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Texto Opinión Jurídica 003
 
  Opinión Jurídica : 003 - J   del 10/01/2012   

10 de enero, 2012

10 de enero, 2012


OJ-3-2012


 


Licenciado


Carlos Góngora Fuentes


Diputado


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio ML-CGF-FC-273-11-10-2011 del 4 de octubre de 2011, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre lo siguiente:


 


“1.Existe prohibición para apertura de Equipos Básicos de Atención y Salud (EBAIS), en zonas residenciales?


2.-Es competencia municipal autorizar o denegar la apertura de los mismos.”


 


Previamente debemos mencionar que la función consultiva de la Procuraduría está reservada para los órganos de la Administración activa, y específicamente a los jerarcas de la institución (artículo 4 de la Ley Orgánica). De ahí que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República que carece de efecto vinculante, y se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.


 


 


I.                   SOBRE LA AUTONOMÍA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL PARA LA CREACIÓN DE LOS EQUIPOS BÁSICOS DE ATENCIÓN INTEGRAL EN SALUD (EBAIS)


 


Mediante Ley 17 del 22 de octubre de 1943, se creó la Caja Costarricense de Seguro Social como institución autónoma encargada del gobierno y administración de los seguros sociales, lo cual fue reafirmado por el constituyente de 1949, en el artículo 73 de la Constitución Política, al disponer:


 


“ARTÍCULO 73.-


Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.


La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”. (La negrita no forma parte del original)


 


De dicha norma constitucional, deriva que en materia de seguros sociales, la Caja Costarricense de Seguro Social, cuenta con una autonomía que va más allá de la autonomía administrativa reconocida en el artículo 188 de la Constitución Política a las demás instituciones autónomas, puesto que también se le reconoce una autonomía política, que le otorga capacidad para definir sus propias metas y autodirigirse, lo que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente. Sobre este tema, en el dictamen C-349-2004 del 16 de noviembre de 2004, la Procuraduría indicó lo siguiente:


 


“…nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de seguridad social…”


 


Sobre la autonomía política o de gobierno de la Caja, esta Procuraduría además ha sido enfática al señalar, que únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución. Al respecto,  en el dictamen C-130-2000 de 9 de junio de 2000 se dispuso:


 


Considera el órgano asesor que la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el legislador le impone a esa entidad , por lo que la autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización. Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo de ente ( institución autónoma), sino para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en presencia de este fin no se justifica la autonomía política.


Ahora bien, en relación con la autonomía administrativa es preciso hacer una aclaración. Como se indicó atrás, la reforma del año de 1968 suprimió la autonomía política a las instituciones autónomas con la salvedad de la CCSS. Sin embargo, esa reforma parcial a la Carta Fundamental no afectó la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, la cual quedó intacta. Consecuentemente, al ser esta una autonomía que se asigna a las instituciones autónomas en función del sujeto y no del fin o la materia, y siendo la CCSS una institución autónoma, en este ámbito, la autonomía de la CCSS es plena y no parcial. (…)


Como puede observarse de la resolución de la Sala Constitucional, la autonomía administrativa no es irrestricta o absoluta y, por ende, el legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede dictar normas jurídicas que a la postre resulten ser una limitación a la autonomía administrativa de esos entes.”


 


De lo anterior podemos llegar a varias conclusiones. En primer lugar, la autonomía administrativa y de gobierno reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, se refiere únicamente a la materia de seguros sociales y por tal motivo no podría una norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de autorregulación de la Caja en este campo. Para todos los demás fines asignados a la Caja diferente a ésa materia, la autonomía reconocida es únicamente administrativa en su condición de institución autónoma, por lo que sí estaría sujeto a lo dispuesto por el legislador en cuanto a materia de gobierno en campos diferentes a la administración de los seguros sociales.


 


Lo anterior resulta de vital importancia para esta consulta, pues debemos analizar si la prestación de los servicios de salud se engloba dentro del concepto de “seguros sociales” señalado en el artículo 73 constitucional, y por lo tanto si en cumplimiento de tal fin, la Caja cuenta además de la autonomía administrativa, con autonomía de gobierno.


 


Al respecto, debemos señalar que el Poder Constituyente en el artículo 73 constitucional ya citado, fijó un modo forzoso de contribución tripartita entre el Estado, los trabajadores y los patronos, “a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine . Es claro entonces, que el sistema de seguridad social establecido en la norma constitucional, abarca la prestación del servicio de salud por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, puesto que sin los aportes relativos a los seguros sociales, dicha institución no estaría en capacidad de asumir la prestación del servicio.


