20 de enero, 2012

C-019-2012

 

Señora

Laura Alfaro Maykall

Ministra

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio DM-452-11 de 9 de agosto de 2011, mediante el cual se nos ha consultado sobre la vigencia de la Ley N.° 7775 de 29 de abril de 1998.

 

Al efecto se indica que la Ley N.° 7775 ha creado la denominada Región de Heredia. Sin embargo, estima que con la derogación de la figura administrativa de las Gobernaciones, se debe entender que ha quedado derogada también la normativa que daba sustento a la existencia de la Región de Heredia.

 

En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ha adjuntado el criterio de la Asesoría Jurídica institucional de fecha 8 de agosto de 2011.

 

De acuerdo con el criterio jurídico institucional, la Ley N.° 7775 se encuentra tácitamente derogada.

 

Al respecto, y para fundamentar su tesis, la Asesoría Jurídica institucional advierte que la Región de Heredia constituía un órgano “íntimamente ligado de manera directa e indisoluble con la existencia de la Gobernación de la Provincia de Heredia”, de tal forma que con la derogación de esa figura administrativa – operada a través del Código Municipal de 1998 – perdió también su vigencia. La Asesoría Jurídica acota que luego de la promulgación del Código Municipal, no se sancionó ninguna norma legal que transfiriera la Región de Heredia a otro centro institucional.

 

Con el propósito de dar satisfactoria respuesta a la cuestión consultada – quaestio iuris – se ha estimado oportuno referirse a los siguientes puntos: a. En orden al alcance de la Ley N.° 7775, y b. Derogatoria de la Ley N.° 7775.

 

 

A.        EN ORDEN AL ALCANCE DE LA LEY N.° 7775

 

La Ley N.° 7775 de 29 de abril de 1998 – Ley de Creación de la Región de Heredia (LCRH) – ha sido promulgada con escaso un día de diferencia del Código Municipal de 1998 – Ley N.° 7794 de 30 de abril de 1998 -.

 

Ahora bien, la Ley N.° 7775 ha tenido por objeto la creación de un órgano denominado la Región de Heredia.

 

Por disposición expresa del artículo 1 LCRH, la Región de Heredia habría de constituir un órgano adscrito a la antigua Gobernación de esa Provincia y su cometido principal sería la planificación del desarrollo socioeconómico de la misma. Se transcribe la norma comentada:

 

ARTÍCULO 1.- Créanse la Región de Heredia y su subregión de Sarapiquí, órganos adscritos a la Gobernación de Heredia, para la investigación y planificación del desarrollo socioeconómico de la provincia.

 

Concretamente, la Región de Heredia habría tenido por función esencial la coordinación de las políticas, estrategias, programas y proyectos que las autoridades locales y nacionales intentasen implementar y que incidieran en el desarrollo provincial. Al efecto, la Ley N.° 7775 habría previsto un órgano esencial de la Región denominado el Consejo Regional de Desarrollo de Heredia:

 

ARTÍCULO 3.- Créase el Consejo Regional de Desarrollo de Heredia como instancia coordinadora y supervisora para formular y planificar políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de desarrollo provincial, ante las autoridades nacionales, provinciales, cantonales y locales

 

            Ahora bien, resulta indudable que con la promulgación de la Ley N.° 7775 no solamente se habría creado una “instancia coordinadora” – concepto utilizado por la Ley - sino que  dicha “instancia” habría sido adscrita a la entonces Gobernación de Heredia.

 

            Ciertamente, debe destacarse que la Región de Heredia, y por consecuencia su Consejo Regional de Desarrollo, habrían sido concebidos por la Ley como un órgano adscrito a la Gobernación de esa Provincia.

 

            Lo anterior es de gran relevancia.

 

            Desde los dictámenes C-55-1987 de 10 de marzo de 1987 y C-115-1989 de 4 de julio de 1989, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha subrayado que el concepto adscripción – referido a órganos y entes públicos – no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo.

 

Sin embargo, incluso desde entonces, se admite que la relación de adscripción, particularmente cuando se refiere a órganos, ya implica per se cierta dependencia orgánica entre el adscrito y el centro administrativo principal. Luego, se ha afirmado que la “adscripción” limita en algún modo la libertad de los órganos, aún cuando se les reconozca un grado de desconcentración, y supone una distribución de competencias entre el órgano adscrito y aquel al que se adscribe. Transcribimos por su claridad el dictamen C-115-1989:

 

C.-

" La adscripción ".

