artículo 6º—Serán funciones de la Corporación:

(…)

q) Participar en la importación y comercialización de insumos agropecuarios de calidad, relativos al sector, con el fin de garantizarle al productor precios competitivos. (…)”

 

Como se puede apreciar, la ley es clara al atribuir a CONARROZ la función de ser participe en la importación y comercialización de insumos agropecuarios de calidad dentro del sector arrocero, con lo que la  Corporación puede actuar como un actor directo dentro de un mercado de importación y comercialización de insumos.

 

Lo anterior puede entenderse como un mecanismo establecido en la ley para que se les suministre a los productores de arroz y estos puedan adquirir en nuestro país insumos de calidad a precios competitivos. Importa recalcar que la finalidad de las actuaciones de la Corporación dentro del mercado de importación y comercialización de insumos arroceros no es la de apropiarse de un sector del mercado, o bien, lucrar con la actividad (como lo haría un sujeto privado), sino que el fin de la actividad establecida por la ley es el de fomentar los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera, en este caso en concreto, proporcionando a los productores de arroz precios competitivos respecto de insumos necesarios para la producción de este grano básico.

 

Se plantea si la participación en la importación sería realizada de manera independiente, o bien, si para efectos de importar insumos, CONARROZ debe hacerlo en conjunto con otros importadores, en casos excepcionales, para la conservación de la integridad de la producción. Lo anterior considerando que la Corporación integra industriales que bien podrían realizar la importación. La participación directa podría ser considerada como una forma de competencia con sus miembros.

 

Al autorizar la participación de CONARROZ en la importación y comercialización de insumos agropecuarios necesarios para el sector, el legislador no sujetó dicha participación a alianzas o negociaciones con terceros. Por el contrario, de la redacción de la norma puede derivarse que la participación de CONARROZ en esa actividad es directa. Además, de la lectura del expediente legislativo que dio origen a la Ley 8285 se desprende que el legislador le otorga a CONARROZ la facultad de participar en un mercado de importación de insumos agropecuarios sin que haya establecido restricción alguna, por ende, sin sujetarlo a que dicha importación se tenga que realizar en asociación con otros agentes del mercado. El  citado expediente legislativo N° 13.628, no contiene disposiciones que permitan concluir que las importaciones y comercializaciones las realiza CONARROZ por medio o con asocio de una tercera persona. Cabe suponer que si esa hubiera sido la intención del legislador, así lo hubiera plasmado expresamente en la ley. Por el contrario, al mantener intacto el inciso q) del artículo 6 en el dictamen de mayoría (y posteriormente en el decreto ley) debe interpretarse que el legislador facultó a CONARROZ para participar como agente dentro de un mercado de importación y comercialización de insumos, para que mediante sus actuaciones propias se le proporcione a los productores de arroz, precios competitivos al momento de adquirir los insumos.  Precisamente el término “participar” que es utilizado por el legislador en la norma en cuestión, implica que existen otros actores dentro del mercado de importación y comercialización. Pero de eso no se deriva que CONARROZ debe actuar de manera conjunta con esos actores, sino que puede intervenir como agente, competiendo  con otros, siguiendo los principios del mercado.

 

Se sigue de lo anterior que la Corporación Arrocera Nacional puede realizar funciones de importador y comercializador de insumos de calidad según lo indica su propia ley, participando en el  mercado de importación y comercialización de insumos en libre competencia con los actores privados de este mercado. Esa participación no puede considerarse una distorsión del mercado, toda vez que la Corporación estaría actuando como un actor más de dicho mercado, trayendo al país los insumos y comercializándolos a los productores nacionales a un precio competitivo. Es decir, no participará en condiciones de exclusividad y mucho menos haciendo ejercicio de potestades exorbitantes (de las cuales, en todo caso, no es titular) ni podrá incurrir en prácticas monopolísticas, por lo que su participación no constituye ni puede llegar a constituir una participación monopólica.

