02 de febrero de 2012

C-038-2012

 

Doctora

Daisy María Corrales Díaz, MSc

Ministra de Salud

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio DM-EC-1103-2011, de fecha 13 de enero de 2011, suscrito por su antecesora, la Dra. María Luisa Ávila Agüero, por el cual se nos consulta acerca de la diferencia salarial que se ha venido aplicando, por parte de la Autoridad Presupuestaria, al puesto de Director General de Salud, según sea éste ocupado por un profesional en Ciencias Médicas o de la Salud (Ley Nº 6836 de 22 de diciembre de 1982 y sus reformas) o por algún otro profesional ajeno a la profesiones englobadas en aquellas ciencias; lo cual podría estar violando –a su criterio- el principio constitucional (art. 57) y legal (167 del Código de Trabajo), según el cual “igual salario por igual trabajo”.

 

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría jurídica institucional, materializada en el oficio Nº DAJ-UAL-EC-992-2010, de fecha 7 de junio de 2010, según la cual, contrario a lo que estima la Autoridad Presupuestaria, el salario base del puesto de Director General de Salud debe ser único y no diferenciado, con total independencia de la profesión que ostente la persona que ocupe dicho puesto, pues admitir lo contrario conlleva una violación al principio según el cual “a trabajo igual salario igual”.

 

I.                   ANTECEDENTES DE INTERÉS.

 

-         Por oficio Nº AFP-53-2011, de fecha 21 de enero de 2011, le conferimos audiencia a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria,  a fin de conocer su posición al respecto.

 

-         Mediante Oficio STAP-0201-2011, de fecha 25 de febrero de 2011 –recibido el 3 de marzo del mismo año-, la Directora Ejecutiva de la Autoridad Presupuestaria, señala que el puesto del Director General de Salud es un puesto de   confianza excluido del Régimen estatutario de Servicio Civil (art. 4º inciso g) del Estatuto de Servicio Civil) y que el mismo puede ser ocupado tanto por un profesional en Ciencias Médicas o de la Salud, como por un profesional en cualquier otro campo del conocimiento, según las atinencias asignadas al cargo (carrera de Administración, por ejemplo). Y que con base en lo dispuesto por la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas -Nº 6836 de 22 de diciembre de 1982 y sus reformas-, el salario y los incentivos serán diferentes según la profesión que ostente quien ocupe el cargo. Así, si es un profesional en Ciencias Médicas o de la Salud se le aplicará el salario base correspondiente a la categoría G-11 establecido en la citada Ley Nº 6836 y los incentivos o pluses específicos (anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva, bonificación adicional y dedicación administrativa) que dicha normativa especial prevé. Mientras que si es un profesional de otro campo se le aplicará el salario base fijado por la Autoridad Presupuestaria –que es cuantitativamente mayor al asignado a la categoría G-11-, más aumento anual, puntos por carrera profesional y prohibición al ejercicio profesional. Por lo que concluye que dicha diferencia retributiva no constituye un trato discriminatorio, sino que se basa en que los supuestos de hecho, como término de comparación, no guardan identidad, por lo que dicha diferenciación la reconoce la misma ley.

 

II.                CONSIDERACIONES PREVIAS.

 

Antes del entrar a analizar los temas consultados, debemos hacer algunas aclaraciones previas. En primer lugar, y tal y como lo hemos manifestado en otras ocasiones, sólo el Tribunal Constitucional tiene competencia para determinar si una norma legal quebranta o no el Derecho de la Constitución (valores, principios o normas). Como es bien sabido, el numeral 10 de la Carta Fundamental diseñó un sistema de control de constitucionalidad concentrado, por lo que sólo ese órgano fundamental del Estado tiene competencia para determinar, a ciencia cierta, si un precepto legal es o no contrario al principio de igualdad.