 


Sobre este tema, la Sala Constitucional ha indicado que: En el caso particular de nuestro país, ha sido la Caja Costarricense del Seguro Social la institución llamada a brindar tal servicio público, debiendo en consecuencia instrumentar planes de salud, crear centros asistenciales, suministrar medicamentos, dar atención a pacientes entre otras cosas, contando para ello no solo con el apoyo del Estado mismo, sino que además con el aporte económico que realiza una gran parte de la población con las cotizaciones para el sistema. (Sentencia 5130-94 de las 17:33 horas del 7 de setiembre de 1994)


 


Lo anterior, lleva a concluir a este órgano asesor, que la autonomía de gobierno reconocida constitucionalmente a la Caja para la administración de los seguros sociales, abarca también la prestación de los servicios de salud, financiados en su mayor parte con dichas contribuciones, por lo que la forma en que se estructure la prestación de dicho servicio, así como las medidas que adopte la Caja para satisfacer las demandas de los usuarios, son temas que quedan cubiertos por su capacidad de auto organización.


 


En desarrollo de lo indicado, el artículo 68 de la Ley Constitutiva de la Caja, señala textualmente:


 


“Artículo 68.- El servicio y cuerpo médico de la Caja actuarán con absoluta independencia de cualquier otra entidad administrativa ajena a ésta, salvo que la Junta Directiva o, en su caso, la Gerencia, disponga lo contrario, y su libertad de acción no será interferida por las disposiciones de ninguna otra ley o decreto existentes en la fecha de vigencia de la presente ley.”


 


Dado ello, todas las autoridades públicas, deben velar porque sus competencias propias no traspasen al campo de acción de la Caja, tal como es reconocido en la Norma Fundamental en materia de seguridad social. De igual forma, el operador jurídico al momento de interpretar las leyes, se encuentra obligado a contemplar esa autonomía especial que le ha sido garantizada. Lo anterior, aun cuando es jurídicamente posible la existencia de políticas externas que sean compatibles con dicha autonomía.


 


En cuanto al tema específico de los Equipos Básicos de Atención Integral en Salud (EBAIS), debemos señalar que dichas estructuras nacen en la década de los noventa, en el marco de discusión de la reforma al sector salud.


Para llevar a cabo dicha reforma, se suscribió un préstamo con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, aprobado mediante Ley 7441 del 25 de octubre de 1994, con la intención de convertir al primer nivel de atención de la salud en la puerta de entrada al sistema e implementar la atención integral como estrategia. Para ello, el Ministerio de Salud debió asumir un rol rector y definir la política nacional de salud, transfiriendo las funciones operativas de atención de las personas, a la Caja Costarricense de Seguro Social.


 


En ese sentido, el convenio del préstamo establece que:"Equipo Básico de Salud" significa cada uno de los setecientos equipos del Personal de Salud, necesario para ofrecer el paquete mínimo de servicio de cuidados de salud primaria, redefinido bajo el Modelo de Atención de Salud Primaria en las Regiones Saludables, tal como dichos equipos son definidos y descritos en el documento titulado "Propuestas de Readecuación del Modelo de Atención, Informe Final", Febrero 1993 (en adelante Informe) y los cuales serán establecidos por la CCSS, de acuerdo con el Programa de Integración y "Equipos de Salud" significando todos ellos equipos.”


 


Asimismo, el artículo 6 establece que: “El Prestatario y la CCSS tendrán que:


1.- suministrar al Banco un programa cronográfico, a entera satisfacción del Banco, disponiendo:


 


i)                   Establecimiento de Equipos Básicos de Salud;”


 


Es claro entonces, que lo relativo al establecimiento de EBAIS en nuestro país, quedó en manos de la Caja Costarricense de Seguro Social como prestataria del servicio público, sin perjuicio de las competencias asignadas al Ministerio de Salud como ente rector del sector (al respecto, ver Decreto Ejecutivo 30698 del 23 de agosto de 2002).


 


Dicha competencia no sólo es legal, sino que por ser parte de la prestación del servicio público de salud universal, queda protegida también dentro del margen de su autonomía garantizada constitucionalmente.


 


 


II.                LA CCSS ES TITULAR DE UNA COMPETENCIA NACIONAL QUE EXCLUYE EL PERMISO DE LA MUNICIPALIDAD


 


Lo dicho en el apartado anterior en cuanto a la autonomía y la potestad de auto organización de la Caja, resulta de relevancia para evacuar la presente consulta, pues nos enfrentamos a la disyuntiva de conciliar ese reconocimiento con la autonomía municipal garantizada también constitucionalmente.