El concepto de "adscripción" referido a entes u a órganos públicos no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo. Podría afirmarse, incluso, que constituye una "innovación" de nuestro legislador referida a ciertos órganos o entes que presentan una particularidad, por su relación con el Poder Ejecutivo. Por medio de esa palabra se hace referencia a esa ralación estrecha con el Ejecutivo. Relación que no será la misma según se esté ante un órgano o un ente.

En relación con el término "adscrito", la Procuraduría externó su criterio en dictamen C-055-87 de 10 de marzo de 1987. Dado que dicho dictamen enfatiza sobre el carácter impreciso del término y la imposibilidad de identificarlo pura y simplemente con el concepto de "dependencia orgánica", consideramos conveniente transcribir los párrafos atinentes al caso:

"El término "adscrito" ha sido utilizado por el legislador costarricense en relación con órganos desconcentrados..., en relación con entes públicos menores, que como tales tienen personalidad jurídica, patrimonio y competencia propia y gozan de independencia administrativa. Ahora finalmente lo vemos en la Ley General de Presupuesto para el año en curso, utilizado en relación con una empresa del Estado.

Como tal término dentro del Derecho no acarrea características especiales al sujeto a quien se le aplica, sino que aquél mantiene su propia estructura y naturaleza jurídica, estima la Procuraduría General de la República, que únicamente puede servir de criterio interpretativo de las normas que rigen los órganos, entes o empresas que se "adscriben", para lo cual, por carecer de contenido propio se deberá de recurrir al significado del término, tal como lo indica la Real Academia Española.

Lo anterior nos lleva a afirmar que nuestro legislador ha pretendido a través de la utilización de dicho término limitar en algún grado la libertad de órganos, entes o empresas. Y al citar el término "organos" debe entenderse que nos referimos necesariamente a los que gozan de algún grado de desconcentración...

Debe quedar claro que tales pretensiones del legislador no se han logrado, pues, como se dijo, el término "adscrito" no esta delimitado jurídicamente, carece de contenido propio y en consecuencia por sí mismo no confiere mayor o menor grado de libertad al órgano, ente o empresa a quien se le aplique; será el resto del ordenamiento jurídico quien nos señale el grado de libertad o dependencia en que se encuentre el sujeto a quien se le aplique en relación con el órgano o ente al que se "adscriba". (El subrayado no es del original)

En complemento de lo expuesto en el citado dictamen, suscrito por la licenciada Mercedes Solórzano, Procuradora Asesora, cabe recordar que la "adscripción" sólo puede ser establecida por la ley, máxime si se está ante un ente. Sólo será ente adscrito a un Ministerio aquél que la ley establezca como tal, sin que esa adscripción pueda derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a los de un Ministerio ni por el hecho de que el ente forme parte de un sector de los previstos por el proceso de sectorización de la actividad pública o por razones presupuestarias. Lo anterior en virtud de la autonomía administrativa propia de los entes públicos menores y del concepto mismo de personalidad jurídica, que es contrario a toda forma de dependencia. No puede desconocerse, por otra parte, que la adscripción afecta la distribución de competencias entre el ente adscrito y el órgano o ente al que se adscribe. Lo que nos conduce a analizar los alcances de la competencia de la Proveeduría Nacional.

 

Esta doctrina ha sido sostenida de forma consistente por la jurisprudencia administrativa. (Ver, p.e., los dictámenes C-377-2004 de 15 de diciembre de 2004 y C-37-2008 de 7 de febrero de 2008)

 

Se impone, en todo caso, acotar que la jurisprudencia administrativa ha sido coherente al subrayar que la relación legal  de adscripción conlleva a que el órgano adscrito deba ser entendido en términos de que “pertenece” a la estructura administrativa del centro principal. Al respecto, debe citarse el dictamen C-174-2001 de 19 de junio de 2001:

 

El comité no es una organización independiente. Por el contrario, constituye un órgano de la municipalidad. Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho de que sólo le ha sido atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en el concepto de adscripción. Ciertamente, desde el dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987 ha sido clara la posición de la Procuraduría en cuanto que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo. Lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los entes como a los órganos. Precisamente por eso, la adscripción debe ser establecida por el legislador, por lo que no puede derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a otro ente. En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura de la Municipalidad.