 

Ahora bien, con base en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, frente a casos análogos, el operador jurídico puede extraer de ella criterios objetivos, reglas de interpretación y aplicación jurídica, que le permitan concluir que una determina norma podría tener o no un vicio de constitucionalidad. Es dentro de esta última línea de pensamiento, que haremos el análisis respectivo en el caso que usted nos plantea y analizar si el ordenamiento jurídico permite alguna otra solución alternativa; es decir, si existe otro medio más eficiente para lograr el mismo propósito que implique una menor restricción al derecho fundamental (derecho a la igualdad ante y en la aplicación de la ley, en materia retributiva).

 

Así que considerando que la consulta fue planteada en términos generales y abstractos, y tomando en cuenta el innegable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras competencias legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, nos permitimos ejercer nuestra función consultiva a fin de orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al recto sentido y alcance del régimen retributivo establecido por la citada Ley Nº 6836, y con ello facilitar la toma de decisiones de los entes y órganos públicos que componen la Administración activa; a la cual le corresponderá, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

 

III.             SOBRE LO CONSULTADO.

 

Para asumir la consulta debemos partir de ciertas premisas fundamentales:

 

Primera: que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad a la hora de configurar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el status del personal que presta sus servicios en las Administraciones públicas, incluyendo ello el régimen retributivo y que en aplicación de esa discrecionalidad, el régimen retributivo de la función pública costarricense es heterogéneo.

 

Segunda: que en ese contexto, los distintos profesionales en ciencias médicas o de la salud, cubiertos por la Ley 6836 y sus reformas, tienen un régimen retributivo especial y diferenciado entre ellos, que para todos los efectos constituye un mínimo referencial que puede ser complementado o superado por las Administraciones Públicas.

 

Tercero: que ciertamente el principio de igualdad en materia retributiva no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 57 constitucional, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Entonces lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, de valor generalmente aceptado. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida.

 

IV.             HETEROGENEIDAD DEL RÉGIMEN RETRIBUTIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA COSTARRICENSE.

 

            Según hemos afirmado[1], desde la perspectiva de los intereses individuales de los servidores públicos y de la propia Hacienda Pública, uno de los aspectos fundamentales del régimen de la función pública es su sistema retributivo o salarial; que se erige sobre la válida pretensión de compensar los servicios prestados por el servidor público mediante una retribución económica justa, y por demás adecuada a su trabajo y a su dignidad ( art. 57 constitucional); todo en aras no sólo de cumplir con valores jurídicos universales de clara tendencia social ( art . 74 constitucional), sino también de incentivar la eficiencia e interés público que deben prevalecer en las Administraciones Públicas ( arts. 11 constitucional, 11 y 113 de la LGAP).

 

Pese a la homogeneización que pretendió hacer el constituyente[2] -en el entendido de que un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos (art. 192 constitucional) y del que forma parte el sistema retributivo-, lo cierto es que las relaciones de empleo público, y en especial, el régimen retributivo salarial de la función pública en nuestro país, no se regulan de la misma manera para todos los servidores públicos; esto debido a que en el empleo público se incorporan personas que integran un conjunto enormemente heterogéneo. Y esa diversidad, siempre que sea razonable, no constituye -al menos en principio- una discriminación contraria a la Constitución, pues la igualdad o desigualdad establecida entre cuerpos de funcionarios, que son estructuras creadas por el derecho, es el resultado de su misma configuración jurídica dispuesta por el legislador.

 

En ese contexto debemos reconocer que en nuestro medio el régimen retributivo de la función pública no es uniforme, pues innegablemente existe una regulación general referida especialmente al Poder Ejecutivo –Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas-, mientras que en el Poder Judicial - Ley de Salarios del Poder Judicial Nº 2422 del 11 de agosto de 1959 y sus reformas -, el Tribunal Supremo de Elecciones – Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil Nº 4519 de 24 de diciembre de 1969 – y en la Asamblea Legislativa  y sus dependencias –Ley de Personal Nº 4556 de 29 de abril de 1970–, Contraloría General de la Republica -Ley de Salarios y régimen de Méritos de la Contraloría General de la República Nº 3724 de 8 de agosto de 1966-, sólo por citar algunas instituciones públicas, tienen su propio régimen especial; sin obviar el del resto de las Administraciones Públicas autónomas y descentralizadas (pueden consultarse entre otros muchos, los dictámenes C-115-2006, C-302-2006, C-278-2004, C-182-2007, C-190-2004, C-134-98, C-211-2006, C-397-2006, C -423-2005, C-182-2002 y C-089-2007 ).

