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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 337
 
  Dictamen : 337 del 23/12/2011   

23 de diciembre, 2011


C-337-2011


 


Señora


Xinia Contreras Mendoza


Alcaldesa


Municipalidad de Corredores


 


 


Estimada señora


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio IM/235/2011 del 26 de setiembre del 2011, en el cual se solicita criterio técnico jurídico sobre las siguientes interrogantes:


 


“A raíz de un desarrollo en el ámbito de la construcción de infraestructuras de  antes el  estado principalmente: Caja Costarricense del Seguro Social, Bancos Estatales, Ministerio  de Educación Pública, Los Tres Poderes del Estado y otras instituciones públicas, tenemos  el vacío en lo pertinente, si estos tipos de instituciones están exentas de:


A. Pago correspondiente a la Licencia Municipal, es decir si se exoneran de la cancelación que indica la Ley de Planificación Urbana en su artículo 70, Capítulo  Cuarto.


b. La no solicitud de la Licencia para construir estas instituciones, a decir las instituciones públicas también se exoneran de la no presentación de requisitos ante la municipalidad para solicitud del permiso de construcción.


Lo anterior basado ante el no entendimiento que indican los artículos 01, 02, 74, 79, 87 Y 75, 80,  de la Ley 833, Ley de Construcciones y su Reglamento y el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, esto a consecuencia que estos artículos nos indican en resumen:


1. Toda obra ha realizar en jurisdicción de cada ayuntamiento debe tramitar su licencia para construir.


2. Toda institución pública está exenta del pago de la licencia para construir siempre y  cuando sean autorizados y vigiladas por la Dirección General de Obras Públicas o  aquellas dependencias que ejecuten obras con su personal. El subrayado no es del original.


Contemplando lo anterior es en donde nos nace la incertidumbre debido que los proyectos de  construcción de instituciones públicas, nos lo presentan con:


3. La contratación de una empresa privada para desarrollar del proyecto de la entidad  pública. Es decir no ejecutan el proyecto con personal propio.


4. La contratación de profesionales para el diseño del proyecto como la supervisión de este. Es decir no son autorizados, ni vigilados por la Dirección General de Obras  Públicas.


Por lo tanto, basado en los puntos 1,2, que se desprende de los artículos 01, 02, 74, 79, 87 Y 75,  80, de la Ley 833, Ley de Construcciones y su Reglamento y el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana y que pareciera que se vienen a contradecir con lo indicado en los puntos 3
y 4, les solicitamos se pronuncien sobre consulta en primer párrafo, puntos a y b.”


 


            Se adjunta a la presente consulta el criterio legal DL-352-2010 del 30 de julio del 2010, en el cual, el Departamento Legal de la Municipalidad de Corredores llega a la siguiente conclusión:


 


“En consecuencia si su información es correcta y quién realiza esa obra o construcción es una empresa privada esta debe de cumplir con los requisitos que exige la Municipalidad y pagar los impuestos correspondientes y además debe de contar con la licencia municipal para ejercer actividades lucrativas.”


 


 


I.                   SOBRE EL IMPUESTO DE CONSTRUCCIÓN


 


El artículo 169 de la Constitución Política, establece que corresponderá a las municipalidades la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, atribución  que se encuentra desarrollada, no sólo en el Código Municipal al otorgarle a las Municipalidades competencia para proponer sus propios tributos a la Asamblea Legislativa y fijar las tasas y precios por los servicios municipales, sino también en otras leyes especiales; tal es el caso de la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana que le otorga a las  municipales la potestad de control sobre las construcciones que se realicen en las diferentes cantones así, como sobre la planificación regional, tal y como se desprende de los artículos 1 y 87 de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Panificación Urbana. 


 


El impuesto sobre las construcciones surge a partir de lo estipulado en la Ley de Construcciones, 833 del 2 de noviembre de 1949, y la Ley de Planificación Urbana, Ley 4240 de 15 de noviembre de 1968, las cuales le otorgan a los gobiernos locales la potestad de control sobre las construcciones que se realicen en las diferentes poblaciones de la República, así como la planificación regional, tal y como se desprende de los artículos 1 y 87 de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Planificación Urbana.