 

            Esta tesis ha sido expuesta también en el dictamen C-007-2004 de 9 de enero de 2004:

 

En cuanto al concepto de adscripción, la Procuraduría en otras oportunidades ha manifestado al respecto que "desde el dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987 ha sido clara la posición de la Procuraduría en cuanto que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo. Lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los entes como a los órganos. Precisamente por eso, la adscripción debe ser establecida por el legislador, por lo que no puede derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a otro ente." (El resaltado no es del original) ( Dictamen de la Procuraduría C-174-2001 de 19 de junio de 2001).

En ese sentido, resulta conveniente rescatar la definición del concepto "adscribir" contenida en el Diccionario de Derecho Público de Fernández Vázquez, el cual señala que tal término significa: "Agregar una persona al servicio de un organismo o darle un destino determinado. Es muy frecuente en la Administración Pública. (…) El adscrito conserva su vínculo, incluso presupuestario, con el organismo al cual pertenece, es decir con el organismo de origen." (FERNÁNDEZ VÁZQUEZ (Emilio). "Diccionario de Derecho Público". Editorial Astrea. Buenos Aires, 1981. Pg.38).

 

Debe insistirse, el adscrito conserva su vínculo, incluso presupuestario con el organismo al que pertenece.

 

            Ergo, resulta claro que por su relación de adscripción, la Ley N.° 7775 habría configurado la denominada Región de Heredia como un órgano dentro de la estructura administrativa de la antigua Gobernación de esa Provincia.

 

Dicho de otra forma, es indudable que entre la Región y la Gobernación habría existido una relación orgánica. Lo anterior por virtud del tenor expreso del  propio 1 LCRH.

 

Sin embargo, debe destacarse que la Ley de Creación de la Región de Heredia habría contemplado otras disposiciones que evidencian, y por tanto refuerzan, la relación de vinculación que habría existido con la Gobernación.

 

En primer lugar, debe denotarse que el artículo 4 LCRH ya establecía una forma de unión personal entre el Consejo de la Región y la Gobernación. Esto al establecer que el Consejo debía ser presidido por el Gobernador de la Provincia. (En relación con estas formas de unión personal puede verse ORTIZ ORTIZ. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. 2002. P.72)

 

Por claridad transcribimos, en lo conducente, el artículo 4 LCRH:

 

ARTÍCULO 4.- El Consejo Regional de Desarrollo de Heredia estará integrado por los siguientes miembros:

a) El Gobernador de la provincia, quien lo presidirá.

 

No debe soslayarse la relevancia e importancia que la Ley N.° 7775 habría atribuido a la Presidencia del Consejo.

 

Básicamente, el artículo 7 de esa Ley habría otorgado al Gobernador de la Provincia – en su condición de Presidente del Consejo – atribuciones suficientes para coordinar y dirigir las labores de ese órgano colegiado y para supervisar la ejecución de sus acuerdos por parte de la Secretaría Ejecutiva. Nótese que incluso correspondía al Gobernador establecer el orden del día del Consejo y que gozaba de un privilegio de doble voto -  también conocido como voto de calidad -en caso de empate:

 

 ARTÍCULO 7.- Las funciones del Presidente del Consejo Regional de Desarrollo de Heredia serán:

a) Presidir el Consejo Regional y convocar a sesiones, ordinarias o extraordinarias, y elaborar el orden del día, considerando las peticiones formuladas por los miembros del Consejo al menos con tres días de anticipación.

b) Controlar y supervisar los acuerdos de la Secretaría Ejecutiva y darles seguimiento.

c) Participar en el Consejo Interregional de Desarrollo y en las instancias y actividades que ameriten la representación del Consejo Regional de Desarrollo de Heredia.

d) Designar comisiones consultivas para el estudio y análisis de problemas o situaciones particulares de la región, a fin de proponer soluciones o acciones que deben tomar los órganos del Consejo Regional de Desarrollo de Heredia.

e) Firmar las actas del Consejo Regional en conjunto con la Secretaría.

f) Velar porque el Consejo Regional cumpla con las leyes y los decretos que regulan sus facultades.

g) Velar por el buen funcionamiento de los órganos del Consejo Regional.

h) Ejecutar los acuerdos del Consejo Regional.

i) Resolver en caso de empate, cualquier asunto, para lo cual tendrá doble voto.

j) Participar en las reuniones de los comités sectoriales cuando se requiera.

k) Rendir el informe anual de las gestiones ante el Consejo Regional.

