23 de diciembre, 2011

C-336-2011

 

 

Señora

Olga Marta Corrales Sánchez

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad

 

 

Estimada Señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° CNDC-026-07, del 30 de enero del 2007, en virtud del cual, atendiendo el acuerdo n.° 11 adoptado por el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, en la sesión ordinaria n.° 1235-07, celebrada el 24 de enero del 2007, requiere el criterio de este órgano superior consultivo técnico jurídico respecto de

 

 “[…] si la figura de asociación de desarrollo comunal creada bajo los términos de la Ley 3859 es también aplicable en forma plena a las organizaciones de segundo, tercero y cuarto grado creadas al tenor de la misma legislación a saber: uniones cantonales y zonales, federaciones provinciales y regionales y confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo.”

 

            Al efecto, se nos adjunta el criterio legal emitido por el Área Legal y de Registro de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) que, en lo que interesa, indica:

 

“El asunto planteado, indica usted, surge a partir del oficio ADJ-250-6 del 14 de noviembre del año en curso, emitido por la Asesoría Jurídica de la Junta Directiva del Banco Popular, mediante el cual se concluye que quienes pueden remitir ternas son las organizaciones que ostenten la calidad de figuras asociativas de personas físicas, criterio que deja entonces por fuera la participación al efecto de las organizaciones de segundo grado o más.

[…]

Ciertamente, el legislador partió de un criterio amplio para denominar este tipo de agrupación como asociación de desarrollo comunal, extendiéndola a las organizaciones de segundo o más grado, concediéndoles los mismos beneficios que a las organizaciones de segundo o más grado, tal es el caso de la declaratoria de interés público definida en el artículo 14 de la ley, así como los recursos previstos en el artículo 19 de la misma ley.

Restringir el criterio de asociaciones de desarrollo comunal, resulta a nuestro criterio como dependencia asesora jurídica en esta materia, absolutamente disconforme con el ordenamiento jurídico, por las razones ya apuntadas.

Consecuentemente, al referir la normativa en estudio que cada junta de crédito local contará con tres miembros propietarios, uno escogido de entre las ternas que al efecto remitan las asociaciones de desarrollo comunal, ha de entenderse que bajo esta denominación también deben incorporarse las organizaciones creadas al amparo de la Ley 3859, que corresponden a agrupaciones de segundo u otro grado, ergo uniones, federaciones y Confederación Nacional.” Lo subrayado no es del original.

 

 

I.                   SOBRE LA LIBERTAD DE ASOCIACIÓN EN GENERAL

 

La libertad de asociación se encuentra consagrada en el artículo 25 de nuestra Constitución Política, el cual proclama:

 

“Los habitantes de la República, tienen derecho de  asociarse para fines lícitos y que nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna”.

 

            De esta manera se garantiza al máximo rango normativo y con el más alto nivel de protección jurídica una de las facultades más consustanciales del ser humano como lo es la sociabilidad.  Junto a la libertad de expresión y el derecho al sufragio, la libertad de asociación constituye la base del régimen democrático, pues más allá de su dimensión individual de derecho subjetivo, constituye un elemento objetivo del ordenamiento, sin el cual, como ha señalado el Tribunal Constitucional Español, “quedarían reducidos a formas huecas las instituciones representativas y absolutamente falseado el principio de legitimidad democrática.” (Sentencia n.° 6 del 16 de marzo de 1981).

 

La libertad de asociación consagrada en el citado artículo 25 de nuestra Constitución Política contempla dos facetas o manifestaciones: por un lado la libertad positiva de fundar y participar en asociaciones o adherirse y pertenecer a ellas; y por otro el ejercicio negativo de la libertad, en virtud del cual, no es  posible obligar a ninguna persona a formar parte de asociaciones ni permanecer en ellas.   Así lo ha reconocido la Sala Constitucional al señalar que:

 

“[...] el contenido esencial del derecho de asociación que desarrolla el artículo 25 constitucional le reconoce a toda persona una protección fundamental en la doble vía como tal derecho se puede manifestar, sea mediante la llamada libertad positiva de fundar y participar en asociaciones o de adherirse y pertenecer a ellas, así como en el ejercicio negativo de la libertad, en virtud del cual no es posible obligar a ninguna persona a formar parte de asociaciones ni a permanecer en ellas. [...] Debe tenerse en claro, como lo ha sostenido la doctrina, que las libertades públicas no son otra cosa que el reconocimiento constitucional de la autonomía personal; precisamente por ser un ámbito de autonomía, las facultades que lo integran pueden ser ejercidas o no con idéntico poder de autodeterminación.” Sentencia n.° 5483-95, de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995.

