7 de febrero, 2012

OJ-011-2012

Señora

Noemy Gutiérrez Medina

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 20 de julio del 2011, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho con relación al Proyecto denominado: “Ley de Impuesto de Salida del territorio nacional por la zona fronteriza con Panamá”, expediente legislativo 18.109, publicado en el Alcance N° 35 a la Gaceta N° 121 del 23 de junio del 2011.

De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión Permanentes de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

            Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.                   SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN

            El Proyecto de Ley puesto a consideración de la Procuraduría General de la República está constituido por cuatro artículos. En el primero se establece un impuesto único por concepto de derecho de salida del territorio costarricense por vía terrestre y concretamente por los puestos fronterizos que funcionan en la frontera con Panamá, a saber: Paso Canoas, Sabalito, y puerto Golfito. Mediante el artículo segundo, se establece la tarifa; en el tercero se establece como destinatario de los recursos generados por el impuesto a la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR) para financiar proyectos no reembolsables en beneficio de organizaciones que atiendan personas con discapacidad y de la tercera edad, así como patronatos escolares de instituciones oficiales de enseñanza de los cantones de Coto Brus, Corredores, Golfito, Osa y Buenos Aires. El cuarto artículo está referido a la administración, fiscalización y cancelación del tributo en mención, para lo cual hace una remisión expresa a los artículo 3, 4, 5, 6, 7 y 10 de la Ley N° 8316 del 26 de setiembre del 2002, Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional.

II.                SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO DE LEY

            El presente proyecto de ley se enmarca dentro de las potestades constitucionales conferidas en el artículo 121 inciso 13), a la Asamblea Legislativa. Potestades que le permite a los señores diputados no solo establecer tributos, sino también establecer dispensas de las obligaciones tributarias creadas, atendiendo  razones de índole social, económica o cultural.

            Por medio de la iniciativa legal en estudio, el legislador proponente pretende establecer un impuesto con destino específico a favor de JUDESUR, a fin de que los recursos provenientes del tributo sirvan para financiar diferentes obras de carácter social en algunos cantones de la zona sur del país. Debemos indicar, que si bien los impuestos con destino específico tienen un carácter excepcional, en cuanto a la regla general –principio de universalidad- que los impuestos sean ingresados en la globalidad de recursos estatales dentro de la llamada “caja única del Estado”, ello por sí no acarrea la inconstitucionalidad del tributo. Sobre el tema, la Sala Constitucional ha señalado:

VI- . Al existir una intención expresa del legislador constituyente de no limitar constitucionalmente los impuestos con destino específico, aún si con ello se obvia la más sana doctrina en materia presupuestaria, no puede decirse entonces, que se violan los principios constitucionales de unidad de caja, universalidad, exclusividad, no sólo porque como se dijo, su existencia está expresamente autorizada debido a una costumbre o tradición, sino porque el legislador constituyente no quiso que fueran entendidos en forma rígida cuando se trata de la materia en cuestión, es decir, de la creación de impuestos con destino específico. En todo caso, merece ser aclarado que el principio de unidad de caja es una manifestación contable del principio de universalidad, y que contrario a lo que se ha afirmado, sí tiene rango constitucional, sólo que se refiere a la obligación de que exista una sóla caja pagadora del Estado, que es la Tesorería Nacional, lo cual implica a su vez, que todos los ingresos, aún cuando tengan un destino específico, deban ingresar a la universalidad, para ser pagados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución.” (Resolución N° 4528-1999 del 15 de julio de 1999)

            Siguiendo esta línea jurisprudencial, en la resolución N° 3075-2011 del 29 de marzo del 2011, la Sala reiteró:

B.-Sobre los impuestos nacionales con destino específico y el respeto de las competencias constitucionales. Esta Sala también ha establecido en su jurisprudencia, que el legislador ordinario al ejercer la competencia constitucional para crear impuestos, a su vez, puede regular condiciones objetivas y razonables como establecerles un destino especial por ley. Por ello, en general dicho destino solo puede ser modificado por una ley equivalente, o por el cumplimiento del objetivo otorgado por la ley. En este sentido, esta Sala reitera la legitimidad constitucional de esta práctica, la cual se encuentra fundada en una costumbre o tradición legislativa, y además el constituyente no previó una restricción al legislador para la creación de impuestos con destino específico. Como consecuencia de la condición de fijar un destino específico, derivan otros efectos. En el caso que nos ocupa, los recursos recaudados por el impuesto sobre los bienes inmuebles no están destinados para ingresar a la caja única del Estado para ser posteriormente dirigido a su respectivo destino, sino que también le es posible al legislador, dentro de la libertad de configuración, y conforme a criterios de oportunidad y conveniencia, establecer la Administración Tributaria a cargo de su recaudación como una consecuencia lógica. Es decir, para la ejecución de tales impuestos el legislador puede establecer a su vez otras condiciones dentro de la normativa que dicta que permitan su razonable exacción. De ahí que, además de crear un impuesto con destino específico establece la Administración Tributaria en las Municipalidades que serán las que recaudarán dichos recursos, con lo cual el legislador se propuso beneficiarlas directamente, sin intermediarios.