 

Así, en nuestro medio coexisten sistemas salariales diferentes, cada uno con estructuras propias y técnicamente definidas, que comprenden clasificaciones y valoraciones particulares, no necesariamente coincidentes con aquella Ley de Salarios de la Administración, y las modificaciones, a la estructura base, que realiza la Dirección General de Servicio Civil.

 

Y a lo anterior hay que sumarle el hecho de que dentro de cada régimen existirían conceptos retributivos objetivamente determinados con un carácter básico -retribuciones básicas- para todos los servidores cubiertos, mientras que otros estarán ligados a factores subjetivos como lo serían el puesto de trabajo que se desempeñe, sus especiales características (dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad, etc.) e incluso la productividad del servidor, que se erigen como evidentes ventajas comparativas respecto de los demás, pues suponen el incremento en algún concepto retributivo específico y complementario -complementos específicos- (Sobre éstos últimos, pueden consultarse los dictámenes C-115-2006 de 17 de marzo de 2006, C-302-2006 de 28 de julio de 2006, C-410-2008 de 13 de noviembre de 2008 y C-211-2010 de 15 de octubre de 2010).

 

V.                HETEROGENEIDAD RETRIBUTIVA Y EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE “IGUAL TRABAJO, IGUAL SALARIO”.

 

Si bien esta diversidad de regímenes salariales en el sector público podría evidenciar un eventual quebrantamiento de aquel principio según el cual: “igual trabajo, igual salario”[3], lo cierto es que tanto la Sala Segunda, como el Tribunal Constitucional han admitido que aquel principio derivado de los artículos 57 de la Constitución y 167 del Código de Trabajo, como una derivación del derecho de igualdad garantizado en el artículo 33 de nuestra Carta Política, permite excepciones; esto es así, porque no en todos los casos se debe dar un tratamiento igual prescindiendo para ello de posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación.

 

Así las cosas, la igualdad sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Sobre esta base, la Sala Constitucional ha negado que exista discriminación salarial en caso de servidores que realicen diversas funciones, que laboren para diferentes órganos o poderes públicos, o que trabajen para distintos sectores laborales -público y privado- (Véanse al respecto, las resoluciones números 1472-94 de las 17:54 horas del 21 de marzo de 1994 y 6471-94 de las 9:39 horas del 4 de noviembre de 1994, así como las resoluciones Nºs 2004-00170 de las 11:10 horas del 12 de marzo de 2004, 2005-00353 de las 09:40 horas, 2005-00361 de las 10:20 horas, 2005-00362 de las 10:25 horas, éstas últimas del 13 de mayo de 2005 y todas de la Sala Segunda. Y de la Sala Constitucional interesa la Nº 2000-00953 de las 09:42 horas del 28 de enero de 2000, en la que se resuelve sin lugar un amparo sobre una supuesta discriminación por el no reconocimiento del sobresueldo por materia registral; así como la 2005-03496 de las 14:49 horas del 30 de marzo de 2005, en la que se declara sin lugar una acción de inconstitucionalidad contra los  artículos 17 y 18 de la Ley de Incentivos a los Profesionales de Ciencias Médicas, por supuesta discriminación salarial, y la Nº 2005-10117 de las 14:42 horas del 3 de agosto de 2005, en la que se declara sin lugar una acción de inconstitucionalidad contra algunas normas del Decreto Ejecutivo 27130-MP que establece el reconocimiento de un 25% sobre el salario base, por concepto de confidencialidad y discreción, a favor de los empleados de la Presidencia de la República y del Ministerio de la Presidencia).