 

            Ahora bien, es claro que el artículo 25 de la Constitución Política desarrolló un género que podría denominarse “asociación pura”, que responde al más amplio reconocimiento constitucional de la autonomía personal, sin excluir la posibilidad jurídica de que existan otras modalidades de asociación. En efecto, la misma Constitución reconoce otras modalidades de asociación, con regímenes jurídicos distintos, como es el caso de los partidos políticos (artículo 98), el cooperativismo (artículo 64), los sindicatos y cámaras (artículo 60).

 

Además, la libertad de asociación puede ejercitarse de conformidad con las distintas modalidades que la legislación común contempla en diversas normativas especiales.  Así, tenemos la Ley de Asociaciones, n.° 218 del 8 de agosto de 1939; la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), n.° 3859, de 7 de abril de 1967 y sus reformas; la Ley de Fundaciones, n.°. 5338, del 28 de agosto de 1973; la Ley de Asociaciones Cooperativas, n.° 6756, del 5 de mayo de 1982; la Ley de Asociaciones Solidaristas, n.° 6970 del 7 de noviembre de 1984; así como las distintas leyes orgánicas de los Colegios Profesionales.

 

 

II.                NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD

 

Tal y como indicamos en el apartado anterior, una modalidad de la libertad de asociación se manifiesta a través de la creación de asociaciones de desarrollo comunal, reguladas en la Ley n.° 3859, de 7 de abril de 1967 y sus reformas. La referida ley fomenta la constitución de las citadas asociaciones como un medio de estimular a las comunidades a organizarse para luchar, junto a los organismos estatales, por el desarrollo económico y social del país. Así se desprende de lo dispuesto en los artículos 14 y 15 que, por su orden, disponen:

 

"Artículo 14.-

Declárase de interés público la constitución y funcionamiento de asociaciones para el desarrollo de las comunidades, como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país." Lo subrayado no es del original.

 

"Artículo 15.-

Las comunidades del país que deseen organizarse para realizar actividades de desarrollo integral o específico en su propio beneficio y en beneficio del país, pueden hacerlo en forma de asociaciones distritales, cantonales, regionales, provinciales o nacionales, las cuales se regirán por las disposiciones de la presente ley." Lo subrayado no es del original.

 

Por su parte, los artículos 11 y 12 del Reglamento a la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Decreto Ejecutivo n.º 26935-G, del 26 de marzo de 1998, disponen:

 

"Artículo 11.-

Las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada. Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas del derecho privado, y como tales, están autorizadas para promover o realizar un conjunto de planes necesarios para desarrollar social, económica y culturalmente a los habitantes del área en que conviven, colaborando para ello con el Gobierno, las municipalidades y cualesquiera organismos públicos y privados. De esta misma forma se incorporan a las estrategias y planes de desarrollo regional y a la descentralización." Lo subrayado no es del original.

 

"Artículo 12.-

Las asociaciones de desarrollo de la comunidad serán de dos tipos:

a) Integrales: son asociaciones que representan a personas que viven en una misma comunidad y para cuya constitución es necesario que se reúnan por lo menos cien de ellas, mayores de quince años.

b) Específicas: son asociaciones cuya finalidad es desarrollar objetivos específicos que favorezcan las condiciones económicas, sociales y culturales de una comunidad. Para su constitución es necesario que se reúnan al menos cincuenta personas, mayores de quince años. También podrán constituirse asociaciones específicas de carácter sectorial a nivel nacional".

 

De la normativa transcrita se desprende, claramente, que las asociaciones de desarrollo comunal, en sus distintas modalidades (integral y específico), son entidades regidas por el derecho privado. A pesar de ser organizaciones cuya constitución y funcionamiento ha sido declarada de interés público, ello no les da ese carácter y, en consecuencia, no se encuentran sujetas al régimen de derecho público propio de las entidades públicas. Y así lo han reconocido tanto la Procuraduría General de la República como la Sala Constitucional, en diferentes oportunidades.  Por ejemplo, la Procuraduría, en el Dictamen C-104-93, de 4 de agosto de 1993, en lo que interesa, indicó:

 

"El legislador concibió a este tipo de asociaciones como un medio de estimular a las comunidades para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país (artículo 14 de la Ley Nº 3859).