 


Así pues es necesario señalar que el artículo 74 de la Ley de Construcciones establece la obligación de los particulares de solicitar a las entidades municipales la respectiva licencia para poder efectuar obras de construcción dentro de una localidad. Dispone esa norma:


 


"Artículo 74.-Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente."


 


Sobre la naturaleza de la licencia municipal, esta Procuraduría ha manifestado reiteradamente que "la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad." (entre otros Opinión Jurídica OJ-106-2002 del 24 de julio del 2002).


 


Por su parte, el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, ley 4240 del 15 de noviembre de 1968, autoriza a los gobiernos locales para establecer un impuesto sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen dentro de su jurisdicción territorial de cada cantón. En el citado numeral, el legislador estableció en la ley los elementos esenciales del impuesto sobre las construcciones, a saber; Hecho Generador: la realización de construcciones o urbanizaciones; Sujeto Pasivo: quien realice las construcciones o urbanizaciones dentro de la jurisdicción territorial de la Municipalidad, quien se constituye en sujeto activo o acreedor del tributo; la Base Imponible: el valor de las construcciones, y la tarifa que es hasta un 1% sobre el valor de las construcciones.


 


 


 


 


 


II.                SOBRE EL FONDO


 


Como se deprende de la consulta planteada por la entidad municipal, el objeto de la misma consiste en determinar si los entes del Estado (Caja Costarricense del Seguro Social, Bancos Estatales, Ministerio de Educación, Los Tres Poderes del Estado y otras instituciones públicas) se encuentran en la obligación de contar con la licencia municipal de construcción y del pago del impuesto sobre las construcciones.


 


            En reiteradas ocasiones, este órgano asesor se ha pronunciado sobre la exoneración del pago del impuesto sobre las construcciones a favor de distintas entidades estatales comprendida en el artículo 75 de la Ley de Construcciones. Así en el dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre del 2002, esta Procuraduría señaló:


 


“En primer lugar, cabe señalar que virtud de la potestad de control ejercida por las municipalidades – consagrada en el artículo 169 de nuestra Constitución Política y que en la Ley de Construcciones viene a ser desarrollada en los artículos 1° y 87-, en el artículo 74 de la Ley de Construcciones se establece el deber de los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción en una determinada localidad. Al respecto dispone tal artículo:


"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." (Lo resaltado no es del original)


Sobre la naturaleza de la licencia municipal, la Procuraduría General ha manifestado que "la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad."(Opinión Jurídica OJ-106-2002)


Ahora bien, en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, se establece la única excepción al pago de la licencia de construcción. Dispone esa norma:


"Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas". (El destacado es nuestro).


De las normas citadas, se desprende que el legislador estableció una excepción subjetiva, tanto a favor del Gobierno Central, como de las demás dependencias estatales (éstas siempre y cuando cuenten con la autorización y vigilancia de la Dirección de Obras Públicas), en lo que respecta a la obligación de obtener una licencia municipal para efectuar obras de construcción, siempre y cuando - de conformidad con el numeral 70 de la Ley de Planificación Urbana - las mismas tengan un interés de carácter social. En virtud de ello, a cualquier otra persona, física o jurídica, que realice obras de construcción sin contar con la respectiva licencia municipal (lo cual se considera como una infracción, de acuerdo al Artículo 89 inciso a) de la Ley de Construcciones), deberá de cobrársele no sólo el monto por concepto de los derechos de la licencia (conforme al Artículo 79 de la Ley N°833), sino que además se le impondrá como sanción, el pago de una multa por su conducta omisiva. Al respecto disponen los artículos 82, 88, 90 y 93 de la Ley de Construcciones.