 

Igualmente, ese mismo Tribunal Constitucional ha admitido que no cuestiona que cualquier órgano u ente de la Administración Pública pueda reconocer determinados incentivos o beneficios a sus trabajadores, pues ello bien puede constituir una medida idónea para remunerar una exigencia especial del puesto de trabajo, que implique determinadas calificaciones profesionales o habilidades de quienes lo desempeñan, o bien para compensar un riesgo particular que caracteriza el desempeño de tales funciones, sea un riesgo material (por ejemplo, labores físicamente peligrosas) o uno de carácter legal (por ejemplo, trabajo susceptible de generar responsabilidad civil). Pero señala que un beneficio, en cambio, se convierte en privilegio cuando no encuentra una justificación que razonablemente lo ampare (Resolución Nº 06728-2006 de las 14:43 horas del 17 de mayo de 2006).

 

VI.             CASO PARTICULAR DE LEY DE INCENTIVOS A LOS PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS O DE LA SALUD.

 

Dentro del vasto complejo organizativo que hoy componen las administraciones públicas –centrales y descentralizadas-, es indiscutible entonces que los derechos concretos de cada colectivo de servidores, pueden resultar en parte distintos a los de los demás, pues en nuestro medio  existen pocas leyes generales de la función pública, cuyo ámbito de aplicación aún así es por demás reducido –caso del Estatuto de Servicio Civil (Ley Nº 1561 de 30 de mayo de 1953), que cubre especialmente a la Administración Central del Estado-; pero no sólo eso, sino también que los derechos funcionales reconocidos en diversas fuentes normativas, de distinto rango jerárquico inclusive, encuentran modulaciones, adiciones o excepciones por normas especiales de distintos colectivos de funcionarios y empleados.

 

Dentro de aquella diversidad remunerativa encontramos el caso de los Profesionales en Ciencias Médicas o de la Salud que prestan servicios en instituciones públicas (Ministerio de Salud, Caja Costarricense de Seguro Social, entre otras), quienes tienen una regulación especial de rango legal - Ley Nº 6836 de 22 de diciembre de 1982 y sus reformas - que norma principalmente su sistema retributivo o salarial.

 

En efecto, la citada ley está dirigida a regular condiciones salariales particulares: las de los farmacéuticos, médicos, microbiólogos, odontólogos, enfermeras, nutricionistas y psicólogos clínicos que prestan servicios en instituciones públicas.  Por ende, la Sala Constitucional ha entendido que no pretende ser una ley general de incentivos para todos los demás profesionales del Sector Público (Véanse al respecto, las sentencias Nºs 3530-97 de las 15:57 horas del 24 de junio de 1997, 2003-03465 de las 08:46 horas del 2 de mayo de 2003 y 3496-05 de 30 de marzo de 2005).

 

Con vista de los antecedentes del expediente legislativo Nº 9459, el espíritu que motivó la presentación y posterior promulgación de la aludida Ley Nº 6836, fue el crear una normativa especial, en materia de retributiva, de acatamiento obligatorio para todas las instituciones públicas empleadoras de profesionales en ciencias médicas o de la salud, que permitiera mejorar el desfase en que se encontraba el gremio de esos profesionales, y lograr así un equilibrio de sus ingresos en relación con el  resto de profesionales de otras especialidades, que gozaban de mejores condiciones salariales (Dictámenes C-085-93, C-299-2005 y C-428-2006). En efecto, esa normativa de rango legal establece una escala de salarios con una serie de categorías y un sistema especial para fijar aumentos, sobresueldos, pluses e incentivos a los profesionales cubiertos, aún cuando estén protegidos por el Régimen de Servicio Civil o bien excluidos de aquél. Pero lo cierto es que cada colectivo profesional cubierto tiene estructuras propias y técnicamente definidas, que comprenden clasificaciones y valoraciones particulares, no necesariamente coincidentes entre ellos.