Lo anterior significa que en la idea que imperó en la gestación legal de tales asociaciones, se tuvo siempre presente que dichas organizaciones comunales guardarían en todo momento su naturaleza jurídica de personas jurídicas particulares, sea, sometidas al régimen de derecho privado, siendo por lo tanto distintas y separadas y por ende no sometidas al régimen de derecho público propio de la Administración Pública. [...] Nótese entonces, reiterando lo expresado líneas atrás, que la idea fundamental que dio origen a estas organizaciones sociales comunales, fue la de que se constituyeran como sujetos o personas jurídicas privadas, con una serie de objetivos y fines comunales de bienestar general, que si bien vendrían a coadyuvar, colaborar y realizar esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes públicos, para la prosecución de los fines expresados, no les serían aplicables por ello las disposiciones y régimen de derecho público propio de la Administración Pública." En similar sentido similar pueden consultarse los pronunciamientos C-113-93, del 25 de agosto de 1993; C-117-97, del 30 de junio de 1997; C-014-99, del 15 de enero de 1999; C-111-99, del 2 de junio de 1999; OJ.-172-2004, del 13 de diciembre del 2004; y C-052-2005, del 8 de febrero del 2005.

 

Igualmente, la Sala Constitucional ha reconocido la naturaleza privada de las asociaciones de desarrollo de la comunidad y al efecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias número 3393-1992, 6228-1996, 2222-1998, 714-2001,12187-2001 y 1057-2003.

 

 

III.             sobre el fondo de la consulta

 

Solicita la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad que este órgano consultivo aclare si la figura de asociación de desarrollo comunal, creada bajo los términos de la Ley n.° 3859, es también aplicable, en forma plena, a las organizaciones de segundo, tercero y cuarto grado, creadas al tenor de la misma legislación.

 

Además, del criterio legal que se adjunta a la consulta se desprende que, en definitiva, lo que interesa conocer es si las organizaciones de segundo grado o más, pueden remitir ternas para conformar las Juntas de Crédito Local del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

 

De un análisis de la normativa aplicable al efecto, así como de la jurisprudencia administrativa existente, esta Procuraduría determina que no es posible confundir las asociaciones de desarrollo comunal con las demás agrupaciones que permite crear la Ley n.° 3859 y su reglamento, pues se trata de personas jurídicas diferentes entre sí.

 

Conforme se puede apreciar, el Capítulo III de la Ley en comentario se refiere a las “Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad”, señalándose desde el artículo 14 hasta el 25, inclusive, todo lo referente a su constitución, estatutos, órganos, financiamiento, facilidades administrativas, representación judicial y extrajudicial, autorización para realizar toda clase de operaciones dirigidas a la consecución de sus fines, prohibiciones, etc. Posteriormente, en el Capítulo  IV, regula lo concerniente a la inscripción y registro de tales asociaciones.  Finalmente, en el Capítulo V, se establecen disposiciones varias, como las relativas a los  beneficios y exenciones de tributos a los que tendrían derecho tales organizaciones (artículos 26, 37 y 38).

 

Ahora bien, la posibilidad de formar uniones, federaciones y confederaciones, aparece casi al final de la Ley en comentario, concretamente en el artículo 41, el cual deja al Reglamento la definición y procedimientos aplicables para la constitución de tales organizaciones:

 

“Artículo 41.- Dos o más asociaciones de desarrollo comunal pueden fusionarse en una sola, formar uniones, federaciones y confederaciones. El reglamento definirá cada uno de estos aspectos e indicará los procedimientos aplicables a cada caso.” Lo subrayado no es del original.

 

Por su parte, el Reglamento a la Ley sobre el Desarrollo a la Comunidad, Decreto Ejecutivo n.° 26935, del 20 de abril de 1998, en su artículo 11 reafirma lo dispuesto en la Ley, en el sentido de que las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada.

 

Y en cuanto a las uniones (cantonales o zonales), federaciones (provinciales o regionales)  y confederación, el Capítulo V del citado Reglamento se encarga de definir su constitución en los siguientes términos:

 

“Artículo 63.—Las asociaciones de desarrollo cuya área jurisdiccional esté comprendida dentro del territorio que abarca un cantón o zona, podrán integrarse en uniones cantonales o zonales, siempre que haya consenso y participación por lo menos de más de la mitad de las asociaciones comprendidas dentro del mismo cantón o zona. La unión con otras asociaciones no hace perder a ninguna de ellas su propia individualidad y es nula toda cláusula que les coarte la libertad irrestricta de asociarse a la unión. Los límites de las uniones lo conformarán los límites de las asociaciones afiliadas.” Lo subrayado no es del original.