En ese orden de ideas, para poder determinar los alcances de la excepción prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, es necesario deslindar el concepto de "Gobierno", utilizado por el legislador en dicha norma, para posteriormente determinar lo que debemos entender por "dependencias del Estado".


Grosso modo, la doctrina suele referirse al concepto de gobierno según la connotación se le dé, ya sea en sentido amplio, cuando se refiere al Estado representado en su conjunto, es decir, conformado por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, y los respectivos órganos que los constituyen, o bien en sentido estricto, cuando el concepto de Gobierno es utilizado como sinónimo del Poder Ejecutivo. (Al respecto, BADÍA (Juan Fernando). "Estructura Interna de la Constitución. Su Dinámica Política y Factores". Editorial Tirant Lo Blanc, Segunda Edición, Valencia, 1990).


Ahora bien, por su parte, el constituyente decidió incorporar en el artículo 9 de nuestra Constitución Política el término "Gobierno" en un sentido amplio, pues establece, que el " Gobierno de la República " lo ejercen tres Poderes distintos e independientes, a saber: El Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.


Se tiene entonces, que desde el punto de vista constitucional, al hablarse de Gobierno de la República, debemos entender que se habla del "estado- sujeto", entendido éste como aquel que se encuentra conformado por los tres Poderes de la República y, consecuentemente, por los respectivos órganos que los integran.


En ese sentido, debemos interpretar que cuando el legislador dispuso en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, que tampoco necesitarán licencia municipal los "… edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas", hace referencia no a los órganos que conforman la estructura orgánica del Gobierno de la República, - puesto que los mismos, al ser parte de éste, sería ilógico que no se encontraran eximidos de la obligación de solicitar a la municipalidad la respectiva licencia de construcción - sino más bien debemos entender que se refiere a los entes descentralizados del Estado, que cuentan con una personalidad jurídica propia, que los hace sujetos de derecho, distintos del Gobierno de la República.”


 


            Siguiendo esta línea de razonamiento, podemos afirmar entonces que en el tanto las construcciones del Estado sean vigiladas por la Dirección de Obras Públicas, no requieren de Licencia Municipal. En cuanto al pago del impuesto sobre las construcciones, en el tanto se traten de obras de interés social, o de construcciones de instituciones de asistencia médico social o educativas, no se encuentran obligadas a dicho pago, tal y como deriva del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.


 


            Teniendo en cuenta lo anterior, cabe indicar que en lo que respecta a las  construcciones realizadas por la Caja Costarricense del Seguro Social, esta Procuraduría en el dictamen C-376-2006 del 21 de setiembre del 2006, precisó:           


 


“Lo anterior nos lleva a una primera conclusión, en el sentido de que el régimen exonerativo contenido en el artículo 58 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social no solo se mantiene vigente por disposición del artículo 2 inciso l) de la Ley 7293 del 31 de marzo de 1992 que exceptúo de la derogatoria genérica de todos los regímenes exonerativos contenido en el artículo 1° de dicha ley entre otros a las instituciones descentralizadas, sino que el mismo fue subsumido en el artículo 73 constitucional, de cuya interpretación armónico finalista conjuntamente con el artículo 177 – también de la Constitución Política – deriva el principio constitucional de exención general a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social. Lo anterior nos lleva a afirmar entonces que al prevalecer el principio constitucional de exención general a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social, esta  no estaría obligada a pagar el impuesto previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. 


Sin perjuicio de lo expuesto, también podemos arribar a una segunda conclusión y afirmar que la Caja Costarricense del Seguro Social también resultaría exenta del impuesto previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana por cuando en dicha norma se exceptúa del pago de dicho impuesto a las instituciones autónomas, condición que reúne la “Caja” no solo por disposición expresa del artículo 1° de su Ley constitutiva, sino también por disponerlo el artículo 73 constitucional.


