31 de enero, 2012

C-035-2012

Licenciado

Hernando París R.

Ministro de Justicia y Paz

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos su oficio MJP-115-02-11, de fecha 28 de febrero de 2011 –recibido el 3 de marzo del mismo año-, por el que nos consulta si con base en lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley de Creación del Registro Nacional –Nº 5695 de 28 de mayo de 1975 y sus reformas- es jurídicamente posible aceptar una terna en donde no todos los nombres propuestos sean susceptibles de escogencia en el puesto.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría jurídica, materializada en el oficio Nº DMJP-2850-12-2010, de fecha 23 de diciembre de 2010,; según la cual: los representantes institucionales ante la Junta Administrativa del Registro Nacional de la Procuraduría General de la República, el Colegio de Abogados de Costa Rica, el Colegio de Ingenieros Topógrafos y el Instituto Costarricense de Derecho Notarial, deben ser designados de una terna previamente conformada por cada uno de estos órganos y entidades públicas y que a su juicio los tres candidatos que integren dicha nómina deben ser susceptibles de designación.

I.                   ANTECEDENTES DE INTERÉS

1.      Mediante nota de fecha 7 de octubre de 2010, la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Derecho Notarial (ICODEN) le informa al Ministro de Justicia que su nómina de tres candidatos para elegir al miembro titular y al suplente para integrar la Junta Administrativa del Registro Nacional son: Jaime Weisleder W, Marco Antonio Jiménez C. y Humberto Ignacio Piedra H.

2.      Por oficio Nº DMJP-2381-10-10, de fecha 25 de octubre de 2010, el Ministro de Justicia le comunica al Presidente del ICODEN la necesidad de remitir nuevamente la terna considerando esta vez la paridad de género.

3.      Mediante nota de 12 de noviembre de 2010, el Presidente del ICODEN le comunica al Ministro de Justicia que por acuerdo de la Junta Directiva de ese instituto, tomado en sesión 13-2010, de 11 de noviembre de 2010, como sus representantes ante la Junta Administrativa del Registro Nacional deber ser miembros de la Junta Directiva del ICODEN y la única directiva mujer tiene incompatibilidad por ser funcionaria del Registro Nacional y expresamente solicitó no formar parte de la terna, no es posible varias el acuerdo original de integración de la citada terna.

4.      Del estudio particular de dicha terna se concluyó que el candidato Marco Antonio Jiménez C., también integraba la terna propuesta por el Colegio de Abogados, y ya había sido designado como representante suplente de esa corporación profesional ante aquél órgano colegiado.

5.      De lo expuesto se logra colegir que a lo interno de aquel colegio representativo, como lo es la Junta Administrativa del Registro Nacional, hayan surgido dudas sobre la debida integración de aquella nómina del ICODEN y le legitimidad de la designación hecha por el señor Ministro de Justicia.

II.                CONSIDERACIONES PREVIAS Y ALCANCE DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión podemos afirmar que indirectamente se nos está pidiendo una valoración concreta sobre actuaciones de la Administración activa. Interesa indicar entonces, en primer lugar, que en lo concerniente a la valoración de actos concretos, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006,  C-135-2010 de 06 de julio de 2010 y C-021-2012 de 20 de enero de 2012, entre otros muchos).

No obstante, tomando especialmente en cuenta el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, procederemos a atenderla, y en consecuencia, emitiremos nuestro criterio abstracto acerca de lo consultado, sin que entremos a valorar actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías.

III.             SOBRE LO CONSULTADO.

            En lo que interesa a la presente consulta, el artículo 4º de la Ley de Creación del Registro Nacional –Nº 5695 de 28 de mayo de 1975 y sus reformas-, establece lo siguiente:

Artículo 4º.- La Junta estará integrada por siete miembros: el Ministro de Justicia, quien la presidirá; un notario en ejercicio, de reconocida experiencia, nombrado por el Ministro de Justicia y Gracia; el Director Nacional de Notariado y un representante de cada uno de los siguientes organismos: Procuraduría General de la República, Colegio de Abogados de Costa Rica, Colegio de Ingenieros Topógrafos y el Instituto Costarricense de Derecho Notarial. Para cada miembro se designará a un suplente.

Para designar a los cuatro representantes señalados en el párrafo anterior, los organismos respectivos enviarán una nómina de tres candidatos al Ministerio de Justicia y Gracia para que designe de entre ellos al titular y al suplente (…)  (Así reformado por el artículo 173 del Código Notarial, ley N° 7764 de 17 de abril de 1998) (Lo destacado es nuestro).

            Debemos partir entonces de un primer supuesto, cual es: que la conformación de las nóminas compuestas por tres postulantes es atribución exclusiva y en alto grado discrecional de cada uno de los órganos y entes públicos a los que la ley les atribuye representación institucional o de intereses[1] ante la Junta Administrativa el Registro Nacional.

            En consecuencia, la conformación de la nómina de tres candidatos que tanto la Procuraduría General de la República, el Colegio de Abogados de Costa Rica, el Colegio de Ingenieros Topógrafos y el Instituto Costarricense de Derecho Notarial le envía al Ministro de Justicia y Paz para la designación del titular y su suplente ante aquel colegio representativo, conlleva un ejercicio legítimo de una potestad discrecional normativamente atribuida.