 

“Artículo 64.—-Más de la mitad de las uniones cantonales o zonales podrán formar una federación provincial o regional y más de la mitad de éstas podrán formar una confederación de desarrollo comunal.” Lo subrayado no es del original.

 

Asimismo, y en lo que interesa para la presente consulta, el artículo 66 del Reglamento en comentario, dispone:

 

“Artículo 66.—Las uniones cantonales o zonales, las federaciones provinciales o regionales y la Confederación, se regirán en lo aplicable y en lo no previsto en el presente capítulo, por las normas relativas a las asociaciones de desarrollo integral establecidas en este reglamento y a sus propios estatutos, en cuanto a constitución, funcionamiento y disolución.” Lo subrayado no es del original.

 

 

            De la normativa transcrita se desprende, en primer término, que la mitad de las asociaciones existentes en un mismo cantón o zona pueden formar una "Unión", lo cual no afecta la individualidad de cada una de ellas, la cual permanece incólume a pesar de formar parte de otra persona jurídica asociativa.

 

En segundo lugar, la normativa en referencia permite a la mitad o más de las uniones cantonales o zonales a formar una federación (provincial o regional) y, a más de la mitad de éstas, a formar una confederación de desarrollo comunal.

 

Ahora bien, a pesar de que el artículo 66 del Reglamento –antes trascrito- establece que las uniones (cantonales o zonales), las federaciones (provinciales o regionales) y la Confederación, se regirán en lo aplicable y en lo no previsto en el referido Reglamento y en sus propios estatutos, por las normas relativas a las asociaciones de desarrollo integral, en cuanto a constitución, funcionamiento y disolución, es lo cierto que se trata de personas jurídicas diferentes, con regulaciones específicas en cuanto a su constitución, inscripción, fines, estatutos, órganos, funcionamiento y patrimonio. Por consiguiente, repito, por tratarse de personas jurídicas diferentes, no podrían equiparase de forma plena.

 

Y en tal sentido se ha pronunciado la Procuraduría General de la República en varias oportunidades. Por ejemplo, mediante Dictamen C-082-81, del 5 de mayo de 1981, en la que se consultó acerca de si las exenciones otorgadas a favor de las asociaciones de desarrollo alcanzaban también a las uniones, la Procuraduría indicó:

 

“De las normas citadas y transcritas queda en plena evidencia que la ley regula y otorga exenciones en forma exclusiva a las Asociaciones de Desarrollo Comunal, de lo cual se infiere que, legalmente, sólo  éstas pueden ser titulares de la exención que regula el artículo 36 transcrito supra.

Nótese, por otra parte, que la posibilidad que otorga la ley de formar Uniones, Federaciones y Confederaciones, aparece en una disposición casi final del cuerpo legal que se examina (artículo 41), y se deja al Reglamento la definición y procedimientos aplicables para la constitución de tales organizaciones. De allí que éstas carecen de norma legal expresa que les  otorgue exoneraciones y, además, de acuerdo con el  artículo 6 del Código Tributario resulta legalmente imposible otorgarles -por analogía- los beneficios exonerativos de que gozan las Asociaciones.” Lo subrayado no es del original.

 

            Y otro pronunciamiento, en el que se evacuó, precisamente, una consulta relativa a si los presidentes de las uniones cantonales de asociaciones de desarrollo comunal podían  participar en la asamblea que debía realizarse para definir el  nombramiento de los representantes de las Asociaciones Integrales de Desarrollo de la Comunidad, que en aquella época  integraban la Junta Directiva Nacional del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, la Procuraduría, luego de analizar la normativa en referencia, en lo que interesa, indicó:

 

“[…] Como consecuencia de los preceptos supra citados, se ha planteado la hipótesis de que los Presidentes de la Uniones Cantonales pueden participar en dicha Asamblea. De este modo -tal y como ha sido analizado en su estimable consulta- el punto medular del asunto sometido a nuestra consideración, gira en torno a la naturaleza jurídica de las Uniones Cantonales.

Son similares estas organizaciones a las Asociaciones para el Desarrollo Integral de la Comunidad? o, dicho de otro modo, ¿existen diferencias entre ambas organizaciones?