 

Es decir que la Ley N.° 7775 habría establecido  un titular común para la Región y la Gobernación de Heredia, de tal forma que el Consejo de Desarrollo se encontraría sometido a un poder de coordinación por parte del Gobernador. Este como representante del Poder Ejecutivo.

 

Luego, es menester recalcar que si bien la Secretaría Ejecutiva del Consejo habría de ser nombrada por éste, dicho órgano habría dependido presupuestariamente de la Gobernación.

 

Al respecto, debe indicarse que el artículo 10 LCRH establecía una disposición para incorporar dentro del presupuesto de la Gobernación de Heredia los recursos financieros necesarios para suplir el funcionamiento de la Secretaría Ejecutiva de la Región.

 

ARTÍCULO 10.- Autorízase al Ministerio de la Presidencia para que en el título 033, Programa de Gobernaciones Provinciales Número 033-00 incluya los recursos económicos suficientes para que la Gobernación de la provincia provea los recursos humanos, materiales y financieros,requeridos para el funcionamiento de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Regional. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica brindará el asesoramiento y la colaboración necesarios conforme a las disposiciones presupuestarias y patrimoniales.

 

Indudablemente, entonces,  entre la Región y la Gobernación de Heredia habría de existir una vinculación, incluso, presupuestaria, pues aquella dependía de los recursos financieros presupuestados por la segunda.

Lo anterior conduce a una inferencia necesaria: la extinción jurídica de la Gobernación de Heredia habría de acarrear también la desaparición de su Región.

 

 

B.        SOBRE LA DEROGATORIA DE LA LEY N.° 7775

 

A esta fecha, es un punto pacífico que el artículo 183 del Código Municipal de 1998 – antiguo artículo 174 – ha derogado las Ordenanzas Municipales de 1867, y por tanto, suprimido la existencia jurídica de todas las Gobernaciones de la República. Al respecto, resulta vital citar el dictamen C-97-1998 de 27 de mayo de 1998:

 

I. PROMULGACION DE LA LEY Nº 7794 Y SUPRESION DE LAS GOBERNACIONES DE

PROVINCIA.

El artículo 174 del nuevo Código Municipal dispone:

"Artículo 174. Deróngase las siguientes leyes: a. Código Municipal, Nº 4574 del 4 de mayo de 1974, b. Ordenanzas Municipales, Nº 20 del 24 de julio de 1867." Mucha de la discusión que se generó a raíz de las atribuciones de las Gobernaciones de Provincia y sus competencias en orden a la autorización de permisos de funcionamiento y materias conexas se derivaba de la existencia de las citadas Ordenanzas Municipales. Sin embargo, no sólo a nivel de competencias se establecían regulaciones de estos órganos. Los numerales 47 y 48 de dichas Ordenanzas establecían:

"ARTICULO 47. La Gobernación de cada Provincia reside en un funcionario con la denominación de Gobernador, agente del Poder Ejecutivo y de nombramiento de este, y con quien se entiende por medio del Secretario de Estado respectivo."

"ARTICULO 48. Para ser Gobernador se requiere: 1º Ser Costarricense en ejercico de los derechos de ciudadano; 2º Ser mayor de veinticinco años; 3º Tener un capital propio que no baje de dos mil pesos; 4º Tener capacidades a juicio del Poder Ejecutivo; y 5º Ser del estado seglar."

Como se desprende con claridad, la existencia del órgano administrativo y los requisitos para el nombramiento de su titular igualmente han sido eliminados del Ordenamiento Jurídico. Ello nos lleva a concluir que, con la promulgación del nuevo Código Municipal, se ha dispuesto la supresión del órgano de la Administración Pública denominado "Gobernador de Provincia", siendo dicho proceder consecuente con el reforzamiento que, tanto a nivel jurisprudencial como legal, han venido recibiendo las Municipalidades del país.

 

Es de suyo, entonces, que al suprimir la Gobernación de Heredia, el Código Municipal también ha dejado sin sustento jurídico a los órganos, incluida la Región Heredia, que formaban parte de su estructura orgánica. Tanto más si dependían de su presupuesto.

 

Ciertamente, es claro que el artículo 183 del Código Municipal de 1998 solamente ha derogado de forma expresa a las Ordenanzas Municipales de 1867 y al anterior Código Municipal.

 

Se constata que el artículo 183 comentado no contiene una disposición que de forma expresa abrogue la Ley N.° 7775.