El artículo 169 de la norma fundamental dispone que:"La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, ..." Por su parte, el artículo 170 de dicho cuerpo normativo señala que: “las corporaciones municipales son autónomas”


 


Aún cuando la Constitución Política no establece un listado de materias que son resorte exclusivo y excluyente de las municipalidades, sí define un ámbito competencial de dichos entes, al reservarles el ejercicio de lo “local”. Precisamente en desarrollo de lo anterior, el Código Municipal dispone en su artículo 4 lo siguiente:


 


"ARTÍCULO 4.-


La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.


(…)”


 


            Sobre esta autonomía reconocida constitucionalmente, la Sala Constitucional ha señalado que:


 


“(…) Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización  y de servicio ); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de decisiones fundamentales para el ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política ( artículo 170), y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente ) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se elige cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente,  y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política.(…)” ( Sala Constitucional Voto 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).


 


De lo anterior se desprende que existen varias vertientes o manifestaciones de la autonomía municipal, específicamente la posibilidad de dichos entes de autogobernarse (autonomía política), de dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio (autonomía normativa), de ejercer potestad impositiva (autonomía tributaria), y la potestad de autoadministración (autonomía administrativa), lo cual en principio le otorga libertad o independencia frente al Estado para la adopción de todas sus decisiones.


 


Consecuentemente, las competencias “locales” atribuidas a la municipalidad a partir del reconocimiento de su autonomía, se contraponen a las competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por el Estado.


 


Ahora bien, existen algunas materias donde el campo competencial entre uno y otro ente no puede deslindarse, pues el ejercicio de atribuciones nacionales también puede desarrollarse dentro de las circunscripciones territoriales de las corporaciones  municipales. Esto lleva a señalar que éstas no  necesariamente son excluyentes y que pueden coexistir en un mismo ámbito territorial.


 


Es precisamente esta interrelación de competencias nacionales y locales, la que exige que deban estar perfectamente definidas, a fin de garantizar la política del Estado sin menoscabo de las atribuciones municipales, exigiendo relaciones de coordinación entre ambos entes.


 


Sobre este tema, la Sala Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos. Así quedó en evidencia, en la sentencia 14906-2006 de las 14:52 horas del 10 de octubre de 2006, en la cual indicó:


 


 “V.  Las Municipalidades. El artículo 169 de la Constitución Política otorgó a las municipalidades atribuciones para administrar los intereses y servicios locales. Sin embargo, como indicó la Sala desde la sentencia No. 1997-6469, la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado. De manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia Municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses "locales", se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluyó, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otras palabras, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto. No pueden subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local.” 


 


En esa misma línea, la Sala señaló en la sentencia  13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007 lo siguiente:


 


“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía.”


 


De lo anterior podemos concluir que la autonomía municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes del Estado dentro de la circunscripción territorial de las municipalidades. Por tratarse de un concepto jurídico indeterminado, deberá analizarse en cada caso concreto si una competencia determinada queda englobada o no dentro de dicho concepto.


 


En el caso específico de la prestación de los servicios de salud, ya analizamos en el apartado anterior que se trata de una competencia nacional asignada constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social. De ahí que la prestación del servicio no puede quedar limitada dentro del concepto de lo “local”, respecto a lo cual la municipalidad cuenta con autonomía. Por el contrario, se trata de una competencia nacional, asignada constitucionalmente a un ente específico como es la Caja Costarricense de Seguro Social.


 


De lo anterior, deriva que el poder de auto organización de la Caja incluye la forma en que estructurará la prestación de los servicios de salud, así como la determinación de los lugares donde deberán ubicarse los centros de atención, de acuerdo a las demandas de los usuarios y en garantía del acceso universal que debe buscar como fin asignado por el Constituyente. Para esto lógicamente deberá acudir a los criterios técnicos correspondientes, y por lo tanto no se trata de una decisión antojadiza.


 


Por otro lado, debemos señalar que la necesidad de una licencia municipal para construir deriva del artículo 74 de la Ley de Construcciones que establece en lo que interesa:


 


“Artículo 74.-


Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente”.


 


Si se hace una lectura aislada de dicho artículo, podría pensarse que para la instalación de un Equipo Básico de Atención y Salud (EBAIS), es necesario contar con una licencia municipal, pues la norma no hace distinción alguna y es la Municipalidad la que planifica el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio jurisdiccional, además que controla el debido respeto de los planes emitidos y el proceso de urbanización y de las  construcciones que se requiera.


