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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 004 del 31/01/2011
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Texto Opinión Jurídica 004
 
  Opinión Jurídica : 004 - J   del 31/01/2011   

31 de enero de 2011


OJ-004-2011


 


Señora


Ana Julia Araya Alfaro


Jefa de Área


Comisión de Especial


Asamblea Legislativa.


 


Estimada Señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio del 9 de setiembre del 2010, en el cual solicita criterio en cuanto al proyecto de ley titulado “Creación del Consejo Municipal de Distrito de la Isla de Chira de la Provincia de Puntarenas”, el cual es tramitado bajo el expediente legislativo N°17.849, el cual paso a estudio de la Comisión Especial Investigadora.


 


De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión Especial de Redacción de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se emite el criterio solicitado como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.


 


            Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.


 


 


I.                   SOBRE EL PROYECTO DE LEY


 


            El presente proyecto de ley tiene como objeto crear el Concejo Municipal de la Isla Chira de la Provincia de Puntarenas.


 


            Formalmente la iniciativa legal se encuentra constituida por tres artículos; el primero de estos artículos se refiere a la creación del Concejo Municipal de la Isla Chira de la Provincia de Puntarenas como tal, indicando que el mismo goza de autonomía funcional, estando adscrita a la Municipalidad de Puntarenas.


 


            El artículo segundo establece la sujeción del Concejo creado a la Ley General de Concejos Municipales de Distritos 8173 de 7 de diciembre del 2001, salvo lo establecido en el artículo 2 de esta ley relativo a la creación del Consejo.


 


            Por último el artículo tercero, establece el apego a la normativa referente a la municipalidad (siempre que no haya incompatibilidad en caso de atribuciones propias de los regidores y el alcalde de Puntarenas) por parte del Consejo Municipal del distrito de Isla de Chira, a sus concejales e intendentes.


 


 


II.                SOBRE EL FONDO


 


            Los Concejos Municipales de Distritos tienen su asidero en la propia Constitución Política, la cual en el párrafo segundo del numeral 172 establece la posibilidad de crear concejos municipales de distrito mediante la aprobación de una ley especial por parte de dos tercios del total de los diputados; precisa la norma constitucional:


 


ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.


Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.


 


(Así reformado por el artículo 1 de la Ley 8105 de 31 de mayo del 2001)


 


            Por su parte, el legislador ordinario aprobó la Ley General de Concejos Municipales de Distrito 8173 del 7 de diciembre de 2001, mediante la cual se reitera la autonomía funcional garantizada constitucionalmente a estos órganos, reiterando que se encuentran adscritos a la municipalidad del cantón respectivo, y le otorga competencia a las entidades municipales, para la creación de los concejos municipales de distrito.


 


            Así las cosas, los concejos municipales de distrito son órganos administrativos adscritos a las entidades municipales, con autonomía funcional y competencias propias respeto a un distrito determinado. A mayor abundamiento, la Sala Constitucional en resolución 4428-2007 del 28 de marzo del 2007, respecto a los concejos municipales de distrito manifestó:


 


“IV.-SOBRE LA NATURALEZA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. Por medio de la Ley 8105 del 31 de mayo de 2001, se introdujo una reforma en el artículo 172 de la Constitución Política y se crearon los concejos municipales de distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar a las municipalidades. Asimismo, mediante la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley 8173 de 7 de diciembre del 2001, se reguló la creación, organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo y dispone en el artículo 4° que los concejos municipales de distrito tienen las competencias locales en el respectivo distrito. Este Tribunal Constitucional se pronunció en relación a la naturaleza de estos concejos, analizando el tipo de autonomía que poseen para el cumplimiento de sus funciones. Sobre el particular, se resolvió lo siguiente:


 


“(…) En primer término, la norma señala que se trata de un ‘órgano adscrito a la respectiva municipalidad’. Ello significa que el Concejo de Distrito forma parte de la estructura organizativa de la respectiva Municipalidad.


 


(…) Tanto la Constitución Política como la Ley 8105 otorgan a los Concejos de Distrito ‘autonomía funcional’ para la administración de intereses y servicios locales. Mientras el texto de ley aprobado contiene el concepto autonomía funcional’, en la discusión los diputados aluden a la ‘autonomía administrativa’. Es oportuno advertir que se trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de auto- administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad ‘madre’, en pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente.


 


Otra interpretación no puede darse pues la autonomía administrativa en sentido estricto (o de primer grado) supone un grado de independencia como el que tienen las instituciones autónomas; la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso no fue lo que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales.


 


En segundo lugar, la norma señala que la creación del concejo se hará en ‘casos calificados’. Su creación constituye un acto voluntario de las municipalidades, las que deciden si se resulta oportuno o no establecer una organización de esa naturaleza. El artículo 2° de la Ley 8173 dispone que su creación deberá ser dispuesta al menos por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón, previa solicitud de un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito.


 


De la lectura de las actas se concluye claramente que la intención del legislador al promulgar la reforma fue solventar algunos de los problemas que se presentan en aquellas comunidades que están localizadas lejos de la cabecera del cantón. En ese sentido en la exposición de motivos del proyecto se indicó: ‘Es importante señalar que existe un realidad sociológica que demanda la existencia de estas formas de organización, por razones históricas, de alejamiento geográfico, u otras, que en definitiva habían mantenido la existencia de esos hasta que fueron declarados inconstitucionales’.


 


(…) Es evidente entonces que la intención del constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento irregular. Así, no pueden los Concejos, como pretenden los accionantes, fungir como pequeñas ‘municipalidades de distrito’ con autonomía plena, de manera que perciban de manera independiente los impuestos destinados a las localidades. Interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador.