 

Y en lo que interesa a la presente consulta, es de capital importancia señalar que el régimen retributivo o salarial que establece la Ley Nº 6836, constituye “un mínimo” de referencia para todas las instituciones o dependencias públicas que contraten profesionales en ciencias médicas que se encuentran expresamente amparados a dicho sistema. Y como norma mínima, el régimen retributivo de la Ley Nº 6836, puede heterocomponerse; es decir, puede ser legítimamente complementado e incluso superado con otros beneficios o incentivos económicos previstos normativamente en las instituciones o dependencias públicas que contraten a dichos profesionales; esto en el tanto se justifiquen objetiva y razonablemente, y no resulten ser de igual naturaleza a los que reconoce aquella ley especial (dictamen C-428-2006 de 24 de octubre de 2006).

 

Partiendo entonces del innegable hecho de que la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas es una regulación mínima, por demás incompleta, que puede ser legítimamente complementada, e incluso superada (art. 21[4] de ese cuerpo legal), en casos en que una institución pública tenga un régimen retributivo especial, y por ende, una escala salarial diferente e incluso cuantitativamente superior a la dispuesta para los profesionales en ciencias médicas o de la salud, hemos avalado que pueda entonces fijarse “el salario base” que aquellos profesionales conforme a esa otra escala, por ser ésta mejor y más beneficiosa para ellos,  sin que ello signifique infracción alguna a la Ley de Incentivos tantas veces citada (dictamen C-188-88 de 10 de octubre de 1988. Criterio ratificado por el dictamen C-428-2006 op. cit.).

 

Y en ese mismo contexto, según indicamos en el dictamen C-428-2006 op. cit., en el caso del Poder Judicial –similar es el caso del Tribunal Supremo de Elecciones referido en el dictamen C-188-88 op. cit.-, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, partiendo indudablemente de la independencia constitucional, garantizada por el artículo 9 constitucional, así como en su propias normas orgánicas que imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar el régimen retributivo de sus servidores y empleados subalternos, dentro de sus disponibilidades presupuestarias (Resolución Nº 550-91 de 18 de marzo de 1991, Sala Constitucional), ha admitido como legalmente válida la opción de aplicar de forma excluyente, bajo un innegable criterio de especialidad normativa (lex generalis no derogat priori speciali), el régimen retributivo propio de aquél Poder de la República, en lugar del sistema instaurado en la Ley de Incentivos en examen; máxime cuando el régimen salarial del Poder Judicial es cuantitativamente mucho más beneficioso que aquél otro (Véase al respecto la resolución 2004-00900 de las 10:45 horas del 27 de octubre de 2004).

 

Recientemente, refiriéndose al régimen salarial establecido por la Ley Nº 6836, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha reafirmado que “(…)es clara la voluntad del legislador en el sentido de crear un sistema de retribución progresivo para incorporar las conquistas salariales alcanzadas por los trabajadores (previamente a la promulgación de la norma), individual o colectivamente considerados; y a la vez permitir que las partes de la relación laboral; o las propias instituciones estatales empleadoras de los profesionales médicos sujetos al régimen salarial creado por la ley, de forma unilateral; modifiquen –en beneficio del trabajador- la norma” (Resoluciones Nºs 2011-000655 y 2011-000656, de las 14:50 hrs. y de las 14:55 hrs, respectivamente, ambas del 12 de agosto de 2011, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia);  lo cual reafirma entonces que el régimen retributivo dispuesto en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas es una regulación mínima, por demás incompleta, que puede ser legítimamente complementada, e incluso superada en casos en que una institución pública tenga un régimen retributivo especial, y por ende, una escala salarial diferente e incluso cuantitativamente superior a la dispuesta para los profesionales en ciencias médicas o de la salud.

 

VII.- CASO DEL PUESTO DE DIRECTOR GENERAL DE SALUD.