 


No obstante lo anterior, el artículo 74 no puede verse en forma aislada y por el contrario, debe interpretarse conforme lo dispuesto en el artículo 75 de la misma Ley de Construcciones, que establecen en lo que interesa:


 


“Artículo 75.-


Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos (sic), por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construídos (sic) por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.”


 


Dicho artículo dispone que los edificios públicos no requieren licencia municipal, entendiendo por edificios públicos aquellos construidos por el Gobierno de la República o bien, por otras entidades estatales, en tanto sean autorizadas y vigiladas por la Dirección General de Obras Públicas.


 


Sobre este tema, la Sala Constitucional ha reconocido que los permisos municipales no deben ser solicitados cuando se trate del ejercicio de una competencia nacional de un ente público. Específicamente en la sentencia 1661-2006 de las 16:49 horas del 14 de febrero de 2006 afirmó en un caso similar:


 


“V.- En cuanto a los permisos municipales es menester indicar que aún cuando las instituciones que administran intereses nacionales -como el ICE- están llamadas a colaborar con las que velan por los intereses locales -como las municipalidades-, y a considerar sus propuestas e iniciativas razonables y justificadas; las entidades nacionales no tienen por qué requerir permisos municipales para la realización de las obras y proyectos que desarrollen en cumplimiento de sus fines. Entenderlo de otro modo, podría conducir a la división del Estado entendido como una unidad, mismo que se encuentra constitucionalmente consolidado. Lo anterior haya fundamento en nuestra Carta Fundamental -artículo 188-, la cual reconoce autonomía propia a las entidades descentralizadas del Estado, para la gestión de los intereses y servicios públicos que les están encomendados, unas veces por la propia Constitución y otras por la ley. Si bien es cierto, de conformidad con el numeral 5 del Código Municipal, las instituciones que administran intereses nacionales, están llamadas a atender su deber de información, coordinación y cooperación, con las distintas corporaciones municipales del país, ese deber nunca podría considerarse como una limitante o barrera a la actividad de las entidades de carácter nacional para el desarrollo de sus actividades especializadas”.


 


El voto anterior es claro en cuanto a que los órganos nacionales  no pueden supeditar el cumplimiento de su fin público al criterio de una municipalidad.


 


En todo caso, aun cuando no exista un deber de los entes del Estado de solicitar la licencia municipal, no puede olvidarse lo dispuesto en los numerales 6 y 7 del Código Municipal que establecen:


 


“Artículo 6. — La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.


Artículo 7. —Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.


(Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, 8801 del 28 de abril de 2010)


 


De los artículos indicados, se desprende que en sustitución de la licencia municipal, se establece un deber general de las municipalidades y los entes de la Administración Pública de coordinar sus acciones. Esta coordinación implica que las entidades deberán comunicarse las obras que proyecten ejecutar.


 


De modo que la coordinación deviene en un deber para las Administraciones estatales y locales y resulta más necesario cuando se trata del ejercicio de actividades que normalmente estarían sujetas al poder de la municipalidad, como es el caso de las construcciones.


 


La prestación del servicio de salud no es un servicio estrictamente local, por lo que no puede considerarse cubierto por la autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Sin embargo, como dicha atribución nacional puede confluir en una determinada circunscripción territorial de un cantón, tanto la Municipalidad como la Caja Costarricense de Seguro Social deben coordinar sus acciones.


 


 


III.             CONCLUSIONES


 


a)                  La autonomía de gobierno reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social para la administración de los seguros sociales, abarca también la prestación de los servicios de salud;


b)              


c)                           La autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, incluye únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes del Estado dentro de la circunscripción territorial de las municipalidades;


 


d)                 En el caso específico de la prestación de los servicios de salud, se trata de una competencia nacional asignada constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, por lo que su poder de auto organización abarca la forma en que estructurará la prestación de los servicios, así como la determinación de los lugares donde deberán ubicarse los centros de atención (incluyendo EBAIS), de acuerdo a las demandas de los usuarios y en garantía del acceso universal que debe buscar como fin asignado por el Constituyente;


 


e)                  A partir de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, los edificios públicos no requieren licencia municipal, entendiendo por edificios públicos aquellos construidos por el Gobierno de la República o bien, por otras entidades estatales, en tanto sean autorizadas y vigiladas por la Dirección General de Obras Públicas.


 


a)                  En sustitución de la licencia municipal, se establece un deber general de las municipalidades y los entes de la Administración Pública de coordinar sus acciones (artículos 6 y 7 del Código Municipal), lo cual incluye la comunicación de las obras que proyecten ejecutar.


 


 


Atentamente,


 


 


 


Silvia Patiño Cruz


Procuradora Adjunta


 


 


SPC/gcga