            Igualmente, la designación de los titulares y suplentes de la Junta Administrativa del Registro Nacional, por parte del Ministro de Justicia y Paz, conlleva también un ejercicio legítimo de una potestad discrecional normativamente atribuida.

No obstante, si bien es cierto que la discrecionalidad implica un margen de libertad para apreciar, analizar, valorar  y  decidir entre diversas opciones,   cuál  solución  es la más idónea para salvaguardar el interés público, debemos ser enfáticos en advertir que su ejercicio no está disociado del ordenamiento jurídico vigente, pues más bien, éste es el que le impone límites o parámetros que no sólo están relacionados con los elementos reglados de esa potestad (de carácter formal), sino con aspectos sustanciales o de fondo, en que los derechos fundamentales, los principios generales del derecho, los conceptos jurídicos indeterminados y las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, tienen una importancia trascendental (artículos 5, 14, 15 b), 16, 17, 133.2, 160 y 216.1 de la Ley General de la Administración Pública); de ahí que, consecuentemente con esas limitaciones, el artículo 160 del cuerpo normativo aludido, expresamente señala que el acto discrecional será inválido, además, cuando viole reglas elementales de la lógica, de la justicia o de la conveniencia, según lo indiquen las circunstancias de cada caso. Lo que no es más que una manifestación del sometimiento de la Administración al Derecho, que se traduce en el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública). Por consiguiente, aún en el ejercicio de potestades discrecionales, la Administración no podrá actuar o dejar de hacerlo, con inobservancia del ordenamiento jurídico que le sirve de sustento y que es presupuesto básico de su legitimidad (Pronunciamientos C-280-2001 de 8 de octubre de 2001 y C-287-2005 de 8 de agosto de 2005).

            Así las cosas, si bien “(...) la administración es libre de elegir, ha de dar cuenta de los motivos de su elección y estos motivos no pueden ser cualesquiera, deben ser motivos consistentes con la realidad, objetivamente fundados” (FERNANDEZ, Tomás Ramón. “De nuevo sobre el poder discrecional y su ejercicio arbitrario”. Madrid, Editorial Civitas, número 80, octubre-diciembre de 1993, pág. 591). La motivación del acto será entonces, primordial en estos casos (Sobre el principio de interdicción de la arbitrariedad, atinente a la motivación de actos discrecionales, véase la sentencia Nº 48 de las 14:50 horas del 19 de mayo de 1995, dictada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) (dictamen C-287-2005 op. cit.).

            Ahora bien, en lo que compete al Ministro de Justicia, si bien este goza también de un importante ámbito de discrecionalidad en la elección de uno de los candidatos que integran la nómina (con tres postulantes) para ocupar la representación titular ante la Junta Administrativa del Registro y otro para su suplencia, lo cierto es que dicha terna limita esa discrecionalidad, en el sentido de que no puede nombrar en dichos puestos a una persona que no forme parte de ella. Así, la discrecionalidad permitida se circunscribe a escoger entre los componentes de la terna.

            Por consiguiente, si de la nómina o lista de elegibles, conformada por tres postulantes, remitidas por los órganos y entes públicos a los que la ley les confiere representación institucional o de intereses ante la Junta Administradora del Registro Nacional, se escogieron a los titulares y suplentes, en lugar de la otra persona que si bien integraba la terna, pero que no cumplía otros requisitos para su designación –por ineligibilidad sobreviniente, por ejemplo-, ello no tiene la virtud de invalidar aquella escogencia, pues las personas designadas legítimamente se encontraban también en la nómina remitida al efecto.

CONCLUSIONES:

1)      Conforme a lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley Nº 5695 de 28 de mayo de 1975 y sus reformas, la conformación de las nóminas compuestas por tres postulantes es atribución exclusiva y en alto grado discrecional de cada uno de los órganos y entes públicos a los que dicha ley les atribuye representación institucional o de intereses ante la Junta Administrativa el Registro Nacional.

2)      La designación de los titulares y suplentes de la Junta Administrativa del Registro Nacional, por parte del Ministro de Justicia y Paz, conlleva también un ejercicio legítimo de una potestad discrecional normativamente atribuida, pero limitada sustancialmente, en el sentido de que debe escoger únicamente entre los componentes de la terna.

3)      Adicionalmente, cualquier decisión que al efecto adopte, deberá someterse a los límites que, de forma expresa o implícita, le impone el ordenamiento jurídico (artículos 5, 14, 15.1, 16, 17, 133.2, 160 y 216.1 de la LGAP), a fin de que el ejercicio de esa potestad discrecional sea eficiente y razonable.

4)      Por consiguiente, si de la nómina o lista de elegibles, conformada por tres postulantes, remitidas por los órganos y entes públicos a los que la ley les confiere representación institucional o de intereses ante la Junta Administradora del Registro Nacional, el Ministro de Justicia y Paz  escogiera a los titulares y suplentes, en lugar de la otra persona que si bien integraba la terna, pero que no cumplía otros requisitos para su designación –ineligibilidad sobreviniente, por ejemplo-, ello no tiene la virtud de invalidar aquella escogencia.

            Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                    Licda. Mariana Alpízar Hidalgo

PROCURADOR                                                      Abogada de Procuraduría

LGBH/arm