 

Ahora bien, el legislador autoriza una participación, no la impone. Es la apreciación de las condiciones del mercado y, por ende, el desenvolvimiento de la actividad la que determinará si la Corporación interviene efectivamente en el mercado. Para lo cual tendrá que valorar qué ventajas comparativas podrá ofrecer esa participación y, por ende, si cuenta con los medios para competir con otros agentes, incluidos sus miembros del sector agroindustrial…

 

En la consulta se indica que si CONARROZ realiza actividades de importación y comercialización de insumos sería necesario establecer con cuáles recursos las financiaría. Al respecto, se indica que en tratándose de los medios de financiamiento de la Corporación, las fuentes previstas en los incisos a) y b) del artículo 42 de la Ley de CONARROZ tienen un destino definido legalmente.

 

En razón de los principios que rigen la actividad financiera de la Administración Pública, el conjunto de recursos de un ente está destinado al financiamiento de las actividades que le corresponde conforme con el ordenamiento, actividades propias de la Administración de que se trate.  Respecto de CONARROZ tenemos que los medios de financiamiento han sido dispuestos en el artículo 42 de su Ley de creación (contribución parafiscal, donaciones, legados, ventas de servicios, multas, rendimientos de la actividad financiera y comercial, entre otros. De esos recursos, los dispuestos en el inciso a) de dicho artículo tienen un destino específico definido por el legislador, destino que no podría ser modificado en vía administrativa. Lo que significa que esos recursos no pueden ser utilizados para financiar la participación en el mercado de insumos. Empero, fuera de ese supuesto, el resto de recursos podría financiar la participación en el mercado de insumos agropecuarios.” (énfasis agregado)

 

            Asimismo, en la Ley 8285 encontramos algunos otros supuestos en donde se prevé la participación de CONARROZ en algunas actividades sustantivas dentro del mercado del arroz, tal como se aprecia en las siguientes normas:

 

“Artículo 33.—El agroindustrial no podrá negarse a recibir entregas de arroz, excepto en los siguientes casos:

 

a) (…)

 

e) Cuando el consumo del mercado interno se satisfaga con la cantidad de producción que se encuentre en las plantas. Para ello, antes de la época de siembra del arroz, la Corporación deberá haber informado, con base en los datos enviados por los productores, que la producción nacional será mayor que el consumo del mercado interno.

 

En este caso, la Corporación deberá conservar en los silos de su propiedad o de terceros la cantidad de arroz que sobrepase el consumo interno, así como realizar las exportaciones correspondientes para que al productor le sea liquidado oportunamente el pago.

 

CAPÍTULO VI

 

Exportación e Importación

 

Artículo 37.—Una vez decretada la declaratoria de desabastecimiento, el Estado, por medio del Consejo Nacional de Producción (CNP), o en su defecto, la Corporación, realizará la importación de arroz, con una tarifa arancelaria reducida. El MAG determinará la cantidad y los períodos de importación de arroz en granza al menos con tres meses de anticipación, tomando en cuenta la recomendación de la Corporación.

 

Las importaciones de arroz en granza realizadas según el párrafo anterior, serán distribuidas por el CNP o, en su defecto, por la Corporación Arrocera, mediante la negociación correspondiente con los agroindustriales, la cual establecerá y definirá en proporción a las compras de arroz que estos hayan realizado a los productores nacionales de arroz en el año arrocero inmediato anterior, y en función de ellas.

El decreto de desabastecimiento de arroz que se promulgue, deberá especificar la partida y la subpartida, así como el inciso arancelario, la tarifa arancelaria reducida y el plazo dentro del cual deberán realizarse las importaciones.

 

Artículo 38.—El CNP o, en su defecto, la Corporación Arrocera, podrán participar en las exportaciones de arroz en tanto los estudios técnicos demuestren la existencia de excedentes en el país. En la medida de lo posible, se distribuirá el monto de lo exportable en forma proporcional a las existencias de la Corporación y los agroindustriales.