Ahora bien, independientemente de que se considere que la Caja Costarricense del Seguro Social resulte exenta del pago del impuesto


sobre construcciones previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la entidad municipal respectiva determinar si las obras que pretende construir la Caja Costarricense del Seguro Social persiguen la satisfacción de los fines que le son propios de acuerdo a su Ley constitutiva y  al artículo 73 de la Constitución Política, lo que implica por sí el cumplimiento de un cometido estatal, tendiente a lograr y satisfacer las finalidades de interés social que enuncian las normas de comentario. Solo en el tanto las obras de construcción cumplan esa finalidad de interés social, estarán exentas del impuesto de construcción. Sobre el particular, la Sala de Casación en sentencia 63 de las 14:50 horas del 18 de junio de 1974, al analizar los alcances del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, manifestó:


“(…) Que, en consecuencia, la demanda sólo puede ser procedente si el Banco actor estuviese amparado por la regla de excepción contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana; regla que, al exigir como requisito de exoneración, que las obras del Estado e Instituciones autónomas sean de " interés social " , no hace otra cosa que distinguir entre éstas y otras de " interés privado " (...); construcciones, las de " interés privado ", que al igual que las de los particulares y por la misma razón que se grava a éstos, sí deben dar lugar a que se satisfaga, por el Estado o las Instituciones Autónomas, la contribución, impuesto o tasa (...),  pero tributo que, según la ley y por la naturaleza de los intereses en juego, no cabe pagar cuando la construcción sea una " obra pública ", cualidad inherente a toda obra que, además de pertenecer a un ente público, persiga la satisfacción de los fines propios del ente, y finalidad ésta que, por implicar el cumplimiento de un servicio público o de un cometido estatal, da a la obra un destino social, una utilidad social, (...) "


En lo que respecta a la licencia de construcción - entendida ésta como el acto administrativo mediante el cual se autoriza la realización de obras de construcción y cuyo objetivo es el control previo del cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción - de conformidad con el artículo 75 de la Ley 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas, la Caja Costarricense del Seguro Social estaría obligada a tramitarla ante la entidad municipal, ello por cuanto de conformidad con la norma de comentario sólo los edificios públicos, sean los construidos por el Gobierno de la República no necesitan  licencia municipal, así como tampoco la requieren los edificios construidos por otras dependencias del Estado cuando sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas. Y es lo cierto que la Caja Costarricense del Seguro Social no forma parte del Gobierno Central, ni tampoco es una dependencia del Estado, aunque si forma parte de la administración descentralizada del Estado de conformidad con el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública, supuesto  no previsto en el artículo 75 de la Ley 833, (sobre el particular puede consultarse el dictamen C-192-95 del 5 de setiembre de 1995).”


 


            De conformidad con lo citado, la Caja Costarricense del Seguro Social está obligada a tramitar la licencia de construcción ante la Municipalidad de Corredores; no obstante, de acuerdo con el régimen exonerativo que goza la Caja, esta entidad está exonerada del pago del impuesto a las construcciones contenido en el artículo 70 de la Ley de Panificación Urbana.


 


            Por su parte, en lo atinente a la aplicación de la obligación de contar con la licencia de construcciones, así como al pago del impuesto sobre dichas construcciones por parte de los Bancos del Sistema Bancario Nacional, este órgano asesor en el dictamen C-151-2007 del 21 de mayo del 2007, dispuso lo siguiente:


 


“Del análisis de los artículos 70 de la Ley de Planificación Urbana, 75 de la Ley de Construcciones, se deduce que existe una exención subjetiva a favor del Estado e instituciones autónomas del impuesto municipal del 1% sobre el valor de las construcciones (Dictamen C-192-95 de 5 de septiembre de 1995, de la Procuraduría General de la República).