 

No obstante, es un principio general del Derecho, que la derogatoria de una Ley no solamente tiene el alcance que expresamente se disponga en la Ley nueva, pero que también se extiende a toda otra disposición  del ordenamiento anterior que sea incompatible con la norma legal sobreviniente. Esto es doctrina del artículo 8 del Código Civil.

 

ARTÍCULO 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.

 

Ahora bien, la Doctrina ha señalado que existe incompatibilidad cuando resulte lógicamente imposible aplicar una norma antigua en el tiempo sin violentar la nueva Ley. (Al respecto, DIEZ PICAZO, LUIS MARIA. LA DEROGACION DE LAS LEYES, CIVITAS, Madrid. 1990. P. 302)

 

Debe constatarse, entonces, que existe una incompatibilidad entre el artículo 183 del Código Municipal de 1998 y la Ley N.° 7775.

 

Ya se ha dicho que el artículo 183 citado ha tenido por virtud derogar el marco normativo que daba sustento a las Gobernaciones Provinciales. Esto es notoriamente incompatible con  la Ley N.° 7775.

 

No se puede sostener lógicamente que la Región de Heredia, órgano que fue adscrito a la Gobernación de esa Provincia, pueda sobrevivir a la derogatoria de las normas que daban sustento a ésta.

Por el contrario, entendido rectamente el artículo 183 del Código Municipal, se debe señalar que no solamente han quedado suprimidas las Gobernaciones, sino también todos los órganos que las integraban y pertenecían a ellas.

 

Ergo, debe comprenderse que el efecto derogatorio del artículo 183 del Código de Municipal de 1998 se ha extendido también a la Ley N.° 7775, norma que creaba y regulaba el funcionamiento de un órgano de la Gobernación de Heredia.

 

De todas formas, debe advertirse que, en virtud del artículo 10 de la Ley N.° 7775 existía un vínculo presupuestario entre la Región y la Gobernación de Heredia, de tal forma que al desaparecer ésta se elimina la fuente de financiamiento de aquella, y por tanto es lógico suponer que la Ley ha suprimido la existencia jurídica de la Región de Heredia.

 

Luego, es necesario señalar que ya en el dictamen C-97-1998 – antes citado – se había mencionado, aunque de forma obiter dictum, que efectivamente la Ley N.° 7775 habría sido derogada por el Código Municipal de 1998.

 

Finalmente, conviene hacer mención en que no escapa a este Órgano Superior Consultivo el inusitado hecho de que entre promulgación de la Ley derogada y el Código Municipal apenas media un día de diferencia.

 

Revisados los correspondientes expedientes legislativos, no se ha hallado ningún antecedente útil para explicar dicho accidente, ni que en la tramitación de ambas leyes se hubiese reparado o discutido  sobre la incompatibilidad entre la Ley N.° 7775 y el Código Municipal.

 

No cabe duda, por consiguiente, que la inadvertida incompatibilidad entre la Ley N.° 7775 y el Código Municipal es el resultado no querido de la denominada inflación legislativa. Al respecto, conviene citar a MARCILLA CORDOBA:

 

“Pero la inflación legislativa no sólo provoca una inferior calidad lingüística, sino que, en segundo lugar,  lesiona el carácter sistémico del ordenamiento: cuantas más materias o más aspectos de una materia se hayan de modificar, mayor será la dificultad para alcanzar la coherencia y unidad del derecho. Así, es altamente probable que surja un conflicto normativo si la nueva creación o la modificación de la una ley no se acompaña de diligencia por parte del legislador para dejar calro que aspectos del régimen jurídico precedente quedan derogados, qué aspectos siguen formando parte de la legislación, cuáles son las novedades que se introducen….”(MARCILLA CORDOB, GEMA. RACIONALIDAD LEGISLATIVA. CRISIS DE LA LEY Y NUEVA CIENCIA DE LA LEGISLACION. Centro de Estudio Políticos y Constitucionales. 2005.P. 179)

 

Por supuesto se reitera que por aplicación de la regla Lex posterior derogat  priori – elevada a rango constitucional por el artículo 129 de la Ley Fundamental de 1949 – debe entenderse que la Ley N.° 7775 se encuentra derogada tácitamente. Esto para preservar la unidad y coherencia del Ordenamiento Jurídico.

 

 

C.                CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye que la Ley N.° 7775 de 29 de abril de 1998 se encuentra tácitamente derogada.

 

 

 

Atentamente,

 

                                                                        Jorge Andrés Oviedo Álvarez

                                                                        Procurador Adjunto

 

 

JOA/dms