            Por su parte, en la resolución N° 2075-2001 del 16 de marzo del 2001, el Tribunal Constitucional, establece los limites a emisión de impuestos con destino especifico por parte del legislador común. Indica la Sala:

"…se estima necesario dejar constancia expresa de que en esta sentencia, se ha cambiado el criterio contenido en las resoluciones 7598-94(considerando XII), 5754-94 y 4907/95, en el sentido siguiente: a) La Ley de Presupuesto tiene una relación de instrumentalidad con respecto a la ley ordinaria preexistente, por lo que, se encuentra subordinada a aquella de tal forma que no puede modificarla y debe más bien asegurar su actuación. En tratándose de impuestos nacidos por ley ordinaria para la satisfacción de un fin determinado (impuestos con destino específico), el legislador presupuestario no puede cambiar su destino, ni por ley de presupuesto y mucho menos por normas de rango inferior, y únicamente puede hacerlo modificando la ley ordinaria ya sea para eliminarlo por ya haberse satisfecho el fin para el cual nació, o bien para variar su destino. Los destinos específicos creados por norma de rango constitucional, sólo pueden ser variados por norma del mismo rango. Queda a salvo lo dicho en cuanto a los casos de guerra, conmoción interna y demás supuestos regulados en el artículo 180 de la Constitución Política. En consecuencia, se pueden hacer variaciones entre partidas de un mismo programa, mediante ley de presupuesto, siempre y cuando se traten de ingresos ordinarios que no tienen un destino específico predeterminado por ley ordinaria; b) el principio de caja única, sí tiene rango constitucional, y se refiere a la existencia de un sólo centro de operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del Estado; c) en cuanto a los recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales, porque el legislador constituyente hizo la salvedad expresa de que si se permitiera su existencia sin que la doctrina imperante se le pudiera aplicar con rigidez a esa materia. Cualquier otra jurisprudencia anterior a esta sobre la materia de los impuestos con destino específico debe entenderse modificada en el sentido señalado." Como bien se expresa en la misma resolución, este tipo de normas legales que asignan un destino específico a ciertos impuestos "son de carácter excepcional con respecto a la globalidad de ingresos que percibe el Estado, representando un porcentaje que no pone en peligro sus potestades de proponer la dirección de las finanzas públicas y de la priorización en la satisfacción de las necesidades sociales. En todo caso, no se ha demostrado que el porcentaje de ingresos con destino prefijado, sea tal que ponga en peligro el equilibrio de poderes, por afectación de las potestades constitucionales del Poder Ejecutivo en esta materia." (En el mismo sentido véase resolución N° 11165-2004)

            De acuerdo a los criterios expresados por la Sala Constitucional, el impuesto con destino especifico que se pretende crear mediante los artículos 1, 2 y 3 del proyecto de ley no es contrario a los aspectos constitucionales estudiados por la este Tribunal en su jurisprudencia.

            Respecto a lo dispuesto en el artículo 4 del proyecto de ley, en el cual se hace una remisión a los artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 10 de la Ley N° 8316 del 26 de setiembre del 2002, Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, debemos señalar que la remisión se refiere a aspectos meramente operativos, como lo son la administración y fiscalización del tributo (artículo 3), la forma de cancelación (artículo 4), la emisión de comprobantes (artículo 5), la liquidación y pago del impuesto (artículo 6), las exenciones (artículo 7) y las sanciones (artículo 10), en donde se hace otra remisión expresa a las normas contenidas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley N° 4755 del 3 de mayo de 1971.

            En cuanto a las remisiones expresas que hace el proyecto de ley a la Ley N° 8316, en aspectos atinentes a la administración, y fiscalización del tributo, así como a la forma de cancelación del tributo y la emisión de comprobantes de pago, esta Procuraduría no advierte ninguna ilegalidad ni inconstitucionalidad. Sin embargo, en lo que respecta a las sanciones, si bien se hace remisión al artículo 10 de la Ley N° 8316, que a su vez remite al régimen sancionatorio del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, esta Procuraduría advierte, que no sería aplicable el Título III de dicho Código que regula lo concerniente al régimen de infracciones y sanciones, toda vez, que la aplicación del mismo, por disposición expresa del artículo 69 está reservado a los órganos adscritos al Ministerio de Hacienda, por lo que sería conveniente que se establezca un régimen sancionatorio propio, para que sea la JUDESUR como administración tributaria, la que pueda aplicarlo.

            En suma, la creación de un impuesto de salida por el territorio nacional por la frontera con Panamá, es una potestad propia y exclusiva de la Asamblea Legislativa, la cual de conformidad con lo establecido en el artículo 121 inciso 13) tiene la facultad de establecer tributos y sus respetivas exoneraciones. En este sentido, a nuestro criterio y sin perjuicio de lo indicado respecto del régimen sancionatorio, el tributo propuesto no tiene roces constitucionales, ni legales, y la aprobación o no del mismo es competencia exclusiva de los señores legisladores.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

Código 12359-2011

JLMS/Kjm