Ahora bien, siendo que los bancos del Estado son instituciones autónomas – tal y como se expuso -, podemos afirmar que en principio se encuentran exentos del pago del impuesto previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. Sin embargo, para efectos de otorgar la exención respectiva, debe tenerse presente si las obras a construir por las entidades bancarias indicadas, son de interés social. Sobre el particular, la Sala de Casación en sentencia 63 de las 14:50 horas del 18 de junio de 1974 resolvió en lo pertinente:


" II.-Que, en consecuencia, la demanda sólo puede ser procedente si el Banco actor estuviese amparado por la regla de excepción contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana; regla que, al exigir como requisito de exoneración, que las obras del Estado e Instituciones autónomas sean de " interés social " , no hace otra cosa que distinguir entre éstas y otras de " interés privado " (...); construcciones, las de " interés privado ", que al igual que las de los particulares y por la misma razón que se grava a éstos, sí deben dar lugar a que se satisfaga, por el Estado o las Instituciones Autónomas, la contribución, impuesto o tasa (...), pero tributo que, según la ley y por la naturaleza de los intereses en juego, no cabe pagar cuando la construcción sea una " obra pública ", cualidad inherente a toda obra que, además de pertenecer a un ente público, persiga la satisfacción de los fines propios del ente, y finalidad ésta que, por implicar el cumplimiento de un servicio público o de un cometido estatal, da a la obra un destino social, una utilidad social, (...) "


Lo anterior implica que corresponde en última instancia a la entidad municipal, determinar si las obras de construcción que pretendan construir los bancos indicados por el consultante pretendan la satisfacción de fines propios de los citados entes bancarios, lo que implica por sí, el cumplimiento de un cometido estatal tendiente a lograr y satisfacer las finalidades de interés social que enuncian las normas de comentario. Sólo en el tanto las obras de construcción cumplan esa finalidad de interés social, estarán exentas del impuesto sobre el valor de las construcciones.”


 


            Siguiendo esta línea argumentativa, es necesario indicar en lo que respecta a los Bancos estatales (Bancos del Sistema Bancario Nacional), éstos pese a que son entidades descentralizadas no se encuentran dentro del presupuesto previsto por el artículo 75 de la Ley de Construcciones, que exime de la licencia municipal aquellas construcciones de otras dependencias del Estado, cuando sean autorizadas y vigiladas por la Dirección de Obras Públicas. En cuanto al pago del impuesto sobre construcciones, las entidades bancarias -en principio- se encuentran exentas del pago del impuesto previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, no obstante las entidades municipales deben corroborar que las construcciones a realizar satisfagan un interés público.   


 


            Señala la Municipalidad, que según la documentación en su poder, las obras desarrolladas para construir edificaciones en donde se albergaran las dependencias estatales son construidas por entidades privadas contratadas al efecto, lo cual podría contravenir lo dispuesto en los artículos 1, 2, 74, 75, 79, 80 y 87 de la Ley de Construcciones y 70 de la Ley de Planificación Urbana.


            Analizado el punto, esta Procuraduría es del criterio que, independientemente de quien realice las obras, tanto la dispensa de la licencia establecida en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, como la exoneración comprendida en numeral 70 de la Ley de Planificación Urbana se encuentran diseñadas para que los titulares de las construcciones sean las entidades de Gobierno, sin importar quien sea la que ejecuta las obras materialmente. Es por ello, que la ejecución de las obras puede ser ejercida por otras personas diferentes a las entidades de Gobierno, las cuales, generalmente contratan diferentes servicios para realizar sus edificaciones.


 


            No se puede pasar por alto, que el objeto de la dispensa de la licencia y de la exoneración del impuesto, es –precisamente- él de ayudar económicamente a las entidades de Gobierno, al momento de crear la infraestructura necesaria para hacerle frente a los fines públicos. Esto no lleva a señalar que, sin importar quien ejecuta materialmente las obras, si las construcciones son contratadas por la entidad de Gobierno, a fin de cumplir con un interés social, la dispensa y la exoneración antes referidas, deben ser otorgadas previa petición de dichas entidades.


 


            Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.


 


Atentamente,


 


 


 


 


                                                                       Lic. Juan Luis Montoya Segura


                                                                       Procurador Tributario


 


 


 


Código 17509-2011


JLMS/Kjm