 

Artículo 39.—Las importaciones de arroz en granza realizadas según el artículo 37 de la presente Ley, serán distribuidas a los agroindustriales que así lo soliciten, por el CNP o, en su defecto, por la Corporación, con base en las compras de la producción nacional realizadas por estos en el año arrocero inmediato anterior.

 

Artículo 40.—El encargado de realizar las importaciones del desabasto de arroz en granza, será el CNP o, en su defecto, la Corporación Arrocera. Para efecto de la comercialización del producto en el país, se dará prioridad a las plantas industrializadoras en proporción al grano que hayan adquirido de la producción de arroz nacional.” (el resaltado es nuestro)

 

Vemos que además de su papel de regulador del mercado y de las relaciones entre productores e industriales, en algunos supuestos de especial excepción la Ley también le encarga a la CONARROZ la participación en actividades sustantivas para equilibrar las condiciones de mercado.

 

Igualmente, la función de estabilización del mercado puede llegar a ameritar la toma de determinadas acciones que, para lograr el equilibrio, puedan estar dirigidas en determinado momento al sector productor o al industrial. E incluso dentro de uno de ambos sectores, podrían adoptarse medidas de apoyo orientadas únicamente a cierto grupo que presente determinadas características (v. gr. pequeños productores, microempresarios, productores en riesgo grave a nivel financiero, sectores afectados por determinada situación grave o de crisis, etc.), que los hagan ostentar una necesidad que no necesariamente afecta a otros grupos.

 

Así las cosas, las actividades concretas pueden comprender acciones preventivas, correctivas, paliativas, directas, indirectas, generales, excepcionales, parciales, ordinarias, extraordinarias, etc., todo lo cual dependerá de las circunstancias específicas que puedan estar presentándose en un determinado momento. Ello revela que podría eventualmente estar justificada la adopción de una medida –que puede requerir la disposición de fondos- siempre y cuando se encuentre correcta y razonablemente provista de una justificación expresa y adecuada que le confiera mérito, reiteramos, como una forma de llevar al plano concreto uno o varios de los fines generales fijados por Ley.

 

De ahí que finalidades como fomentar, proteger o promover la actividad arrocera pueden concretarse mediante diversas actuaciones, desde aquellas muy secundarias o generales, hasta otras más directas y particulares hacia determinado grupo –insistimos- dependiendo de las necesidades y circunstancias propias de un cierto momento histórico de la actividad arrocera, y bajo la filosofía de perseguir la estabilización del mercado.

 

Un ejemplo de lo anterior lo constituye el tema que desarrollamos en nuestro dictamen N° C-089-2009 del 25 de marzo del 2009, en el cual señalamos que incluso aunque no hay una previsión expresa en la ley en ese sentido, la CONARROZ podría acudir al endeudamiento interno a fin de poder cumplir sus cometidos en orden a la estabilización del mercado, por lo que debe entenderse que la Corporación Arrocera está autorizada para solicitar y concertar crédito bancario para financiar la importación y actividades relacionadas con el desabasto del arroz en el mercado nacional, como un medio para dar cumplimiento a su fin último y general previsto en la Ley 82825, en cuanto a la satisfacción de las necesidades de la población nacional.

 

Como vemos, existen múltiples acciones concretas que la CONARROZ debe adoptar, de modo proactivo, con la finalidad de dar cumplimiento efectivo a las competencias genéricas que están previstas en la Ley 8285. En ese sentido, el elenco general y programático de sus fines, lejos de ser un impedimento para tomar acciones concretas que hagan una realidad el buen funcionamiento de la institución, debe constituirse en un adecuado sustento para las actuaciones –debidamente motivadas- que tiendan a ejecutar de modo efectivo los fines generales.