 

Ciertamente como lo afirma la Autoridad Presupuestaria, cuando la entidad empleadora es la Administración Pública, ésta no se rige en sus relaciones jurídicas por el principio de la autonomía de la voluntad, sino que debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (arts. 11 constitucional y de la Ley General de la Administración Pública), con interdicción expresa de la arbitrariedad; esto es la prohibición de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa[5], pues como poder público que es, está sujeta al principio de igualdad ante la Ley que concede a las personas el derecho subjetivo de alcanzar de los poderes públicos un trato igual para supuestos iguales (art. 33 y 57 constitucionales).

 

Si bien, la Administración puede aducir que al aplicar un salario menor al puesto de Director General de Salud, cuando este es ocupado por una persona que ostenta una profesión de las Ciencias Médicas o de la Salud, está cumpliendo fiel y estrictamente con el principio de juridicidad administrativa, no obstante tal interpretación y aplicación podrían estar conculcando en este caso el principio constitucional de igualdad en materia retributiva, pues indistintamente de la profesión que ostente quien ocupe aquel puesto, lo cierto es que las funciones asignadas a dicho cargo serán las mismas por ejercer en uno u otro caso, se trate de un profesional en Ciencias Médicas o en Administración. Así la igualdad salarial parte del supuesto de que varios individuos que realizan trabajos similares o con la misma productividad (idénticas condiciones de eficiencia), deben recibir la misma remuneración; es decir: "igual salario por trabajo igual".

 

Ahora bien, debe tenerse presente que el sistema retributivo establecido en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas –según hemos interpretado- es una regulación mínima, por demás incompleta, que puede ser legítimamente complementada, e incluso superada por así disponerlo expresamente el artículo 21 de ese cuerpo legal, en casos en que una institución pública tenga un régimen retributivo especial, y por ende, una escala salarial diferente e incluso cuantitativamente superior a la dispuesta para los profesionales en ciencias médicas o de la salud.

 

Entonces, si el salario total establecido por la Autoridad Presupuestaria para un puesto de confianza de Director General de oficinas adscritas a Ministerios, es cuantitativamente superior al que se le aplicaría a la categoría G-11 de la citada Ley Nº 6836 y sus demás componentes, consideramos que con base en la autorización legal expresa contenida en el citado artículo 21 del mismo cuerpo normativo, según la cual las instituciones públicas quedan legalmente autorizadas para mejorar en el futuro los salarios e incentivo que, como mínimo, se establecen para los Profesionales en Ciencias Médicas o de la Salud, bien podría la Administración aplicar aquel salario de manera indiferenciada para todos; es decir, con total independencia de la profesión que ostente la persona que ocupe dicho puesto, máxime si aquel salario es mejor, y por ende, está por encima de los mínimos establecidos en la Ley de Incentivos tantas veces citada. Pues en casos similares, tanto a nivel administrativo, como judicial, dicho proceder ha sido jurídicamente avalado.

 

Creemos entonces que la solución correcta podría ser: aplicar indiferenciadamente el salario total establecido por la Autoridad Presupuestaria para el puesto de Director General, y no así el salario base dispuesto para esa categoría. En primer lugar, porque si se proyectaran sobre ese salario fijo los demás componentes porcentuales que prevé la Ley Nº 6836 para los profesionales en Ciencias Médicas o de la Salud (55% dedicación exclusiva, 17% bonificación y 22% de dedicación administrativa) que no aplican a otros profesionales, se produciría igualmente una diferenciación odiosa a la inversa; esto es,  a favor de los primeros, en franco detrimento de los segundos. Por ello, lo mejor es aplicarles a todos el mismo salario total; el cual, insistimos, está por encima de los mínimos dispuestos por la citada Ley Nº 6836. En segundo término, porque esa aplicación en beneficio, a demás de estar legalmente autorizada (art. 21 Ibídem), resulta congruente con la finalidad que motivó la promulgación de esa normativa, cual fue, precisamente, mejorar el desfase en que se encontraba el gremio de los profesionales en Ciencias Médicas, y lograr así un equilibrio de sus ingresos en relación con el  resto de profesionales de otras especialidades, que gozaban de mejores condiciones (Véanse al respecto los Dictámenes C-085-93, C-299-2005 y C-428-2006). Y en tercer lugar, porque de admitirse lo contrario, esto es: aplicarle un salario total menor a un profesional de las Ciencias Médicas o de la Salud, que a un Administrador, cuando ambos en el puesto de Director General de Salud ejercerían exactamente las mismas funciones, podría implicar una diferencia de trato objetivamente injustificada, que eventualmente tampoco podría superar el juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida y deseada por el legislador al promulgar la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas o de la Salud.