En la respuesta a dichas interrogantes encontraremos la solución de la problemática que nos ocupa. […].

Como puede observarse, nuestro ordenamiento se ha encargado de establecer regulaciones específicas para las Asociaciones de Desarrollo Integral propiamente dichas y las Uniones Cantonales. No sólo les otorga a cada una de esas organizaciones su especial denominación, sino que les brinda tratamiento diferente. Ello resulta significativo para efectos de nuestro estudio, en razón de que constituye un primer factor que debe ser objeto de apreciación al momento de establecer conclusiones.         […].

De la simple lectura del precepto supra transcrito encontramos -expresamente establecido-otro aspecto relevante: no solo nuestro ordenamiento positivo le otorga diferente denominación a ambas organizaciones sino que, además, se dispone en forma imperativa que el presidente de la Unión Cantonal deberá formular ante la Dirección la respectiva solicitud de inscripción al Registro, acompañada de la documentación de rigor.

Y ello así en consideración a un extremo determinante: La Uniones Cantonales debidamente inscritas adquieren plena personería jurídica, esto es, se constituyen en personas morales diferentes a las asociaciones que las integran. […].

VI. CONCLUSION:

De los expuesto se infiere que los términos "Asociación Integral de Desarrollo" y "Unión Cantonal" no son sinónimos, y que el Presidente de la segunda no puede participar en la Asamblea que debe proceder al nombramiento de los representantes de las Asociaciones de Desarrollo Integral de la Comunidad, que integran la Junta Directiva Nacional del Banco Popular y de Desarrollo Comunal."  Dictamen C-083-83, del 21 de marzo de 1983. Lo subrayado no es del original.

 

De conformidad con lo anterior, por tratarse de personas morales diferentes, con fines y regulaciones específicas, no resulta admisible equiparar, en forma plena, la figura de la asociación de desarrollo comunal, creada bajo los términos de la Ley n.° 3859, con las uniones (cantonales y zonales), las federaciones (provinciales y regionales) y la Confederación Nacional de Desarrollo comunal, creadas al tenor de la misma legislación.

 

En todo caso, el artículo 3 del Reglamento vigente para las juntas de crédito local, aprobado por la Junta Directiva Nacional del Banco Popular en sesión n.° 4607, del 11 de setiembre del 2008, en lo que interesa, dispone:

 

“Artículo 3º—Integración. Cada Junta Local contará con tres miembros propietarios, uno escogido de entre las ternas que al efecto remitan las Asociaciones de Desarrollo Integral de primer grado, y el resto de entre las que envíen las organizaciones de primer grado integrantes de los demás Sectores que conforman la Asamblea de los Trabajadores y Trabajadoras. […].” Lo subrayado no es del original.

 

Conforme se puede apreciar, las legitimadas para enviar ternas para conformar las Juntas de Crédito Local, encargadas de dirigir las sucursales del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Orgánica de dicho Banco, n.° 4351, del 11 de julio de 1969, son las asociaciones de desarrollo integral de primer grado.

 

Por consiguiente, los representantes de las uniones (cantonales o zonales), las federaciones (provinciales o regionales) y de la confederación de desarrollo comunal, no estarían legitimados para participar en las asambleas de representantes de las asociaciones de desarrollo integral, encargadas de escoger las ternas de las cuales se elegirá a los representantes de tales asociaciones  ante las juntas de crédito local encargadas de dirigir las sucursales del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

 

 

IV.             ConclusiÓN

 

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de  la Procuraduría General de la República que:

 

  Por tratarse de personas morales diferentes, con fines y regulaciones específicas, no resulta admisible equiparar, en forma plena, la figura de la asociación de desarrollo comunal, creada bajo los términos de la Ley n.° 3859, con las uniones (cantonales y zonales), las federaciones (provinciales y regionales) y la Confederación Nacional de Desarrollo comunal, creadas al tenor de la misma legislación.

 

En todo caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento vigente para las Juntas de Crédito Local -encargadas de dirigir las sucursales del Banco Popular y de Desarrollo Comunal-, las legitimadas para enviar ternas para conformar dichas Juntas, lo son las asociaciones de desarrollo integral de primer grado.

 

                                                                                Atentamente,

 

 

 

                                                                                Msc. Omar Rivera Mesén

                                                                                Procurador

                                                                                Área de Derecho Público

OMR/dms