 

Bajo esa óptica, no debe perderse de vista que el principio de legalidad -desde el punto de vista administrativo y financiero- lejos de constituirse en un obstáculo o un factor paralizante de la Administración activa, debe tornar las normas legales genéricas en un marco rector de sus acciones concretas pertinentes, oportunas, razonables y adecuadas, que resultarán plenamente válidas a la luz del ordenamiento en tanto se encuentren debidamente motivadas de forma sólida, tal como lo mencionamos líneas atrás al abordar el tema de los elementos del acto administrativo.

 

 

IV.       Conclusiones

 

1.- Esta Procuraduría carece de atribuciones para pronunciarse sobre la materia de Hacienda Pública y contratación administrativa, en la cual la Contraloría General ejerce una competencia exclusiva y excluyente. Tampoco nos corresponde otorgar ningún tipo de autorización para que la Administración efectúe contrataciones.

 

2.- La Ley 8285 fija las grandes líneas que marcan el ámbito de competencia de la Corporación. La generalidad no debe confundirse con indefinición. La previsión general de competencias establecida en la ley es el límite y el marco definitorio para las acciones concretas que podrá adoptar la Administración activa en su gestión.

 

3.- La competencia de la CONARROZ comprende la adopción de todos aquellos actos, contratos y/o convenios que resulten apropiados, necesarios y adecuados para perseguir los fines generales establecidos en la ley.

 

4.- La motivación del acto (en la que se plasma y de la cual se desprende el motivo y el fin) se convierte, en esta hipótesis, en el elemento determinante para valorar si resulta apegado al marco de competencias fijado por ley, y por ende si resulta válido desde el punto de vista de la conducta administrativa. Ello por cuanto las razones y motivos que se puedan sostener para la adopción del acto serán las que determinen su conformidad con las competencias genéricas legalmente establecidas.

 

5.- Las normas legales no han concebido a la CONARROZ como una entidad que participe activamente en la intermediación financiera, ni tampoco como una entidad estrictamente de carácter social.

 

6.- La asignación de fondos a título gratuito (donación) debe encontrar sustento en una norma de rango legal que autorice expresamente otorgar ese destino a los fondos públicos.

 

7.- Sin embargo, existe un sinnúmero de acciones que la CONARROZ podría ejecutar, en las que, sin asignar en forma directa y gratuita recursos a los productores o industriales, invierta en actividades, contrataciones o adquisición de servicios que finalmente vayan destinadas a apoyarlos, a beneficiarlos, y a intervenir de un modo directo o indirecto para lograr la estabilidad del mercado.

 

8.- La entidad debe ser proactiva a fin de utilizar sus fondos para implementar este tipo de acciones concretas, en un determinado momento histórico y bajo circunstancias particulares que ameriten y justifiquen tal decisión, con el objetivo de concretar y hacer una realidad las finalidades previstas en el artículo 1° y en el inciso v) del artículo 6 de la Ley 8285.

 

9.- Como tesis de principio, no puede estimarse que la filosofía de la citada Ley 8285 sea propiamente involucrar a CONARROZ en forma directa en todas las actividades sustantivas de producción, industrialización y comercialización del grano. Sin embargo, se prevén excepciones, tales como la importación y comercialización de insumos agropecuarios, así como el almacenamiento del producto, exportación e importación, en ciertos supuestos especiales previstos en la Ley.

 

10.- Las actividades concretas en orden al cumplimiento de los fines previstos en la Ley 8285 pueden comprender acciones preventivas, correctivas, paliativas, directas, indirectas, generales, excepcionales, parciales, ordinarias, extraordinarias, etc., todo lo cual dependerá de las circunstancias específicas que puedan estar presentándose en un determinado momento.

 

11.- El principio de legalidad -visto desde el punto de vista administrativo y financiero- lejos de constituirse en un obstáculo o un factor paralizante de la Administración activa, debe tornar las normas legales genéricas en un marco rector de sus acciones concretas pertinentes, oportunas y adecuadas, las cuales resultarán plenamente válidas a la luz del ordenamiento, en tanto se encuentren debidamente motivadas.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

ACG/meml