 

CONCLUSIONES:

 

1)      El principio constitucional y legal de igualdad en materia retributiva no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, si ordena que varios individuos que realizan trabajos similares (funciones iguales) o con la misma productividad (idénticas condiciones de eficiencia), deben recibir la misma remuneración; es decir: "igual salario por trabajo igual".

 

2)      Ciertamente la Administración Pública debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (arts. 11 constitucional y de la Ley General de la Administración Pública), con interdicción expresa de la arbitrariedad; esto es la prohibición de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa, pues como poder público que es, está sujeta al principio de igualdad ante la Ley que concede a las personas el derecho subjetivo de alcanzar de los poderes públicos un trato igual para supuestos iguales (art. 33 y 57 constitucionales).

 

3)      El sistema retributivo especial establecido en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas -Nº 6836 de 22 de diciembre de 1982 y sus reformas- es una regulación mínima, por demás incompleta, que puede ser legítimamente complementada, e incluso superada por así disponerlo expresamente el artículo 21 de ese cuerpo legal, en casos en que una institución pública tenga un régimen retributivo especial, y por ende, una escala salarial diferente e incluso cuantitativamente superior a la dispuesta para los profesionales en ciencias médicas o de la salud.

 

4)      Siendo que el salario total establecido por la Autoridad Presupuestaria para un puesto de confianza de Director General de oficinas adscritas a Ministerios, es cuantitativamente superior al que se le aplicaría a la categoría G-11 (Director General de Salud) de la citada Ley Nº 6836 y sus demás componentes, con base en la autorización legal expresa contenida en el citado artículo 21 del mismo cuerpo normativo, según la cual las instituciones públicas quedan legalmente autorizadas para mejorar en el futuro los salarios e incentivo que, como mínimo, se establecen para los Profesionales en Ciencias Médicas o de la Salud, bien podría la Administración aplicar aquel salario de manera indiferenciada para todos los profesionales; es decir, con total independencia de la profesión que ostente la persona que ocupe dicho puesto, máxime si aquel salario es mejor, y por ende, está por encima de los mínimos establecidos en la Ley de Incentivos tantas veces citada. Pues en casos similares, tanto a nivel administrativo, como judicial, dicho proceder ha sido jurídicamente avalado.

 

5)      Esa aplicación en beneficio sugerida, a demás de estar legalmente autorizada (art. 21 Ibídem), resulta congruente con la finalidad que motivó la promulgación de esa normativa, cual fue, precisamente, mejorar el desfase en que se encontraba el gremio de los profesionales en Ciencias Médicas, y lograr así un equilibrio de sus ingresos en relación con el  resto de profesionales de otras especialidades, que gozaban de mejores condiciones.

 

6)      En ese contexto, el seguirle aplicando un salario total menor a un profesional de las Ciencias Médicas o de la Salud, que a un Administrador, cuando ambos en el puesto de Director General de Salud ejercerían exactamente las mismas funciones, podría implicar una diferencia de trato objetivamente injustificada, que eventualmente tampoco podría superar el juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida y deseada por el legislador al promulgar la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas o de la Salud.

 

Sin otro particular,

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

 

LGBH/arm

 

 

C.c: Señora Mayra Calvo Cascante, Directora Ejecutiva, Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.