 


El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. La idea del legislador fue que tales concejos sirvieran como ‘punto de apoyo en su gestión municipal’, en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón.


 


Sin embargo, carecen de cualquier otro tipo de autonomía. No tienen iniciativa en materia presupuestaria y no pueden intervenir en la recaudación e inversión de los ingresos de la Municipalidad ‘madre’. Su presupuesto es el que les asigne la Municipalidad a la cual están adscritos y de la cual dependen orgánicamente, pues si bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su Jerarca sigue siendo el Consejo Municipal, que se mantiene como superior.


 


Los concejos no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa autonomía les impone, teniendo claro que son ‘órganos adscritos a la respectiva municipalidad’, que carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa. Sentencia 10395-2006 de las 19:18 hrs. del 19 de julio de 2006, criterio que fue reiterado en la resolución 13381-2006 de las 9:00 hrs. del 8 de setiembre de 2006.


 


Como se desprende de la anterior resolución y el propio texto constitucional, los Concejos Municipales de Distrito poseen una autonomía funcional destinada a utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad a la que están adscritas, pero carecen de cualquier otro tipo de autonomía, carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa.”


 


            Interesa destacar del proyecto el artículo 2,  por cuanto sujeta al Concejo Municipal de distrito que se crea a lo dispuesto en la Ley 8173 en todo lo relativo a organización y funcionamiento, al tiempo que lo exime del cumplimiento de los requisitos del artículo 2 de la citada ley, en cuanto a su creación.


 


Dice en lo que interesa el citado artículo:


 


“Artículo 2°—La creación de concejos municipales de distrito deberá ser dispuesta al menos por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón, cuando lo soliciten un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito respectivo y, solo en el caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según el reglamento que dicte previamente cada municipalidad.


 


El proyecto de creación será sometido a consulta popular, mediante la publicación en La Gaceta y al menos en un diario de circulación nacional y otro de circulación cantonal; deberá contar con el apoyo de al menos el quince por ciento (15%) de los votantes inscritos en el cantón.


           


Es de resaltar, de que a pesar de que la ley es clara al establecer que para la creación de un concejo municipal de distrito, es necesario el cumplimento de una serie de requisitos político electorales a nivel municipal, el hecho de que el artículo 2 del proyecto que se analiza establezca que tales requisitos no se deber cumplir, no acarrea por sí una violación a la autonomía municipal del cantón respectivo, tal y como lo resolvió la Procuraduría General en el dictamen C-119-2006 al analizar un caso similar. Dijo la Procuraduría:


 


“(…) En este supuesto no creemos que estemos en presencia de una Ley no aplicativa de cumplimiento discrecional para el órgano o ente de reglamentación o ejecución, pues en este análisis no podemos dejar de lado que la Ley n.° 8173 es una ley especial, que desarrolla, ni más ni menos, un precepto constitucional (el numeral 172), lo que se conoce en otros ordenamientos jurídicos como leyes orgánicas. De optarse por esta segunda opción, le bastaría a la municipalidad de un cantón el no promulgar el reglamento para hacer nugatorio, no solo el precepto legal, sino el constitucional, los cuales, además de ser las normas habilitantes para crear los concejos municipales de distrito, constituyen el fundamento jurídico para que Concejo y el cuerpo electoral del cantón, ante la solicitud de los vecinos de un distrito, decidan si lo crean o no. El diseño constitucional y legal para crear un concejo municipal de distrito no puede ser entorpecido por el hecho de que la municipalidad respectiva no ejercer el deber legal que le impone el derecho de la Constitución (valores, principios y normas). En estos casos, la idea es que exista el procedimiento para la creación del concejo municipal de distrito; asunto muy distinto al de la decisión de crearlo, pues, en este último supuesto, depende de lo que decida el Concejo y el cuerpo electoral cantonal.


 


Tampoco creemos que se esté vulnerando la autonomía municipal que le garantiza el Derecho de la Constitución a los Gobiernos Locales, ya que, en primer término, ese mismo Derecho le asignó a la Asamblea Legislativa, en su numeral 172, la competencia para regular la organización, el funcionamiento y el financiamiento de los concejo municipales de distrito. Por otra parte, el Parlamento no está compeliendo a los Gobiernos Locales a crear este tipo de órganos; todo lo contrario, esa decisión está dentro de su ámbito competencial, aunque es compartida con el cuerpo electoral cantonal.(…)”


 


            Ahora bien, sin perjuicio de lo dispuesto supra con respecto al artículo 2° del Proyecto de Ley, a juicio de la Procuraduría General, el artículo 1° mediante el cual se pretende crear el Concejo municipal de distrito de la Isla de Chira, violenta la autonomía municipal - en cuanto a la creación de los llamados concejos municipales de distrito - que deriva de la relación de los artículos 170 y 172 de la Constitución Política, toda vez que son las entidades municipales con observancia de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 8173 las que disponen la creación de los concejos municipales de distrito cuando las circunstancias así lo ameriten


           


 


III.             CONCLUSIÓN.


 


De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la Republica que el proyecto de ley titulado “Creación del Consejo Municipal de Distrito de la Isla de Chira de la Provincia de Puntarenas”, el cual es tramitado bajo el expediente legislativo N°17.849, resulta violatorio de la autonomía municipal - en cuanto a la creación de los concejos municipales de distrito - que deriva de la relación de los artículos 170 y 172 de la Constitución Política.


 


Atentamente;


 


Lic. Juan Luis Montoya Segura


Procurador Tributario          


 


 


 


JLMS/Smpu


Código 16608-2010